閆學(xué)芬

甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅　蘭州　730070

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中國農(nóng)村環(huán)境問題及法律對(duì)策研究

閆學(xué)芬

甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州730070

摘要：近年來，新農(nóng)村建設(shè)取得巨大成就，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也取得了一定的成績，但與之相伴農(nóng)村環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)將生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為其核心，從反面凸顯出了嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境問題。本文從中國農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀入手，分析農(nóng)村環(huán)境中產(chǎn)生的主要問題，并探討了其形成的原因，從法律層面提出對(duì)策，以促成問題的解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；法律；對(duì)策

一、中國農(nóng)村環(huán)境普遍存在的現(xiàn)象

我國是以第一產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)不僅承載了我國數(shù)億人的生活所需，而且為工業(yè)資源與能源的供應(yīng)提供了保證。并且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村資源的需求與日俱增，農(nóng)村資源的過度開發(fā)以及不合理的生產(chǎn)生活方式，使農(nóng)村環(huán)境問題日益突出?！笆濉币?guī)劃建議明確指出，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，大力整治農(nóng)業(yè)面源污染，對(duì)農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理進(jìn)行統(tǒng)籌安排，推動(dòng)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用與無害化處理。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物污染

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，主要指農(nóng)田和果園殘留物，如作物或果樹的秸稈、枝條、雜草、落葉、以及農(nóng)副產(chǎn)品加工后的剩余物等。廢棄的農(nóng)用地膜污染是農(nóng)村生產(chǎn)廢棄物污染之首。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2011年我國農(nóng)用地膜量達(dá)到2294536噸。由于設(shè)施農(nóng)田在營造各類溫室、塑料棚時(shí)對(duì)農(nóng)用地膜的需求量大，農(nóng)用地膜的使用量在逐年增加。但目前，對(duì)廢棄殘膜的回收利用度較低，一般情況下，大塊的殘膜被就地焚燒，造成空氣污染；而小塊的廢膜就被埋于田間地頭，因?yàn)榈啬げ捎玫氖歉叻肿泳垡蚁┗衔镆约皹渲圃於傻模茈y腐爛與分解，因此在自然狀態(tài)下地膜可以在土壤中存留上百年，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及環(huán)境帶來的副作用是非常明顯的。

(二)禽畜養(yǎng)殖造成的廢棄物污染

近年來，隨著專業(yè)化、集約化及規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，在帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，所導(dǎo)致的畜禽糞便污染及污水污染等眾多環(huán)境問題也暴露無疑。因?yàn)榇蠖鄶?shù)的養(yǎng)殖場都沒有足夠的能力完全處理糞便與污水，并且有很多已經(jīng)實(shí)行規(guī)?；酿B(yǎng)殖場也沒有建設(shè)起相應(yīng)的垃圾處理設(shè)施，導(dǎo)致了養(yǎng)殖場所產(chǎn)生的糞便、污水等往往都是在沒有經(jīng)過直接處理就進(jìn)行露天堆放或者是排放入農(nóng)村環(huán)境中，對(duì)農(nóng)村的水環(huán)境帶來了嚴(yán)重的污染，嚴(yán)重的時(shí)候不僅僅造成大氣的惡臭，還會(huì)使地下水遭受嚴(yán)重的污染。

(三)農(nóng)村生活垃圾污染

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長王寧介紹，我國農(nóng)村有6.5億常住人口，年產(chǎn)生活垃圾約1.1億噸，其中有0.7億噸不做任何處理，占總量的63.6%。由于農(nóng)村綜合設(shè)施不夠完善，尤其是生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置設(shè)施不齊全，以及受農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)的制約，農(nóng)村居民在日常生活過程中產(chǎn)生大量的生活垃圾沒有得到妥善的處理，垃圾在道路河流旁、田間地頭亂堆亂放，不僅影響了村容村貌，更重要的是造成了農(nóng)村環(huán)境的污染。部分設(shè)有垃圾填埋場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，存在選址不合理、清理不及時(shí)等問題。另一方面，由于垃圾處理技術(shù)的限制，城市將大量未經(jīng)處理的垃圾轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行簡單的填埋、焚燒，加重了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)。

