李　敏

(淮海工學(xué)院 法學(xué)院，江蘇 連云港 222005)

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上海自貿(mào)區(qū)法律體系的現(xiàn)狀反思與完善路向

李敏

(淮海工學(xué)院 法學(xué)院，江蘇 連云港 222005)

摘要：自貿(mào)區(qū)的先行先試性決定了其法治建設(shè)將是一個不斷發(fā)現(xiàn)、不斷推進(jìn)的立法完善過程。作為我國首個自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)的法律體系已初見雛形，但過于分散雜亂，尤其是大量授權(quán)立法的存在，使得自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系更為復(fù)雜。同時，上海市地方立法自主權(quán)的有限性及其在自貿(mào)區(qū)適用性審查機制的不健全，極大地限制了上海市地方立法對自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度支撐，抑制了自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新的空間。為此，應(yīng)在充分利用現(xiàn)行制度資源主動爭取中央立法支持的同時，充分發(fā)揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創(chuàng)新性，調(diào)動自貿(mào)區(qū)管委會制定規(guī)范性文件的主動性和積極性，認(rèn)真梳理研究自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系，逐步構(gòu)建以《自貿(mào)區(qū)條例》為基礎(chǔ)、符合自貿(mào)區(qū)內(nèi)生性需要的自貿(mào)區(qū)法律體系，從而為自貿(mào)區(qū)改革的持續(xù)推進(jìn)營造良好的法治環(huán)境，并為廣東、福建等其他自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)提供更多可復(fù)制、可推廣的立法經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；法律體系；負(fù)面清單；規(guī)范性文件；法律效力

一、上海自貿(mào)區(qū)法律體系的現(xiàn)狀考察

(一)中央立法及文件規(guī)定在自貿(mào)區(qū)的適用

根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》第1條①《自貿(mào)區(qū)條例》第1條規(guī)定：“為推進(jìn)和保障中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮其推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟水平‘試驗田’的作用，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》、《國務(wù)院關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本條例?！钡囊?guī)定，除中央決定在自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整實施的有關(guān)法律規(guī)定、行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定外，其他法律和行政法規(guī)及文件規(guī)定在自貿(mào)區(qū)內(nèi)都應(yīng)適用。如2013年8月《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、2013年12月《國務(wù)院關(guān)在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》等。關(guān)于部門規(guī)章和文件規(guī)定的適用，國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)規(guī)定，各部門要支持試驗區(qū)在服務(wù)業(yè)擴大開放，實施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式等方面深化改革試點，及時解決試點過程中的制度保障問題。如交通運輸部、海關(guān)總署、中國人民銀行、財政部、國家工商總局、國家稅務(wù)總局、中國保監(jiān)會、中國銀監(jiān)會等國務(wù)院部門專門出臺的一系列支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)的文件規(guī)定等。

(二)地方立法及文件規(guī)定在自貿(mào)區(qū)的適用

《總體方案》規(guī)定，上海市要通過地方立法，建立與試點要求相適應(yīng)的試驗區(qū)管理制度?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》在總則中明確規(guī)定，自貿(mào)區(qū)建設(shè)要堅持“自主改革”的指導(dǎo)思想……不斷激發(fā)制度創(chuàng)新的主動性、積極性。因此，自貿(mào)區(qū)改革的持續(xù)推進(jìn)不能只依靠中央立法及文件規(guī)定，還需要上海市盡快制定或修改地方相關(guān)立法，細(xì)化完善有關(guān)規(guī)定。關(guān)于上海市一般性地方立法在自貿(mào)區(qū)的適應(yīng)性問題，2013年9月，上海市人大常委會制定《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》(以下簡稱《暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)的決定》)，規(guī)定凡上位法調(diào)整實施的，本市有關(guān)地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整；凡與《總體方案》不一致的本市地方性法規(guī)，調(diào)整實施。《自貿(mào)區(qū)條例》第46條第3款進(jìn)一步規(guī)定，本市地方性法規(guī)不適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的，市政府可以提請市人大及其常委會就其在自貿(mào)區(qū)的適用做出相應(yīng)規(guī)定；本市規(guī)章不適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的，管委會可以提請市政府就其在自貿(mào)區(qū)的適用做出相應(yīng)規(guī)定。此外，上海市政府部門、浦東新區(qū)政府和自貿(mào)區(qū)管委會也可以在法定職權(quán)或授權(quán)范圍內(nèi)制定適用于自貿(mào)區(qū)的文件規(guī)定。

