農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度相關(guān)問題研究*

丁思遙　王　成

南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　211815

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農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度相關(guān)問題研究*

丁思遙王成

南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211815

摘要：2015年中央一號文件提出的“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”及“推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)”舉措再次使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)成為熱點(diǎn)問題。我國對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一直是限制的，但隨著社會(huì)的發(fā)展也帶來了很多問題，一號文件改革措施的提出使得我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)成為一種可能。本文從宅基地流轉(zhuǎn)的可能性、必要性探究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地合法有效流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)；農(nóng)民權(quán)益

在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的大背景下，土地制度改革被認(rèn)為是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突破口。由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元制的土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體土地不能自由流轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面開展，城市存量建設(shè)用地日益匱乏，而農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的土地利用缺乏合理性，造成了資源的浪費(fèi)。本文以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為視角，探索宅基地流轉(zhuǎn)的有效方法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

一、現(xiàn)今的中國宅基地流轉(zhuǎn)制度立場

如果將相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行簡單梳理，我們很明顯的就可以發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)我國的態(tài)度是限制的。而這限制可以說又具體的體現(xiàn)在了對象、方式、用途等等方面。首先，對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對象，應(yīng)當(dāng)是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，宅基地流轉(zhuǎn)對象不得是城鎮(zhèn)居民①，否則就不具有購買該處宅基地的主體資格，也就是說，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的行為是根本無效的，同時(shí)轉(zhuǎn)讓方需擁有兩處以上宅基地且受讓方并不擁有。其次，是在宅基地流轉(zhuǎn)的方式上，宅基地得使用權(quán)不能夠單獨(dú)的進(jìn)行轉(zhuǎn)讓買賣，“地隨房走”，不得進(jìn)行單獨(dú)買賣、贈(zèng)送，嚴(yán)禁抵押等等，而與此同時(shí)還需要征求集體經(jīng)濟(jì)組織的同意、許可。再說關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的用途限制，我國規(guī)定農(nóng)村宅基地只得用于農(nóng)業(yè)方面的生產(chǎn)活動(dòng)，不得用于投資開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、交通運(yùn)輸使用等等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

二、形成如今宅基地流轉(zhuǎn)制度的原因

(一)我們中國固有的資源限制

我國是一個(gè)擁有13多億人的人口大國，而我國的如今可利用的、可供居住土地資源卻很少。因此我國一直實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，為維持社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民最根本的權(quán)益，避免有些宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓宅基地后便無處可依的現(xiàn)象發(fā)生。

(二)宅基地制度本身的特殊性

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民因建造自有房屋而對集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利。我們的宅基地使用權(quán)僅限于農(nóng)民作為本集體組織的成員申請獲取，基本上是無償?shù)?，具有福利性，土地用益物?quán)在法律上優(yōu)先于土地使用權(quán)②。最特別的一點(diǎn)是，宅基地的使用權(quán)不同于其他商業(yè)用地、住宅用地等等是沒有限定年限的，這一定程度上也是保障農(nóng)民權(quán)益的體現(xiàn)。

(三)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的維護(hù)

按照三中全會(huì)的要求，應(yīng)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)力，保障、維護(hù)農(nóng)民根本權(quán)益，然而在如今的市場上卻很有可能出現(xiàn)如買賣的競爭程度太低價(jià)格就越低的現(xiàn)象，也很有可能一旦開放宅基地流轉(zhuǎn)市場，城市居民就會(huì)涌向農(nóng)村買地建房，沖擊耕地紅線，威脅農(nóng)民的基本權(quán)益，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益更難得到維護(hù)。

三、如今農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)以及危害

確實(shí)，如今的農(nóng)村宅基地制度一定程度上維護(hù)了農(nóng)民相關(guān)利益，保障農(nóng)民的居住，有效的避免了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后居無定所的現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定；國家堅(jiān)守“十八億畝的耕地紅線”，保護(hù)耕地，農(nóng)用地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展；宅基地確權(quán)，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)，明晰農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)，一定程度上減少由于宅基地權(quán)屬爭端引起的各種糾紛。

然而宅基地流轉(zhuǎn)制度仍然存在大量危害：

(一)首當(dāng)其沖的便是農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象，大量土地閑置。如今大量農(nóng)民涌進(jìn)城鎮(zhèn)，務(wù)工、經(jīng)商等等，許多農(nóng)民年老也入城投靠子女，而法律約束宅基地流轉(zhuǎn)的主體只能限于集體組織內(nèi)部，也就是不允許城鎮(zhèn)人民購買宅基地，這大大的局限了流轉(zhuǎn)范圍，農(nóng)民喪失了大量的潛在市場，可以想象由此局限的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓勢必是以一個(gè)很低的價(jià)格進(jìn)行，與其賤賣不如閑置，完全背離了“節(jié)約集約利用土地”的原則。

