論我國環(huán)境法的公眾參與制度

沈　榕　王建廷

廣東海洋大學(xué)，廣東　湛江　524088

?

論我國環(huán)境法的公眾參與制度

沈榕王建廷

廣東海洋大學(xué)，廣東湛江524088

隨著近年來，北京霧霾的升溫、茂名PX事件激蕩、廈門集體散步等一系列與環(huán)境相關(guān)事件的發(fā)生，更加體現(xiàn)了公眾參與決策在我國環(huán)境保護過程中的重要性與必要性。目前，我國環(huán)境法中公眾參與權(quán)尚未明確，本文旨在對理論研究的基礎(chǔ)上，通過回顧我國歷年來的司法實踐，借鑒國外公眾參與權(quán)的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合我國目前的國情，提出建議與對策。

公眾參與；環(huán)境權(quán)；國內(nèi)外經(jīng)驗；建議

一、引言

公眾參與制度起源于古希臘雅典，1969年美國頒布了《國家環(huán)境政策法》，首次將公眾參與制度引進環(huán)境管理工作中。在此之后，各國都相互跟進，加速了環(huán)境公眾參與制度的探索與完善。目前，我國法律、法規(guī)對公眾參與的規(guī)定，無論在實體還是程序上都只作了原則性的規(guī)定，可操作性不強，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文通過對以往人們在環(huán)境參與制度問題上的思考進行分析總結(jié)，參考西方的實踐經(jīng)驗，并與本國現(xiàn)有國情相結(jié)合，提出一些建議。

二、環(huán)境法的公眾參與的內(nèi)涵

國內(nèi)學(xué)界普遍認為，“公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的合理開發(fā)利用，需要依賴于社會公眾積極而廣泛地參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進行監(jiān)督?！北疚膹囊韵聨讉€方面對其內(nèi)涵進行分析。

(一)公眾主體

“公眾”一詞雖在現(xiàn)實中被廣泛使用，但在法律的范疇內(nèi)卻缺乏一個嚴謹及統(tǒng)一的定義。

國內(nèi)學(xué)者肖波認為“公眾指社會組織、單位、社會群體或個人”。金瑞林教授認為環(huán)境參與制度中的公眾就是公民。程宗璋則認為是公民、法人及其他組織。徐春艷則認為應(yīng)包括規(guī)劃單位、建設(shè)項目單位、環(huán)境保護部分以及其他相關(guān)機關(guān)、團體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦戎黧w。筆者認為公眾應(yīng)包括公民個人及社會組織。公民個人包括公民、有關(guān)專家和單位，組織則包括除了環(huán)境項目決策者之外的其他組織。其原因在于通過專家團隊及組織的參與，可以使公眾更有序，更具談判性。

(二)環(huán)境公眾參與的主要內(nèi)容

環(huán)境公眾參與的內(nèi)容主要包括環(huán)境信息公開制度、環(huán)境立法參與制度、環(huán)境行政參與制度、環(huán)境司法參與制度。具體包括：1)環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息公開制度是指國家機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有義務(wù)的定時與不定時的主動，或依申請公開手頭除法律禁止的內(nèi)容以外的其他相關(guān)環(huán)境資料的相關(guān)制度。2)環(huán)境立法參與制度。環(huán)境立法參與制度是指公眾依法律規(guī)定直接或間接參與到國家環(huán)境法律法規(guī)、行政法規(guī)及規(guī)章的制定過程中，以表達自己思想、意愿和建議的制度。3)環(huán)境行政參與制度。環(huán)境行政參與制度是指公眾通過以監(jiān)督或支持性參與的方式參與環(huán)境行政決策和環(huán)境執(zhí)法過程。4)環(huán)境司法參與制度。環(huán)境司法參與制度是指公眾受到關(guān)于環(huán)境的不法侵害時，依法對環(huán)境訴訟的提起、參加及執(zhí)行訴訟結(jié)果的過程的制度。

