“三權分置”究竟改變了什么

近日,中辦、國辦印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》(下稱《意見》),進一步完善和明確了中央深化改革領導小組提出的三權分置改革方案,形成了對今后農(nóng)村土地制度改革的指導性文件。三權分置被認為是我國農(nóng)村繼包產(chǎn)到戶之后的又一重大制度變革,對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收致富具有深遠的影響。

“三權分置”是農(nóng)民土地權利的重新配置。過去的兩權體制(即農(nóng)民集體所有權和土地承包經(jīng)營權)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制的產(chǎn)物,僅僅是土地權利在農(nóng)民集體內(nèi)部的配置,改變的是生產(chǎn)勞動方式和經(jīng)濟分配方式。在三權體制下,集體土地所有權仍保留在農(nóng)民集體手中,但土地不再直接發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用,將農(nóng)戶承包權改造為集體土地的份額權利；農(nóng)業(yè)用地則由村集體統(tǒng)一經(jīng)營運作,既可以承包給專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社又可以出租或發(fā)包給農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)農(nóng)戶等經(jīng)營使用(取得土地的經(jīng)營權)；土地的經(jīng)營者向農(nóng)民集體支付土地使用費,農(nóng)民集體扣除集體提留等項目后,按照農(nóng)民承包權(所有權份額)分配給農(nóng)民。因此,三權分置的核心是原來的承包權的價值化,將承包權轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權的份額；而將土地的實際占有使用權交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

三權分置引發(fā)的制度變遷效果有三:一是做實了農(nóng)民集體所有權,做強農(nóng)民集體經(jīng)濟。三權分置首要的效果是重新恢復農(nóng)民集體所有權的權能,賦予其對土地資源持續(xù)的配置權利,農(nóng)民集體可以按照土地產(chǎn)出效率最大化(出價最高者)配置土地,實現(xiàn)土地最優(yōu)化經(jīng)營。二是農(nóng)民承包經(jīng)營權財產(chǎn)化,農(nóng)民擺脫土地束縛。在三權分置下,土地承包經(jīng)營權不再包含直接支配、使用土地的權能,而直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體成員在集體所有權中的財產(chǎn)份額(所有者權益),實現(xiàn)了從支配“實物”（土地）到財產(chǎn)權的轉(zhuǎn)變,農(nóng)民與土地的直接支配關系被“剪斷”,農(nóng)民承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c農(nóng)民集體決策、分配收益的權利。三是讓擅長種地者取得土地使用權,實現(xiàn)農(nóng)地集約化和規(guī)?；?jīng)營。在三權體制下,土地經(jīng)營權來源于農(nóng)民集體所有權,是農(nóng)民集體出讓、租賃或以其他方式創(chuàng)設的土地使用權利,屬于真正的用益物權(土地使用權)，使農(nóng)地脫離農(nóng)民身份,實現(xiàn)市場化配置。因此，“兩權”到“三權”的變革本質(zhì)上是農(nóng)地產(chǎn)權制度的重新構造，具有系統(tǒng)性、深遠性,其實施不僅需要系統(tǒng)的科學的制度設計,而且還要正確穩(wěn)步地推行。

對于制度設計,《意見》提出的最終目的是“落實集體所有權,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權,放活土地經(jīng)營權”,形成規(guī)范高效的“三權”運行機制或格局。為此要科學界定“三權”內(nèi)涵、權利邊界及相互關系,按照私法規(guī)則重構農(nóng)民集體所有權和實現(xiàn)方式。其關鍵點有三:首先是農(nóng)民所有權的私法化,要將農(nóng)民集體所有構筑成基于集體成員按份所有的特殊共有形式,使農(nóng)民集體所有權純化為一種經(jīng)濟權利、財產(chǎn)權利,將農(nóng)民集體組織打造成反映集體成員意志和代表、維護集體成員利益的組織體,并具有獨立主體地位。其次,要完成從農(nóng)戶土地支配權到集體所有份額權的制度轉(zhuǎn)變。不變的是權利,變化的是內(nèi)容。如何確定農(nóng)民在農(nóng)民集體中的份額,確保農(nóng)民個體在集體土地經(jīng)營決策中的參與權和收益權就成為關鍵。最后,可流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權是目的。賦予農(nóng)民集體按照市場規(guī)則配置土地的權利,不僅要解決規(guī)模經(jīng)營問題,而且要解決首次配置失效后的校正問題,也就是要將土地經(jīng)營權塑造成可流轉(zhuǎn)的土地權利,同時又能夠確保農(nóng)民集體對土地利用和土地收益的監(jiān)督和控制,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益在農(nóng)民集體與經(jīng)營者之間的合理分配。

對于實施,《意見》提出尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜四項基本原則,強調(diào)應當“逐步”“有序”地實施。三權分置，只有在農(nóng)民集體、農(nóng)民個體、農(nóng)地經(jīng)營者均具有按照市場經(jīng)濟規(guī)則生存和發(fā)展的能力時,才能得到有效的運行。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡,尤其是承包經(jīng)營之后,集體經(jīng)濟、集體組織在許多地方實力非常弱小，因此需要因地制宜、穩(wěn)步推進三權分置改革。

(摘自《大眾日報》2016年11月9日第10版，作者高富平)