(四)農(nóng)藥化肥的過度使用造成的面源污染

農(nóng)藥和化肥對(duì)提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量有很大的作用，為了增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用農(nóng)藥、化肥。據(jù)上海市農(nóng)科院生態(tài)所介紹，目前我國的化肥、農(nóng)藥總施用量約占世界總消費(fèi)量的30%，是世界上化肥、農(nóng)藥施用量最高的國家。但化肥、農(nóng)藥的過度使用帶來的農(nóng)業(yè)面源污染問題日趨嚴(yán)峻，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所施用得大量的化學(xué)肥料，除了被作物吸收的部分外，大部分揮發(fā)到空氣，少部分殘存在土壤中，最終進(jìn)入水體，在化肥使用過程中造成大氣、水體、土壤嚴(yán)重污染；此外，我國農(nóng)藥真正有效的用量不到40%，其余60%左右的未利用的農(nóng)藥進(jìn)入生態(tài)環(huán)境，一方面導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)降低、肥力下降；另一方面，這部分農(nóng)藥通過徑流造成污染，加劇了湖泊和海洋的富營養(yǎng)化等。

(五)工業(yè)污染

農(nóng)村工業(yè)化在中國改革開放30多年來對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了無以量化的貢獻(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平的過程中，也日益顯露了對(duì)農(nóng)村環(huán)境所帶來的巨大危害。隨著對(duì)城市環(huán)境的重視，一些污染工業(yè)采取“上山下鄉(xiāng)”模式，大規(guī)模向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，工業(yè)“三廢”的直接排放，使田園遭受污染，水質(zhì)遭到破壞，工業(yè)污染已成為農(nóng)村環(huán)境的最大污染源。

二、造成中國農(nóng)村環(huán)境問題的原因分析

(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的不完善

首先，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作涉及部門較多，例如農(nóng)業(yè)局、水利局、交通局等，沒有統(tǒng)一至一個(gè)部門，各部門之間利益不協(xié)調(diào)，再出現(xiàn)問題時(shí)容易互相推諉，效率低下。此外，當(dāng)前最為基礎(chǔ)的環(huán)保系統(tǒng)是在縣一級(jí)，而在縣一級(jí)之下就沒有專門設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)以及人員，同時(shí)縣一級(jí)的環(huán)保局名義上是“綜合管理部門”，但對(duì)于農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村生活涉及不多。

(二)扶持措施不力，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

長期以來，社會(huì)各界都沒有真正重視農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管與污染防治，尤其是在基層政府層面，因?yàn)槿狈Νh(huán)保經(jīng)費(fèi)來源渠道，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)相當(dāng)滯后，使許多地區(qū)成為污染治理的盲區(qū)。此外，農(nóng)村污染治理方面缺少優(yōu)惠政策與扶持措施。在城市污染治理中，污水處理廠建設(shè)享受征地低價(jià)或無償、運(yùn)行中免稅免排污費(fèi)等優(yōu)惠政策。而在農(nóng)村環(huán)境治理方面，由于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體難以判別或責(zé)任主體太多、公益性很強(qiáng)等原因，農(nóng)村沒有相應(yīng)的優(yōu)惠政策和扶持措施。

(三)農(nóng)村相關(guān)主體環(huán)保意識(shí)薄弱

相關(guān)主體環(huán)保意識(shí)薄弱，突出表現(xiàn)在基層干部對(duì)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境不夠重視，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)保意識(shí)差，法制觀念淡薄，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只重視招商引資以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了招商企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的造成的負(fù)面影響；此外，在長期自給自足的農(nóng)耕生產(chǎn)方式，使農(nóng)民自身環(huán)保意識(shí)較差，認(rèn)為環(huán)境的破壞與己無關(guān)；而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了片面追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，在生產(chǎn)過程中重開發(fā)輕保護(hù)，對(duì)資源過度開發(fā)利用，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。

(四)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制體系不健全

我國現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)諸多，有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等，基本形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為主體的法律體系。但由于這些環(huán)境保護(hù)法主要是針對(duì)城市和工業(yè)環(huán)境問題，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境問題涉及很少。現(xiàn)階段，農(nóng)村環(huán)境問題的管治主要依據(jù)國家環(huán)保部門制定的一些計(jì)劃、條例。從整體上看，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律存在立法層次低，法律不健全問題，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

三、改善農(nóng)村環(huán)境問題的法律對(duì)策

(一)盡快完善保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的立法

環(huán)境立法是環(huán)境法制建設(shè)的基礎(chǔ)的基礎(chǔ)性工作，而目前我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)不完善，給農(nóng)村環(huán)境的依法整治造成困難。只有通過法制建設(shè)，才能從根本上解決目前農(nóng)村面臨的環(huán)境困境。因此，當(dāng)前應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際，建立起有利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與防治的立法體系，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的法律法規(guī)制度，做到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依、違法必究，并依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理。