(三)環(huán)境公眾參與的主要方式

在世界各國，公眾參與的形式雖然有所差別，但從本質(zhì)上看，其主要包括三種種形式：1)直接與間接參與。直接參與是指有參與權(quán)的公眾直接參與到相關(guān)的各類活動，并表達自己的個人思想、意愿和建議的方式；間接參與是指相關(guān)公眾通過相關(guān)代表、組織、團體等手段、途徑或方式來間接參與各類活動。2)決策參與與過程參與。決策參與是指公眾在環(huán)境法律法規(guī)政策、規(guī)劃制定中與開發(fā)項目實施前參與；過程參與是指公眾參與法律法規(guī)、政策規(guī)章、規(guī)劃和開發(fā)項目實施的過程，屬于監(jiān)督性參與。3)事前參與與事后參與。事前參與是指公眾在環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境遭到破壞之前參與。事后參與是指公眾在環(huán)境污染及生態(tài)環(huán)境遭到破壞后再參與。

三、公眾參與制度的理論基礎(chǔ)

公眾參與是民主理念的延伸和擴展，筆者認為公眾參與制度的理論基礎(chǔ)包括四個方面：首先，是環(huán)境權(quán)理論，環(huán)境權(quán)論來源于憲法的生存權(quán)，“由于環(huán)境污染損害是通過環(huán)境的損害而導(dǎo)致生命健康權(quán)或財產(chǎn)權(quán)受損，鑒于此，西方學(xué)者提出了把環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)，即生存權(quán)的派生權(quán)利理論?！保黄浯?，是環(huán)境民主理論，環(huán)境民主論強調(diào)人民和權(quán)利機關(guān)應(yīng)聯(lián)合起來做出那些影響公共生活的共同決定，環(huán)境民主精神不僅通過民主程序來確定，還應(yīng)允許、鼓勵和保障相關(guān)公眾參與到環(huán)境管理中來；最后，是公共信托理論，公共信托理論實質(zhì)是要求建立民選的環(huán)境管理機關(guān)，即公民以信托的形式將本屬于公民行使的資源環(huán)境管理權(quán)轉(zhuǎn)交于政府代為行使，政府要對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。

四、環(huán)境公眾參與制度在我國存在的問題

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境相關(guān)法律也取得了長足的發(fā)展。但是，也存在著一些問題：首先，由政府主導(dǎo)的自上而下的推動，目前我國自上而下的環(huán)境保護工作模式缺乏持續(xù)性與系統(tǒng)性，導(dǎo)致公眾參與對政府政策的制定和實施的監(jiān)督作用無法真正發(fā)揮出來。其次，立法模糊，原則性強，操作性差，“公眾”界定模糊不清，參與主體與環(huán)境立法不統(tǒng)一；參與保障機制不健全，國內(nèi)對其正常運轉(zhuǎn)所必要的投入保障方面的規(guī)定基本為零；公眾參與制度過于原則和抽象，對公眾該采取何種形式、何種途徑來參與環(huán)境事務(wù)、和依照什么程序來施行都沒有作出說明。最后，程序方面的問題：1)環(huán)境信息公開制度不明確，目前我國環(huán)境立法只對極少數(shù)企業(yè)才要求強制公開做出具體的說明；2)環(huán)境立法參與制度和行政參與制度不健全；我國環(huán)境立法對于環(huán)境評價標準及重大項目的決策等方面的公眾參與缺乏明確規(guī)定。3)環(huán)境司法參與制度的不完善。國內(nèi)環(huán)境司法救濟程序的立法的空白，導(dǎo)致公眾在自身環(huán)境權(quán)益受侵害時應(yīng)該向誰救濟、如何救濟沒有一個明確的認識，最終采用非法律途徑。

五、國外立法實踐

(一)美國環(huán)境法公眾參與制度

在20世紀60年代，美國率先提出環(huán)境公眾參與制度。該制度的提出得到了各國的認同，紛紛建立自己國家的環(huán)境保護制度。包括：1)鼓勵環(huán)境保護組織成長。社會組織對政府的監(jiān)督作用、通過法律對污染、生態(tài)破壞的治理、補償、監(jiān)督和控制作用不可小覷。2)確定環(huán)境權(quán)。美國《國家環(huán)境政策法》，第101條規(guī)定“每個人都可以享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責(zé)任參與環(huán)境改善與保護。3)開創(chuàng)公眾參與環(huán)境影響評價制度。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，聯(lián)邦政府的所有機構(gòu)立法及其他重大聯(lián)邦行動，在決策前應(yīng)進行環(huán)境影響評價，撰寫環(huán)境影響評價報告，并向公眾公開，征求公眾意見。4)環(huán)境司法救濟制度。公民可依法對違反排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦政府環(huán)保局提起訴訟，并盡可能減輕環(huán)境訴訟成本。5)保障環(huán)境保護公眾參與的知情權(quán)。美國的環(huán)境立法中幾乎都明確規(guī)定環(huán)境信息公開的條款，還專門出臺《應(yīng)急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》以保障公眾的知情權(quán)。

