安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 葛毛娟

PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的理論分析①

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 葛毛娟

作為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的新模式，PPP融合了公私部門的優(yōu)勢，在市場經(jīng)濟(jì)的作用下實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和最大化利用，同時(shí)能夠高效、有效地滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。本文在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，介紹了PPP模式的概念、演變過程以及PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的理論依據(jù)和實(shí)際運(yùn)用，最后闡述了我國PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的保障條件。

PPP模式 公共事業(yè) 政府 市場

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)即公共部門與私營企業(yè)以契約合同的形式明確雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，達(dá)到合作共贏的目標(biāo)。具體來說是指公共部門與私營企業(yè)就特定項(xiàng)目合作過程中，讓私營企業(yè)的資源(資金、生產(chǎn)與管理技術(shù)、人力資源等)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，充分發(fā)揮公私雙方各自的優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)福利最大化，是一種計(jì)劃手段與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的新模式。美國公私伙伴關(guān)系理事會(huì)認(rèn)為, PPP是聯(lián)邦、州和地方性的政府機(jī)構(gòu)與私營企業(yè)為滿足公眾需求而簽訂的協(xié)議，該協(xié)議規(guī)定雙方共享彼此的技術(shù)和資產(chǎn), 同時(shí)要共同承擔(dān)和共享在提供服務(wù)和設(shè)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)及潛在收益。

1.2 PPP模式的起源與發(fā)展

PPP模式最早起源于18世紀(jì)歐洲的公路建設(shè)收費(fèi)計(jì)劃，但真正形成和發(fā)展是在新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期。第二次世界大戰(zhàn)后，英美等發(fā)達(dá)國家為消除戰(zhàn)爭帶來的經(jīng)濟(jì)蕭條以及財(cái)政資金不足等影響，紛紛通過國有化來改變公共產(chǎn)品的供給方式。但由于國家強(qiáng)勢介入公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供給，政府財(cái)政支出巨大，造成公共產(chǎn)品供給成本高、程序繁雜帶來效率低下等弊病。因此，政府需要尋求一種新的公共管理模式來解決國有化帶來的一系列管理弊病。新公共管理運(yùn)動(dòng)自1979年撒切爾夫人執(zhí)政以來得到轟轟烈烈發(fā)展。該運(yùn)動(dòng)在由政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域引入私人力量，由原來政府提供公共產(chǎn)品的單一模式變成由政府部門、企業(yè)、非營利組織共同提供的多元化模式。1984年土耳其提出BOT模式建設(shè)阿科伊核電廠，其他發(fā)展中國家相繼效仿，隨后PPP模式中BOT特許經(jīng)營得到廣泛應(yīng)用。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中私人部門參與社會(huì)公共服務(wù)，其后為進(jìn)一步推動(dòng)政府與私人部門合作，英國財(cái)政大臣拉蒙特將私人融資計(jì)劃引進(jìn)來并在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行較全面的推廣。

自20世紀(jì)90年代英國率先明確提出PPP模式以來，該模式在美國、德國、法國、澳大利亞等國家得到進(jìn)一步發(fā)展和演化。私人資本不斷參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，其形式得到不斷創(chuàng)新和實(shí)踐，發(fā)展中國家也逐漸投入到PPP模式發(fā)展本國公共事業(yè)的探索中。

1.3 PPP模式的特征

(1)契約伙伴關(guān)系，即各參與方通過契約合同的方式建立明確的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制及合作細(xì)則(包括私營部門如何提供資金、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)支持等和公共部門怎樣進(jìn)行政策支持、項(xiàng)目補(bǔ)貼、監(jiān)督管理等)，在“契約伙伴關(guān)系”原則下實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和公共產(chǎn)品或服務(wù)的高效供給。(2)目標(biāo)一致，即實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會(huì)福利的最大化。(3)合作共贏，在各參與方坦誠合作的前提下，充分利用私營部門的資源優(yōu)勢(包括資金優(yōu)勢、先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、管理創(chuàng)新能力等)和公共部門的政策支持達(dá)到共贏的目的。(4)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)與利潤共存，公共事業(yè)具有長期性、公共性等特征，在生產(chǎn)實(shí)施過程中存在很多不確定因素，就使風(fēng)險(xiǎn)因素不穩(wěn)定，這就需要公私部門坦誠合作，制定合理有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

2 PPP發(fā)展公共事業(yè)的理論依據(jù)

公共事業(yè)又稱公益事業(yè)，指能夠滿足大多數(shù)公眾需求的，具有公益性、非營利性、區(qū)域壟斷性、生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性等特征的行業(yè)，主要包括供水、供電、污水處理、公共交通、信息系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心在于高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，也就意味著公眾對(duì)公共交通、水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求加大。

