西安航天基地財(cái)政局 易丹

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題及改進(jìn)對(duì)策

西安航天基地財(cái)政局 易丹

隨著2013年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的發(fā)布，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施已成為一項(xiàng)重要任務(wù)，與此同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題也受到了廣泛關(guān)注。本文簡(jiǎn)要分析了事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際情況，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

事業(yè)單位 內(nèi)部控制管理 問(wèn)題 對(duì)策

2012年11月，財(cái)政部根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，2013年7月19日財(cái)政部召開(kāi)實(shí)施動(dòng)員全國(guó)視頻大會(huì)，全面部署了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的具體實(shí)施工作，并于2014年全面施行。目前，我國(guó)事業(yè)單位仍處在內(nèi)部控制建設(shè)初期，內(nèi)部控制管理尚存在一些突出問(wèn)題，本文就存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

1 事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題

1.1 內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)薄弱

目前，一些事業(yè)單位人員對(duì)《內(nèi)部控制規(guī)范》的認(rèn)識(shí)仍然不夠，上至單位負(fù)責(zé)人，下至內(nèi)控牽頭部門對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范僅有初步了解，對(duì)具體的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的流程、方法和體系建設(shè)等內(nèi)容缺乏深入的研究，甚至有些部門員工對(duì)內(nèi)部控制完全沒(méi)有概念。

1.2 內(nèi)部控制建設(shè)的組織不健全

有些事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)組織不健全，要么沒(méi)有成立內(nèi)部控制建設(shè)小組，要么形式上成立了但實(shí)質(zhì)上僅僅是財(cái)政或財(cái)務(wù)部門在推進(jìn)，沒(méi)有充分發(fā)揮單位負(fù)責(zé)人、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等多部門聯(lián)動(dòng)作用。單位負(fù)責(zé)人往往只是名義上的內(nèi)控建設(shè)負(fù)責(zé)人，并沒(méi)有直接參與內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程，從而導(dǎo)致僅有一個(gè)牽頭部門憑一己之力，沒(méi)有充足的人力、物力保障，無(wú)法保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開(kāi)展和內(nèi)部控制有效實(shí)施。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制缺失

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》中，強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)部控制管理的重要因素，分析風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是內(nèi)部控制建設(shè)的起點(diǎn)。鑒于其重要性，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以及風(fēng)險(xiǎn)控制方法做了詳細(xì)的闡述。但在很多事業(yè)單位中，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)仍然薄弱，尚未建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，沒(méi)有評(píng)估工作小組，不僅無(wú)法識(shí)別日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，在環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，也不能及時(shí)完善內(nèi)部控制，內(nèi)部控制的適應(yīng)性大大降低。

1.4 內(nèi)部控制管理制度不健全

有些事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度不成體系，不能全面防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行充分梳理后系統(tǒng)制定內(nèi)控管理制度，而是在業(yè)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題后才去補(bǔ)漏，或是外部審計(jì)出現(xiàn)問(wèn)題，作為整改措施，匆匆出臺(tái)相關(guān)制度應(yīng)付檢查。這也導(dǎo)致了制度和制度之間缺乏相關(guān)性，甚至互相沖突。事業(yè)單位事后性、臨時(shí)性、零散性制度較多，尚未形成事前性、長(zhǎng)效型、系統(tǒng)性的制度體系。

1.5 內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不健全

我國(guó)行政事業(yè)單位暫處于內(nèi)部控制體系建設(shè)的初期，多數(shù)單位還未構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷改進(jìn)和完善的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性和執(zhí)行的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的缺陷，并針對(duì)缺陷提出整改建議，從而推動(dòng)內(nèi)控管理水平不斷提升。目前，大多數(shù)事業(yè)單位沒(méi)有建立對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)體系，即使有評(píng)價(jià)體系的單位，對(duì)內(nèi)控的評(píng)價(jià)還停留在對(duì)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、完整性，管理和服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)性方面，而對(duì)公共服務(wù)效率的評(píng)價(jià)涉足不深。

1.6 內(nèi)部監(jiān)督方面的作用有限

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制監(jiān)督的重要手段之一，但我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性有限，在內(nèi)部控制內(nèi)部監(jiān)督方面起到的作用有限。有的行政事業(yè)單位未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，而是由財(cái)務(wù)部門代為行使部分職能，財(cái)務(wù)和審計(jì)未分離，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加。有的雖然設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門，但由于內(nèi)部審計(jì)部門歸口于被審計(jì)單位，人事、績(jī)效考核均受制于被審計(jì)單位，不能保持充分的獨(dú)立性，所以影響了內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部監(jiān)督方面的效能。