(二)如今現(xiàn)實(shí)中“一套換多套”的征地補(bǔ)償安置措施，讓人們產(chǎn)生了占得越多得到的補(bǔ)償越多的想法，在無形中加劇了“人減地增”的反?，F(xiàn)象發(fā)生，農(nóng)民一旦占用了宅基地，都想盡辦法的多占，不論是否合法，即使閑置不用，都是希望由此獲得利益補(bǔ)償款項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“一夜暴富”的美夢，由此加大了宅基地管理難度。

(三)城鎮(zhèn)人們不允許購買農(nóng)民的宅基地，然而農(nóng)民卻可以自由的在城鎮(zhèn)買房居住。居住自由是人們的基本權(quán)利，人們應(yīng)能夠自由選擇自己的居住環(huán)境，這種限制勢必會(huì)引起城鎮(zhèn)居民的不滿心理，排斥外來農(nóng)民，不利于社會(huì)城鄉(xiāng)和諧。

(四)農(nóng)民貸款困難。大部分農(nóng)民由于自身?xiàng)l件限制，不具備貸款來源，在很多經(jīng)濟(jì)窘迫的時(shí)刻卻是不能夠籌到資金，因?yàn)樗麄兊恼夭辉试S抵押，這些對農(nóng)民來說無比重要的土地在關(guān)鍵時(shí)刻無疑都只是了“死產(chǎn)”。

四、改善宅基地流轉(zhuǎn)問題的措施

(一)宅基地流轉(zhuǎn)制度改革應(yīng)給出具體的做法以及明晰的界定，減少不必要的成本以及時(shí)間的損耗，提高下級部門執(zhí)行效率，加快落實(shí)政策的執(zhí)行。

(二)近年來對于“空心村”的資源浪費(fèi)愈加嚴(yán)重的現(xiàn)象，要加大盤活存量建設(shè)用地力度③，將一部分的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，逐步形成市場，通過這種方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的市場價(jià)值。而農(nóng)民進(jìn)城以后把宅基地退還給政府，拿到憑證，然后再到城里買房，其中所含的土地出讓金可退還給農(nóng)民，也體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

(三)加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，是農(nóng)村土地管理制度改革中無法越過的必然。宅基地管理制度與我國當(dāng)前部分農(nóng)村發(fā)展比較，還存在一定的滯后性，土地優(yōu)化配置管理迫在眉睫。而農(nóng)村土地的優(yōu)化配置需要有一個(gè)考慮周全的、適當(dāng)?shù)募w組織來行使，既要保障多方利益，又要實(shí)現(xiàn)土地合理利用等。

(四)規(guī)范用地流轉(zhuǎn)，完善農(nóng)村宅基地有序退出機(jī)制，優(yōu)化資源市場配置。嚴(yán)格界定“一戶一宅”政策的界限，強(qiáng)化管理，增強(qiáng)農(nóng)村閑置農(nóng)村宅基地退出的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)，對于主動(dòng)申請退出的農(nóng)民，可給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。在如今的社會(huì)，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不言而喻，宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)民“有償使用”以及“有償退出”是必需的，而流轉(zhuǎn)市場的完善也需要不斷推進(jìn)。

(五)保障、提高農(nóng)民收入，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長宋曉梧說，在土地開發(fā)利用方面，農(nóng)民得到的還不足10%，如今的城鄉(xiāng)差距對農(nóng)民也是很大的利益損害。農(nóng)民的利益需要從根本上去維護(hù)。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已經(jīng)落后，應(yīng)利用先進(jìn)的知識(shí)和技術(shù)來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效率和質(zhì)量，提高農(nóng)民收入。在融資方面，引進(jìn)、鼓勵(lì)、規(guī)范金融組織發(fā)展多種農(nóng)村信貸方式，建立穩(wěn)定、增長機(jī)制，完善農(nóng)村貸款、農(nóng)村保險(xiǎn)等等機(jī)制。

五、結(jié)語

近年來，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，因宅基地引發(fā)的糾紛越來越多，其中，最主要的還是宅基地能否流轉(zhuǎn)的問題。限制農(nóng)村宅基自由流轉(zhuǎn)只會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、城市存量建設(shè)用地日益匱乏，宅基地流轉(zhuǎn)問題迫在眉睫。本文初步探討了宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及對措，期望實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地合法有效流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

[注釋]

①房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

②王效賢，夏建三.用益物權(quán)制度研究[M].北京：北京燕山出版社，2009.

③向勇.中國宅基地立法基本問題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2015.

作者簡介：丁思遙(1995-)，女，漢族，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)(會(huì)計(jì)方向)；王成(1995-)，男，漢族，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)(金融方向)。

中圖分類號：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0054-02

*南京審計(jì)學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目：宅基地流轉(zhuǎn)制度改革中的法律問題——以徐州地區(qū)為例(201511287036Y)。