公共事業(yè)的具體表現(xiàn)形式是公共產(chǎn)品或服務(wù)，研究PPP模式首先要掌握公共產(chǎn)品的涵義。薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品有一個(gè)經(jīng)典的定義，即公共產(chǎn)品是指每個(gè)人對(duì)它的消費(fèi)不會(huì)減少其他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)量的產(chǎn)品。參考其他文獻(xiàn)可總結(jié)出公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，因此可根據(jù)這兩個(gè)特性從理論上界定公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。非排他性是指不能因?yàn)閭€(gè)人意愿排斥其他人消費(fèi)該公共產(chǎn)品，即使排斥他人的消費(fèi)也會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)限制和成本昂貴缺乏可行性。消費(fèi)的非競爭性是指在公共產(chǎn)品數(shù)量一定的前提下，不會(huì)因?yàn)橄M(fèi)者數(shù)量的增加而增加成本。據(jù)此，我們將同時(shí)具備非競爭性和非排他性這兩個(gè)特征的產(chǎn)品稱為公共產(chǎn)品，不具備這些特征的產(chǎn)品為私人產(chǎn)品，介于二者之間的為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共基礎(chǔ)設(shè)施由于具有非排他性和非競爭性，理論上只能由政府提供，但是PPP模式就是為緩解政府財(cái)政壓力引入私人部門參與提供公共產(chǎn)品的一種新模式。私人產(chǎn)品一般由私營部門提供，但是目前政府出于維護(hù)公平的目的，也會(huì)參與私人產(chǎn)品的提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在，政府和私營部門均有責(zé)任提供，這也為PPP模式參與公共事業(yè)的建設(shè)提供契機(jī)。另外，從政府與市場的角度來看，政府和市場分別是提供公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的兩個(gè)不同主體，作用于不同的市場。但是在實(shí)際操作中，由于公共產(chǎn)品具有外部性，會(huì)造成部分公共資源的浪費(fèi)以及消費(fèi)的不公平性，同時(shí)也會(huì)衍生出一系列的低效、尋租、分配不公等問題，單方面依靠政府或市場都不能實(shí)現(xiàn)公平和高效的完美結(jié)合。因此，在尋求公平和效率的實(shí)踐中，一種新的公共產(chǎn)品供給模式——PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。首先在PPP模式下政府利用私營部門的生產(chǎn)管理技術(shù)、充足的資金等來提高運(yùn)營效率，同時(shí)政府通過契約合同監(jiān)督、規(guī)范私人部門的行為實(shí)現(xiàn)公共利益。其次，私人部門在政策的保障和政府的監(jiān)督下能夠在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化。這種公私合營發(fā)展公共事業(yè)的模式改變了政府追求公平忽視效率的現(xiàn)狀，借助私人部門的力量發(fā)展公共事業(yè)，達(dá)到追求公平兼顧效率的目的。

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，短期內(nèi)對(duì)城市的公共交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共事業(yè)的需求加大，建設(shè)、運(yùn)營平等共享的公共設(shè)施需要巨大的資金支持和生產(chǎn)技術(shù)援助，而近年來政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，此時(shí)公私合作的模式不但能夠及時(shí)滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，也能有效緩解地方政府債務(wù)的增長。另外，在市場經(jīng)濟(jì)下私營企業(yè)參與公共事業(yè)建設(shè)無疑可以提高投資效率和收益，這正彌補(bǔ)了政府配置資源的不足。

3 PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

PPP模式不但在理論研究上趨于成熟，而且在西方國家已經(jīng)經(jīng)過多年的驗(yàn)證，它不僅使民間資本進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域成為現(xiàn)實(shí)，而且通過“利益共享機(jī)制”較好地解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問題。下面將主要闡述PPP模式在英國、菲律賓的實(shí)際運(yùn)用。

3.1 英國PPP模式的運(yùn)用

英國保障性住房是PPP模式的成功案例之一。英國保障性住房先后經(jīng)歷了兩個(gè)階段，即20世紀(jì)30年代至70年代前后的廉價(jià)公房開發(fā)階段和20世紀(jì)80年代至90年代的公房私有化階段。在改革的過程中，PPP模式主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：私人主動(dòng)融資，即私人部門與政府部門針對(duì)特定公共項(xiàng)目合作成立一個(gè)公司，并通過簽訂契約合同的方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營；大型自愿轉(zhuǎn)讓，即將原來屬于地方住房管理部門的社會(huì)住房移交給社會(huì)業(yè)主，轉(zhuǎn)讓之后社會(huì)業(yè)主對(duì)住房的管理(房屋增值、維修等)更具靈活性；設(shè)立新的管理部門，主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卮媪抗沧》康墓芾?維修、收租等職責(zé))。這種模式的運(yùn)用將地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常事務(wù)中分離出來，更加關(guān)注公共住房的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 菲律賓PPP模式的運(yùn)用