二、上海自貿(mào)區(qū)法律體系存在的問題

(一)過多地依賴自上而下的立法進(jìn)路可能會抑制自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新可能性

目前上海自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)主要遵循自上而下的立法進(jìn)路，尤其是國務(wù)院及其部門的文件規(guī)定在自貿(mào)區(qū)法律規(guī)范中占有相當(dāng)大的比重，這一立法進(jìn)路在彰顯上海自貿(mào)區(qū)的國家戰(zhàn)略地位、提升自貿(mào)區(qū)改革權(quán)威性的同時，也加大了立法協(xié)調(diào)的成本，拖慢立法創(chuàng)新的步伐，難以滿足自貿(mào)區(qū)“先行先試”的改革需要。尤其是隨著廣東、福建等自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，后者依托于深圳、珠海、廈門等經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，可以根據(jù)全國人大的授權(quán)對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)做出變通規(guī)定并在特區(qū)內(nèi)優(yōu)先適用*《立法法》第74條：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施?！钡?0條第2款：“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！保@使得上海自貿(mào)區(qū)在利用中央立法資源方面處于相對不利地位，再加上國務(wù)院各部門長期以來形成的強大的體制慣性和利益慣性，如何充分利用現(xiàn)有的制度資源主動爭取中央，尤其是國務(wù)院各部門立法及時有力的支持，同時能否充分挖掘和發(fā)揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創(chuàng)新性，不僅直接影響著上海自貿(mào)區(qū)改革的持續(xù)推進(jìn)和穩(wěn)步發(fā)展，而且關(guān)系著上海自貿(mào)區(qū)能否在新一輪自貿(mào)區(qū)的競爭發(fā)展中保持優(yōu)勢地位。

(二)上海市地方立法在自貿(mào)區(qū)的適用性審查機制不健全

《自貿(mào)區(qū)條例》第4條提出“推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)要充分運用現(xiàn)行法律制度和政策資源……不斷激發(fā)制度創(chuàng)新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進(jìn)取的良好氛圍”。上海作為中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的城市之一，其法治建設(shè)也居于全國領(lǐng)先地位，這為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了豐富的法治資源。鑒于自貿(mào)區(qū)的國家戰(zhàn)略地位和先行先試的改革需要，根據(jù)有關(guān)文件和《自貿(mào)區(qū)條例》的規(guī)定，除明確規(guī)定適用于自貿(mào)區(qū)的以外，上海市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章并不直接適用于自貿(mào)區(qū)，需要依法進(jìn)行審查。但由于自貿(mào)區(qū)改革涉及的部門領(lǐng)域較多，自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅涉及上海市地方性法規(guī)、規(guī)章及文件規(guī)定，還涉及上海市政府部門和浦東新區(qū)政府制定的大量規(guī)定，對于后者的適用性應(yīng)如何確定，現(xiàn)行法規(guī)文件并未規(guī)定。從提請審查的主體看，現(xiàn)有規(guī)定僅限于上海市政府和自貿(mào)區(qū)管委會，而沒有提及社會團體、企事業(yè)組織和公民等其他主體，事實上，后者更具有提出審查申請的主動性和積極性。此外，關(guān)于“適用性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)(即審查基準(zhǔn))、審查的職能分工(如受理部門、審查部門等)、處理意見反饋、審查時限以及審查結(jié)果的處理方式等方面都沒有規(guī)定，這在很大程度上限制了上海市地方立法對自貿(mào)區(qū)建設(shè)的支撐作用。

(三)自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系尚未理順

1.目前上海自貿(mào)區(qū)的法律體系過于分散、雜亂，尤其是大量授權(quán)立法的存在，其中既有全國人大常委會和國務(wù)院對上海市的授權(quán)，又有上海市人大常委會對上海市政府和自貿(mào)區(qū)管委會的授權(quán)；既有一般的授權(quán)立法形式，又有特殊類型的授權(quán)立法，即授權(quán)暫時調(diào)整或暫停實施現(xiàn)行法律法規(guī)的部分規(guī)定，對這些授權(quán)立法效力等級的不同理解使得自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系更為復(fù)雜，這給當(dāng)事人的選擇適用和監(jiān)督救濟帶來困惑。此外，自貿(mào)區(qū)法律體系的定位不夠明確，結(jié)構(gòu)還不完整，尤其是自貿(mào)區(qū)管委會制定規(guī)則的主動性和積極性尚未充分發(fā)揮，無法適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的內(nèi)生性需要，與上海自貿(mào)區(qū)作為國家戰(zhàn)略層面的“試驗區(qū)”所要達(dá)到的預(yù)期效果相差甚遠(yuǎn)。