(二)日本環(huán)境法公眾參與制度的實踐

日本講求政府控制與社會制衡相結(jié)合，就是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的運動模式。包括：1)重視社會組織的作用?！董h(huán)境基本法》第26條規(guī)定要求“國家應(yīng)當(dāng)采取必要的措施促進企業(yè)者、國民或民間社會團體自發(fā)開展的綠色活動、再生資源的回收活動及其他環(huán)境保護活動?！?)環(huán)境公益訴訟制度的確定。國民可就行政機關(guān)的不作為行為提起訴訟請求權(quán)；當(dāng)行政機關(guān)的行為促使國民被置于利益受損或損害的危險地位時，而其他程序很難救濟時，國民可就此請求取消行政機關(guān)的處分及其他公權(quán)力行使的訴訟行為。3)私人污染防治協(xié)議。該協(xié)議是地方當(dāng)局與排污方簽訂，其協(xié)議可規(guī)定比法律更為嚴格的排放標準和環(huán)境影響評價程序。

六、環(huán)境法中公眾參與制度的完善

(1)立法完善。適時將公民環(huán)境權(quán)列入國家憲法當(dāng)中，明確規(guī)定環(huán)境參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的重要組成部分；在環(huán)境保護法中進一步明確環(huán)境公眾參與的權(quán)利；適當(dāng)調(diào)整傳統(tǒng)法律部門，明確環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)法中所保護的權(quán)利之間的界限與公眾參與權(quán)的目的所指；對單行的環(huán)境法規(guī)進行修改，細化參與法規(guī)。(2)建設(shè)全方位、全過程的環(huán)境公眾參與機制。由原本主要依靠末端參與轉(zhuǎn)變?yōu)榍岸朔乐?、中端監(jiān)督、末端評測、評價反饋等多層次，全過程參與，通過明確公眾知情權(quán)、參與立法權(quán)、行政執(zhí)行階段監(jiān)督權(quán)與司法救濟權(quán)，推動環(huán)境法公眾參與機制的完善與發(fā)展。(3)積極引導(dǎo)社會環(huán)保組織的發(fā)展。政府應(yīng)積極引導(dǎo)環(huán)保組織的發(fā)展，可通過專門制定社團組織法，明確規(guī)定各類社團成立條件、職能、性質(zhì)、活動程序和活動范圍等具體的內(nèi)容。針對非營利性的組織應(yīng)給予特殊規(guī)定。其次，政府應(yīng)鼓勵支持公眾組建和參與民間環(huán)保組織，并賦予環(huán)保組織一定的權(quán)限。(4)完善環(huán)境法公眾參與程序。完善環(huán)境法公眾參與程序首先應(yīng)該明確知情權(quán)的行使，賦予公眾充足的知情權(quán)，并明文規(guī)定企業(yè)及相關(guān)政府組織定時、定量公布什么文件做一個明確的規(guī)定，對于無正當(dāng)理由不公開的，應(yīng)賦予公民復(fù)議及訴訟救濟的權(quán)利。(5)提高公民環(huán)保素質(zhì)。主要通過學(xué)校、企業(yè)、社會等相關(guān)機構(gòu)及政府加大宣傳環(huán)保力度，增強公眾意識、技能、價值觀等環(huán)境素質(zhì)。通過參與實踐增強環(huán)保意識，通過環(huán)保意識反饋增強公民環(huán)保參與。

D922.68

A

2095-4379-(2016)30-0085-02

沈榕(1991-)，女，湖南臨澧人，廣東海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生，研究方向：海洋戰(zhàn)略；王建廷(1964-)，男，河北冀州人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：國際法、國際海洋法。