馬科斯獨(dú)裁政府倒臺(tái)之后，菲律賓進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、民主建設(shè)時(shí)期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化亟待發(fā)展帶來的壓力使現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要，同時(shí)政府資本嚴(yán)重匱乏，此時(shí)迫切需要市場化和非公有資本來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。政府行為需要法律法規(guī)的輔助，因此為保證公私合營模式的順利進(jìn)行，菲律賓政府先后出臺(tái)了一系列法令，奠定了菲律賓推行PPP模式的法律基礎(chǔ)。此后PPP模式在信息技術(shù)、環(huán)境以及能源交通等領(lǐng)域也得到進(jìn)一步發(fā)展。

4 PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的保障條件

隨著PPP模式不斷深入的理論研究和實(shí)際應(yīng)用，我國PPP模式參與公共項(xiàng)目運(yùn)營的作用不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)層面，更體現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)下對(duì)資源的優(yōu)化配置、公共設(shè)施治理體系的完善、新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展上。但是PPP模式涉及范圍廣、形式復(fù)雜多樣，不同于傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的建設(shè)，如果沒有政府部門的大力支持和較為完善的法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)控制等，公共事業(yè)發(fā)展采用PPP模式很難發(fā)揮效用，故在實(shí)際運(yùn)作過程中要注意以下幾點(diǎn)。

(1)政府等公共部門的大力支持。政府在社會(huì)生活中所扮演的角色決定了政府是社會(huì)公共利益的代表，應(yīng)具有完備的服務(wù)意識(shí)。在公共服務(wù)過程中追求效率兼顧公平，這與PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的目標(biāo)一致，自然能夠得到政府部門的大力支持。另外，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，政府失靈逐漸暴露出來，公共部門和國有企業(yè)改革的趨勢也促進(jìn)了私營經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入。因此，基于政府的服務(wù)意識(shí)以及自身改革的需要，也會(huì)從維護(hù)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)或協(xié)助公共項(xiàng)目的總體規(guī)劃，明確并協(xié)調(diào)好各部門的權(quán)利義務(wù)，為項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營“保駕護(hù)航”。

(2)建立完備的法律體系。目前中央和地方出臺(tái)了很多政策來指導(dǎo)并規(guī)范PPP項(xiàng)目，但是PPP模式涉及面非常廣泛，有些地域的規(guī)定缺乏合理性和適用性。因此，需要推進(jìn)PPP法律體系的建設(shè)，統(tǒng)一法律口徑，各級(jí)地方政府才能據(jù)此制定合理、有效、實(shí)用的政策來輔助PPP的實(shí)際應(yīng)用。

(3)建立信用管理制度。PPP模式不僅關(guān)乎公共項(xiàng)目本身的建設(shè)經(jīng)營，也深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多個(gè)方面。在PPP模式參與項(xiàng)目實(shí)施過程中，雖然有合同的約束、法律法規(guī)的限制和政府的監(jiān)督，但是不能保證這些約束因子長效地發(fā)揮作用。因此，如果引入市場中的信用管理制度，成立專門的監(jiān)督小組，小組成員可以由政府人員、公民、企業(yè)人員共同組成，對(duì)各參與方的表現(xiàn)進(jìn)行記錄并打分，這些信用記錄將為后期公共項(xiàng)目的招投標(biāo)提供參考。這種信用管理制度可以規(guī)范公共項(xiàng)目實(shí)施過程中各參與方的行為，使PPP模式發(fā)揮長效作用。

[1] 賈康,孫潔.公私伙伴關(guān)系(PPP)的概念、起源、特征與功能[J].財(cái)政研究,2009(10).

[2] 賈康,孫潔.社會(huì)主義新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)積極探索新管理模式——PPP[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2006(10).

[3] 唐祥來.公共產(chǎn)品供給的“第四條道路”——PPP模式研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯,2006(1).

[4] 劉志.PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用和分析[J].建筑經(jīng)濟(jì), 2005(7).

[5] 方茜,陳妍.準(zhǔn)公共品與PPP模式[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2008(1).

F294

A

2096-0298(2016)10(c)-129-02

①本文屬安徽財(cái) 經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目名稱：PPP模式發(fā)展公共事業(yè)的理論分析(XSKY1628)。