2.上海市政府根據(jù)《總體方案》授權(quán)制定的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(以下簡稱《負(fù)面清單》)的法律效力應(yīng)如何認(rèn)定？有學(xué)者提出，《負(fù)面清單》取代的是商務(wù)部的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，應(yīng)具有國家級政策的地位[1]。但2013年和2014年《負(fù)面清單》均規(guī)定，《負(fù)面清單》以有關(guān)法律法規(guī)、《總體方案》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)等為依據(jù)，并規(guī)定將根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展需要，適時調(diào)整。這里的“法規(guī)”包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。究竟是《負(fù)面清單》自身定位不清，還是學(xué)者對其法律效力存在“誤讀”？如果在實施過程中《負(fù)面清單》與部門規(guī)章及文件規(guī)定之間出現(xiàn)沖突，是直接適用《負(fù)面清單》還是協(xié)調(diào)解決，需要進(jìn)一步研究。

三、完善自貿(mào)區(qū)法律體系的若干思考

(一)充分利用現(xiàn)有機制主動爭取中央立法支持

《總體方案》明確賦予上海市政府就實施中的重大問題及時向國務(wù)院請示匯報的權(quán)力，并要求各部門為自貿(mào)區(qū)改革提供制度保障。這里的“重大問題”應(yīng)當(dāng)包括自貿(mào)區(qū)改革過程中涉及的相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定需要調(diào)整實施的事項。2015年2月《國務(wù)院關(guān)于同意建立國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)系會議制度的批復(fù)》決定成立由商務(wù)部牽頭，中宣部、發(fā)改委、司法部、工商總局等30余個部門和單位組成“聯(lián)席會議”，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國自由貿(mào)易試驗區(qū)試點工作。2015年《立法法》新增第13條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！边@些都為上海自貿(mào)區(qū)主動爭取中央立法支持提供了便捷的“通道”，即從“等政策”轉(zhuǎn)為“要政策”。

具體地說，上海市政府應(yīng)提請國務(wù)院制定有關(guān)重大問題請示報告的具體程序，建立制度化、常態(tài)化的工作機制；還可以成立由部門代表、自貿(mào)區(qū)管委會代表以及專家學(xué)者組成的專門委員會，就自貿(mào)區(qū)改革涉及的有關(guān)中央立法及文件規(guī)定在自貿(mào)區(qū)的適用性問題展開梳理研究，并征求社會公眾、相關(guān)行業(yè)組織和企業(yè)等方面的意見，提出需要調(diào)整實施的建議方案，提交聯(lián)席會議討論或集中向國務(wù)院請示匯報。對其中更適合由上海市制定相關(guān)管理辦法的，也可在研究分析并提出建議草案的基礎(chǔ)上，通過“請示匯報”盡可能地爭取中央的授權(quán)立法。

(二)充分發(fā)揮上海市地方立法的自主性、試驗性和創(chuàng)新性

根據(jù)《立法法》第73條第2款的規(guī)定，上海市人大及其常委會有權(quán)就法律保留以外的其他事項，在法律或行政法規(guī)尚未出臺的情況下，根據(jù)本市的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。這被稱為“先行性立法權(quán)”。自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新不僅涉及對現(xiàn)行法律規(guī)定的調(diào)整實施，還可能觸及法律、行政法規(guī)出現(xiàn)空白的領(lǐng)域，這就需要充分調(diào)動上海市地方立法的主動性和積極性，根據(jù)《立法法》的規(guī)定和《總體方案》的授權(quán)，及時研究并制定相應(yīng)的地方性法規(guī)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試，從而為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供有力的制度保障，并形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。但從自貿(mào)區(qū)的立法實踐看，上海市地方性法規(guī)的數(shù)量極其有限，其立法自主性尚未充分發(fā)揮出來。