1.7 內(nèi)部控制信息化程度不高

事業(yè)單位信息化程度不高。一方面內(nèi)部信息傳遞緩慢，導(dǎo)致內(nèi)部控制管理效率低下；另一方面，內(nèi)部控制執(zhí)行中人為因素參與過(guò)多，容易被人為操控，內(nèi)部控制執(zhí)行失去剛性約束，導(dǎo)致內(nèi)部控制的執(zhí)行失效。

2 事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的改進(jìn)對(duì)策

2.1 加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)

要將內(nèi)部控制建設(shè)上升到企業(yè)文化高度，通過(guò)宣傳和培訓(xùn)，在單位形成“人人學(xué)內(nèi)控，人人懂內(nèi)控”的良好氛圍。尤為重要的是，要解決單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的“認(rèn)識(shí)”問(wèn)題，單位負(fù)責(zé)人是推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的“火車頭”，只有單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)的高度重視和認(rèn)知，才能提高單位全體部門、員工對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知，從而將內(nèi)控建設(shè)工作在單位有效推行。

2.2 成立單位負(fù)責(zé)人為主的內(nèi)部控制建設(shè)小組

單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。因此，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)積極支持單位內(nèi)控建設(shè)，并直接參與內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程，提供必要的人力、物力支持，保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開(kāi)展和內(nèi)部控制有效實(shí)施。

2.3 構(gòu)建長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，結(jié)合單位實(shí)際情況，建立長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。組織層面上，要成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)；時(shí)間層面上，采取定期和不定期結(jié)合，定期評(píng)估每年至少進(jìn)行一次，不定期評(píng)估主要運(yùn)用在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)；評(píng)估環(huán)節(jié)上，要客觀公正、系統(tǒng)全面的評(píng)估單位的內(nèi)外部環(huán)境和業(yè)務(wù)流程存在的風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，指導(dǎo)內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

2.4 健全內(nèi)部控制管理制度

健全內(nèi)部控制管理制度，有效提升經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控水平。事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，細(xì)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，明確關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理中，確保每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分立。系統(tǒng)制定內(nèi)部控制管理制度后，應(yīng)在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中嚴(yán)格執(zhí)行，形成對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的長(zhǎng)效指導(dǎo)機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建一套完整的內(nèi)部控制制度體系，發(fā)揮制度體系的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，有效防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，從而提升事業(yè)單位的管理水平。

2.5 構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

事業(yè)單位應(yīng)成立以內(nèi)部審計(jì)部門為主的內(nèi)部評(píng)價(jià)工作小組，并作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)除了合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、信息真實(shí)完整、防范舞弊腐敗外，還有非常具有事業(yè)單位特點(diǎn)的目標(biāo)是提高公共服務(wù)的效率和效果。因此，除了評(píng)價(jià)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性外，還應(yīng)該將公共服務(wù)的效率作為其評(píng)價(jià)績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，通過(guò)對(duì)公共資源使用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和效果的考核，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的有效性，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

2.6 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)建設(shè)，提高內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量

設(shè)置專門的內(nèi)部審計(jì)部門，首先內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)直接對(duì)主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不隸屬于單位任何一個(gè)職能部門，保持其獨(dú)立性；通過(guò)制定制度闡述內(nèi)部審計(jì)的地位，明確其崗位職責(zé)，提高內(nèi)部審計(jì)部門的權(quán)威性。此外，事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況，健全內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度，規(guī)范審計(jì)范圍和流程，并實(shí)行執(zhí)行追究制度，賦予內(nèi)部審計(jì)部門一定的權(quán)利，保證內(nèi)部審計(jì)的執(zhí)行，從而切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部監(jiān)督方面的作用。

2.7 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高內(nèi)部控制管理水平

事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)歸口管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，從而提升內(nèi)部控制管理水平。事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理中，應(yīng)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)模塊化，嵌入到信息系統(tǒng)中，一方面提高內(nèi)部信息的傳遞速度，提高內(nèi)部控制效率，另一方面，大大減少了人為參與內(nèi)部控制的因素，提高內(nèi)部控制的剛性約束力，提升內(nèi)部控制管理水平。

[1] 孫楠.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》實(shí)施情況調(diào)查[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2016(15).

[2] 駱良彬,喬丹.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2016(13).

[3] 汪芳.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].中國(guó)商論,2014(1).

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2096-0298(2016)10(c)-093-02