1.樹立環(huán)境法治理念，推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)入憲

在解決農(nóng)村環(huán)境問題中，應(yīng)當(dāng)樹立環(huán)境法治理念，推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)入憲。環(huán)境權(quán)即人們享有在健康、優(yōu)良的環(huán)境中生存的權(quán)利。環(huán)境權(quán)，在保護(hù)農(nóng)村環(huán)境中法律中表現(xiàn)在農(nóng)民的環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境損害請(qǐng)求權(quán)等，是基本人權(quán)的一個(gè)方面。在憲法中明確保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，有利于樹立環(huán)境法治理念，促進(jìn)形成以農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)為核心的農(nóng)村環(huán)保法律體系。

2.修改與完善環(huán)境法律法規(guī)以適應(yīng)我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要

建議盡快制定《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》或《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，作為國家農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本法規(guī)。應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，土壤環(huán)境調(diào)查、檢測、修復(fù)，防治工業(yè)污染轉(zhuǎn)移，防治農(nóng)業(yè)源污染，以及廢棄物的處置等方面以法律形式加以規(guī)定；需要盡快確立在環(huán)境保護(hù)法中補(bǔ)充有關(guān)自然資源保護(hù)的原則規(guī)定，彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)基本法不足，為自然資源的合理開發(fā)和利用提供法律依據(jù)。在立法過程中注意提高立法質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性。

3.加強(qiáng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的立法，完善相應(yīng)的法律體系

想要從根本上讓農(nóng)村環(huán)境污染得到治理，就需要有一套完善的法律法規(guī)作為基礎(chǔ)。為此需要構(gòu)建起一個(gè)較為完整的、獨(dú)立并且具有較強(qiáng)針對(duì)性的農(nóng)村環(huán)保法律體系。在該體系之中應(yīng)該有以下的幾個(gè)部分組成：(1)憲法中對(duì)農(nóng)村環(huán)境與資源法的規(guī)定；(2)農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)的基本法；(3)農(nóng)村的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；(4)其他的部門法中與農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范。這樣為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供指導(dǎo)性、可行性較強(qiáng)的相關(guān)法律法規(guī)，有利于農(nóng)村環(huán)保發(fā)展建設(shè)有序地進(jìn)行。

(二)加大農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的宣傳力度

首先，要加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的宣傳、教育力度，讓環(huán)境權(quán)的理念深入人心；其次，政府職能部門應(yīng)利用已有的權(quán)利，整合資源，向居民提供多種形式的宣傳，普及保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)，明確自身的權(quán)利義務(wù)，讓農(nóng)民知法、懂法；再次，培養(yǎng)維權(quán)意識(shí)，在周邊環(huán)境遭到破壞時(shí)，能運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益，讓破壞農(nóng)村環(huán)境的惡劣行為受到法律制裁。最后，職能部門應(yīng)為農(nóng)民維權(quán)提供便捷的途徑，避免出現(xiàn)維權(quán)無門的情況，保障宣傳效果。

(三)加大保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)的實(shí)施力度

古語說，“徒法不能自行”。與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，只有在實(shí)踐層面得到切實(shí)的落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。但在現(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村環(huán)境防治有關(guān)的法律法規(guī)的實(shí)施存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾等問題，亟待解決；為此，必須在建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與防治法律法規(guī)的實(shí)施體系和保障支持體系的基礎(chǔ)上，要保證法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

首先，在有法可依的基礎(chǔ)上，以可持續(xù)發(fā)展為根本理念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，探尋如何快速推廣并實(shí)施農(nóng)村環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)。其次，需要打造出一支高素質(zhì)的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)法隊(duì)伍，改善執(zhí)法能力；要在基層形成晚上的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法條件進(jìn)行改善；對(duì)于執(zhí)法人員必須要嚴(yán)格的考核，推行執(zhí)法人員持證上崗制度，并枸杞撿起執(zhí)法監(jiān)督制度。最后，促進(jìn)司法和行政程序與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施的結(jié)合。把與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)的實(shí)施納入行政程序，并建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政府首長責(zé)任制和有關(guān)制度，保障行政行為符合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展原則。

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中圖分類號(hào)：D922.68；X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)20-0138-02

作者簡介：閆學(xué)芬(1992-)，女，漢族，甘肅永靖人，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，碩士在讀，研究方向：社區(qū)治理。