與立法權(quán)和司法權(quán)相比，行政權(quán)在推動經(jīng)濟改革和發(fā)展方面具有更大的靈活性和專業(yè)性，這里的“行政權(quán)”包括行政機關(guān)制定規(guī)則的權(quán)力。具體地說，上海市政府及其各部門、浦東新區(qū)政府及自貿(mào)區(qū)管委會作為自貿(mào)區(qū)事務(wù)的行政管理主體，也應(yīng)依據(jù)法定職權(quán)或授權(quán)及時制定行政規(guī)范性文件，為自貿(mào)區(qū)改革提供有力的制度保障。如《自貿(mào)區(qū)條例》第7條第1款規(guī)定：“市人民政府在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部門指導(dǎo)、支持下，根據(jù)《總體方案》明確的目標(biāo)定位和先行先試任務(wù)，組織實施改革試點工作，依法制定與自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)、管理有關(guān)的規(guī)章和政策措施?！边@有利于及時回應(yīng)自貿(mào)區(qū)改革的立法需求，但也要避免片面夸大上海市政府制定自貿(mào)區(qū)規(guī)則的權(quán)力*如有學(xué)者提出，上海自貿(mào)區(qū)不僅可以通過全國人大常委會暫停法律的授權(quán)，而且還擁有性質(zhì)上尚不十分明確的先行先試職能，這使得上海市人民政府和上海自貿(mào)區(qū)管委會實際上有能力繞開地方性法規(guī)的束縛，結(jié)果可能導(dǎo)致對依法行政原則在行政區(qū)劃各個法律淵源層面上(法律、法規(guī)、規(guī)章)的統(tǒng)一性的突破。參見顏曉閩：《自貿(mào)區(qū)與行政區(qū)劃法律沖突的協(xié)調(diào)機制研究》，載《東方法學(xué)》，2014年第2期。對此觀點筆者不敢茍同。，而應(yīng)納入現(xiàn)行立法制度的框架之下。即上海市政府制定的有關(guān)自貿(mào)區(qū)的規(guī)章和政策措施應(yīng)符合《總體方案》的目標(biāo)定位和先行先試任務(wù)，不得擅自將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)，上海市人大常委會應(yīng)通過備案審查制度切實加強監(jiān)督。

(三)細(xì)化上海市地方立法在自貿(mào)區(qū)的適用性審查機制

建議由上海市人大常委會出臺具體辦法，細(xì)化上海市地方立法在自貿(mào)區(qū)的適用性審查機制，建立動態(tài)化、常態(tài)化和規(guī)范化的運作機制。具體從以下幾個方面進(jìn)行完善。

1.提出審查申請的主體包括上海市政府、市政府工作部門、浦東新區(qū)政府、自貿(mào)區(qū)管委會、相關(guān)行業(yè)組織、企業(yè)事業(yè)單位以及社會公眾，便于集思廣益，及時發(fā)現(xiàn)和處理上海市地方立法在自貿(mào)區(qū)的適用性問題。其中，對于前四類主體提出的書面審查申請，受理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)分送審查機構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見；對于后三類主體提出的審查申請，由受理機構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送審查機構(gòu)進(jìn)行審查。

2.審查的對象進(jìn)一步拓寬，包括上海市地方性法規(guī)、市政府規(guī)章及文件規(guī)定、市政府部門規(guī)定和浦東新區(qū)政府規(guī)定。由于上海市政府部門和浦東新區(qū)政府也承擔(dān)自貿(mào)區(qū)部分行政事務(wù)，其所制定的文件規(guī)定能否適用于自貿(mào)區(qū)，需要審查確定。

3.關(guān)于審查的基準(zhǔn)，《暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)的決定》使用的措辭是“與《總體方案》不一致”，《自貿(mào)區(qū)條例》的表述是“不適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展”，這種相對寬泛的審查基準(zhǔn)雖然有利于給自貿(mào)區(qū)改革預(yù)留創(chuàng)新空間，但易于帶來操作上的不確定性，損害法律權(quán)威。對此，應(yīng)根據(jù)不同主體在自貿(mào)區(qū)的職責(zé)分工、《總體方案》的要求以及自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要，設(shè)計綜合性的、更為細(xì)化的評判標(biāo)準(zhǔn)。

