行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制探討
——以職務(wù)犯罪檢察為視角

吳曉敏　吳超令

1.西南石油大學(xué)，四川　成都　610500；2.江蘇省南京市建鄴區(qū)人民檢察院，江蘇　南京　210000

?

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制探討
——以職務(wù)犯罪檢察為視角

吳曉敏1吳超令2

1.西南石油大學(xué)，四川成都610500；2.江蘇省南京市建鄴區(qū)人民檢察院，江蘇南京210000

摘要：從我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，兩法銜接的“四多、四少”問題仍然較為突出，其中之一即是移送的一般犯罪多，職務(wù)犯罪少。在兩法銜接中，傳統(tǒng)研究的重點(diǎn)一直放在移送行政違法行為涉嫌犯罪案件，以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督方面，但是，對(duì)行政執(zhí)法職務(wù)犯罪案件的檢察監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的重要方面。筆者擬以職務(wù)犯罪檢察為視角，對(duì)兩法銜接的相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期對(duì)理論和實(shí)踐有所助益。

關(guān)鍵詞：兩法銜接；職務(wù)犯罪；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)

一、職務(wù)犯罪檢察視角下兩法銜接的實(shí)踐現(xiàn)狀

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件來(lái)源的途徑主要有群眾的舉報(bào)、控告、檢察機(jī)關(guān)的自行發(fā)現(xiàn)，以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送。從職務(wù)犯罪查處的現(xiàn)狀來(lái)看，主要還是靠前兩種途徑。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，第三種途徑是獲取職務(wù)犯罪線索的重要途徑之一，但是，在實(shí)踐當(dāng)中卻并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。①隨著我國(guó)兩法銜接機(jī)制的發(fā)展和完善，查處和預(yù)防職務(wù)犯罪與兩法銜接機(jī)制的發(fā)展是互為補(bǔ)充的。重視行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪線索、查處職務(wù)犯罪既是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一部分，也是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的重要手段。這一手段的實(shí)現(xiàn)不同于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉罪案件及檢察機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督，它是檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪立案?jìng)刹?，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)直接發(fā)生關(guān)聯(lián)，是檢察監(jiān)督落到實(shí)處的有效保障，能夠有效控制行政權(quán)擴(kuò)張的本性。所以，它更能體現(xiàn)檢察權(quán)的權(quán)威性，更能對(duì)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的違法犯罪行為產(chǎn)生震懾與預(yù)防功能，也更符合權(quán)力制衡的具體要求。因此，筆者在這里需要著重強(qiáng)調(diào)的是，盡管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送一般犯罪多、移送職務(wù)犯罪少，但是，二者的地位同等重要，它們對(duì)于保障我國(guó)兩法銜接機(jī)制的有效運(yùn)作均是不可或缺的。

二、職務(wù)犯罪檢察視角下兩法銜接的實(shí)踐困境

在兩法銜接中，從理論意義上講，檢察機(jī)關(guān)由于具有對(duì)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)的立案?jìng)刹闄?quán)，具有對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的直接的制約權(quán)力，應(yīng)當(dāng)更容易實(shí)現(xiàn)銜接的順暢、便利，但從實(shí)際運(yùn)行的效果看，并不理想。這方面所存在的實(shí)踐困境主要有：一是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍較窄。在我國(guó)目前的實(shí)踐環(huán)境下，檢察權(quán)尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的有效鉗制。二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段有限。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)該移送的案件不移送，檢察機(jī)關(guān)根本無(wú)從知曉。三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力也十分有限。一方面，檢察機(jī)關(guān)沒有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督權(quán)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否移送案件基本由自己決定，另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送給自己的案件，認(rèn)為雖然不構(gòu)成犯罪但涉嫌違法違紀(jì)時(shí)卻沒有建立相應(yīng)的倒流機(jī)制，沒有提請(qǐng)黨紀(jì)、行政處理權(quán)。②由此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前兩法銜接現(xiàn)實(shí)困境的根本原因是行政權(quán)強(qiáng)、檢察權(quán)弱，而這事關(guān)我國(guó)司法體制改革等深層次問題，需要配置足以抗衡行政權(quán)的司法權(quán)(包括檢察權(quán))來(lái)解決這一問題。

三、職務(wù)犯罪檢察視角下完善兩法銜接的建議

(一)建立案件移送機(jī)制

對(duì)職務(wù)犯罪而言，移送的標(biāo)準(zhǔn)不是涉嫌構(gòu)成犯罪而是發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索。案件移送機(jī)制應(yīng)當(dāng)保障檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)探索建立了“網(wǎng)上銜接、信息共享”的信息平臺(tái)，如江蘇省在2006年就建立了省級(jí)部門之間的網(wǎng)上信息平臺(tái)，2014年江蘇省的兩法銜接建設(shè)加速，提出要加快實(shí)現(xiàn)省、市、縣(區(qū))三級(jí)平臺(tái)的互聯(lián)互通。在尚不具備建立信息平臺(tái)的落后地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)建立案件移送審查制度，以拓寬檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督渠道和信息來(lái)源。

(二)完善提前介入制度

目前，最高人民檢察院制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，確立了檢察機(jī)關(guān)提前介入?yún)⑴c重大責(zé)任事故調(diào)查和查辦瀆職等職務(wù)犯罪案件工作，為有效查處重大責(zé)任事故背后的瀆職犯罪奠定了良好的制度基礎(chǔ)，也拓展了瀆職侵權(quán)案件的線索來(lái)源。提前介入制度是檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的重要制度，從完善這一制度的角度而言，凡是發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)都可以提前介入，這對(duì)于案件證據(jù)的保全、收集、固定也是有利的。

(三)建立責(zé)任追究體系

具體而言，一是明確檢察建議和檢察意見的法律效力，明確檢察建議和檢察意見不被遵照采納的法律后果，以保證監(jiān)督的指令性和強(qiáng)制力；二是賦予檢察機(jī)關(guān)行政處分建議權(quán)，如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員在是否移送涉罪案件時(shí)自身涉嫌一般違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有糾正權(quán)，即要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)糾正違法行政并建議行政監(jiān)察部門對(duì)相關(guān)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處分的權(quán)力，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察部門則應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果回復(fù)檢察機(jī)關(guān)；三是充分利用法律賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，加大查處在行政執(zhí)法行為背后隱藏的職務(wù)犯罪特別是瀆職侵權(quán)犯罪，追究相關(guān)行為人的刑事責(zé)任，給潛在的可能違法的執(zhí)法者一種威懾，促使其嚴(yán)格公正執(zhí)法，及時(shí)移送涉罪案件。③

[注釋]

①印仕柏主編.行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)務(wù)大全[M].湖南：湘潭大學(xué)出版社,2013：851.

②劉福謙.行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的幾個(gè)問題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2012(1).

③元明,劉福謙,朱榮力.完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建議[J].人民檢察,2010(6).

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0291-01

作者簡(jiǎn)介：吳曉敏(1975-)，女，四川成都人，碩士，西南石油大學(xué)，講師，研究方向：刑事法律；吳超令，男，江蘇省南京市建鄴區(qū)人民檢察院，助理檢察員。