4.關(guān)于審查的程序步驟。適用性審查涉及對法律條文全部內(nèi)容的系統(tǒng)審查、空間效力的確認(rèn)或局部調(diào)整，在性質(zhì)上應(yīng)視為對法律規(guī)范進(jìn)行修改的特殊方式，可參照適用法律修改的基本程序，包括受理、審查、專家論證、必要時聽取公眾意見、會議討論決定、公布等，同時各環(huán)節(jié)應(yīng)有時限要求，以提高審查的效率。如對于上海市地方性法規(guī)在自貿(mào)區(qū)的適用性審查，可由市人大常委會法制工作委員會受理，分送有關(guān)專門委員會審查；對于政府規(guī)章及文件規(guī)定，可由政府或其部門的法制機構(gòu)受理，分送政府常務(wù)會議或部務(wù)會議討論決定。原則上，由制定機關(guān)審查自己制定的規(guī)范性文件，其中，對于市政府部門和浦東新區(qū)政府的規(guī)定在自貿(mào)區(qū)的適用性存在分歧的，可報上海市政府決定。除地方性法規(guī)外，審查決定或處理意見還應(yīng)報上海市人大常委會備案。

(四)充分保障自貿(mào)區(qū)管委會制定規(guī)范性文件的權(quán)力

自貿(mào)區(qū)管委會作為上海市人民政府的派出機構(gòu)，承擔(dān)著自貿(mào)區(qū)事務(wù)的綜合管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等重要職能，居于自貿(mào)區(qū)改革試驗的最前沿，理應(yīng)及時回應(yīng)和解決改革過程中遇到的新情況、新問題?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》第8條規(guī)定自貿(mào)區(qū)管委會有權(quán)就其負(fù)責(zé)的投資、貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域制定有關(guān)行政管理制度，這實際上是對自貿(mào)區(qū)管委會的立法授權(quán)。根據(jù)2010年《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》的規(guī)定，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實施行政管理的市人民政府派出機構(gòu)可以制定規(guī)范性文件。但由于規(guī)范性文件的效力等級較低，在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，其立法權(quán)限極其有限，僅能就管委會的日常管理和上位法規(guī)定的具體實施做出規(guī)定，而且不得增設(shè)公民、法人或其他組織的義務(wù)，不得限制公民、法人或其他組織的權(quán)利*《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第8條第1款規(guī)定：“無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的，規(guī)范性文件不得設(shè)定下列內(nèi)容：(一)行政許可事項；(二)行政處罰事項；(三)行政強制措施；(四)行政收費事項；(五)非行政許可的審批事項；(六)增加公民、法人或者其他組織財產(chǎn)性負(fù)擔(dān)的其他事項；(七)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關(guān)規(guī)定的其他事項?！钡?款規(guī)定：“規(guī)范性文件對實施法律、法規(guī)、規(guī)章做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)公民、法人或者其他組織的義務(wù)，不得限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利?！?。因此，要充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)管委會在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中的自主性和創(chuàng)新性，必須認(rèn)真梳理、準(zhǔn)確理解和把握《自貿(mào)區(qū)條例》對自貿(mào)區(qū)管委會授權(quán)立法的目的和范圍。

1.從自貿(mào)區(qū)管委會的職能看，《自貿(mào)區(qū)條例》第8條規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會為市人民政府派出機構(gòu)，具體落實自貿(mào)試驗區(qū)改革試點任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。這一職能界定體現(xiàn)了地方性法規(guī)對自貿(mào)區(qū)管委會的概括性授權(quán)，同時意味著自貿(mào)區(qū)管委會僅能就自貿(mào)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)制定規(guī)范性文件。

2.根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》第8條第1款第1項和第2項的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會有權(quán)對自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國土、建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、人力資源、知識產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計、房屋、民防、水務(wù)、市政等制定有關(guān)行政管理制度。與《自貿(mào)區(qū)管理辦法》*《自貿(mào)區(qū)管理辦法》第5條第1款第2項規(guī)定，管委會“負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國土、建設(shè)、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、勞動人事、食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、文化、衛(wèi)生、統(tǒng)計等方面的行政管理工作”。相比，增加了交通、房屋、民防、市政等領(lǐng)域，同時去掉了“食品藥品監(jiān)管、文化、衛(wèi)生”領(lǐng)域。但由于條文表述中使用了“等”字，系不完全列舉，因此，其具體范圍還應(yīng)結(jié)合其他條款綜合理解。根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》第9條的規(guī)定*《自貿(mào)區(qū)條例》第9條規(guī)定：“海關(guān)、檢驗檢疫、海事、邊檢、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)工作機構(gòu)(以下統(tǒng)稱駐區(qū)機構(gòu))，依法履行有關(guān)行政管理職責(zé)。市人民政府其他有關(guān)部門和浦東新區(qū)人民政府(以下統(tǒng)稱“有關(guān)部門”)按照各自職責(zé)，支持管委會的各項工作，承擔(dān)自貿(mào)試驗區(qū)其他行政事務(wù)?！?，除海關(guān)、檢驗檢疫、海事、邊檢、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等由駐區(qū)機構(gòu)管理以及根據(jù)地方職責(zé)分工應(yīng)由上海市政府有關(guān)部門和浦東新區(qū)政府管理以外的其他領(lǐng)域，均可納入《自貿(mào)區(qū)條例》第8條第1款第2項列舉的管理領(lǐng)域。

對于上述授權(quán)立法的領(lǐng)域，并不意味著自貿(mào)區(qū)管委會有權(quán)就該領(lǐng)域的全部事項制定規(guī)范性文件。如《自貿(mào)區(qū)條例》第13條第3款規(guī)定：“外商投資項目和外商投資企業(yè)的備案辦法，由市人民政府制定?！钡?6條第2款規(guī)定：“境外投資項目和境外投資開辦企業(yè)的備案辦法，由市人民政府制定?！币虼耍€應(yīng)將法律、法規(guī)明確規(guī)定由其他主體制定管理制度的特定事項排除出地方性法規(guī)對自貿(mào)區(qū)管委會的授權(quán)立法范圍。

(五)認(rèn)真梳理研究自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系

1.具體分析自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的法律效力?！笆跈?quán)立法”作為一個法律概念被明確寫入2000年《立法法》*2000年《立法法》第11條規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！?，2015年《立法法》進(jìn)一步完善了授權(quán)立法的規(guī)定，如增加規(guī)定“暫時調(diào)整或暫停法律部分規(guī)定適用”的條文，細(xì)化授權(quán)立法的事項、期限和原則等*2015年《立法法》第10條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。，但對于授權(quán)立法的法律效力沒有明確規(guī)定，僅在第75條第2款規(guī)定：“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決?！庇袑W(xué)者據(jù)此推定授權(quán)立法的法律效力等同于授權(quán)機關(guān)的立法，筆者認(rèn)為這一推論過于武斷，理由如下。

首先，上述規(guī)定僅適用于“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)”，即根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。從《立法法》的條文規(guī)定看，主要包括國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)制定的行政法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)制定的地方性法規(guī)，以及對全國人大及其常委會決定暫時調(diào)整或暫時停止適用法律部分規(guī)定的事項所制定的地方性法規(guī)，這與上海自貿(mào)區(qū)豐富多樣的授權(quán)立法實踐相差甚遠(yuǎn)。目前上海自貿(mào)區(qū)的授權(quán)立法主要體現(xiàn)為規(guī)章和規(guī)范性文件，效力層級普遍較低，如上海市政府根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)制定《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資項目備案管理辦法》，上海市工商局和上海市教育委員會等部門根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)制定《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)中外合作經(jīng)營性培訓(xùn)機構(gòu)管理暫行辦法》以及自貿(mào)區(qū)管委會根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》的授權(quán)制定的有關(guān)規(guī)范性文件等，對這些授權(quán)立法法律效力應(yīng)如何認(rèn)定尚沒有直接的法律依據(jù)。

其次，從立法事項上看，授權(quán)立法分為授權(quán)先行先試立法和授權(quán)制定實施細(xì)則，前者是基于先行先試改革的實踐需要，后者是基于適應(yīng)部門或地方實際情況的需要?！读⒎ǚā逢P(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定主要指前者，對授權(quán)立法法律效力的分析也應(yīng)將二者區(qū)別開來。

2014年全國人大常委會公布的《立法法修正案(草案)》初次和二次審議稿中均要求授權(quán)決定中應(yīng)明確規(guī)定“被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定的方式”*即“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”。，雖然最終審議稿刪除了這一要求，但筆者認(rèn)為，從保證授權(quán)立法尤其是先行先試立法質(zhì)量的角度考慮，授權(quán)機關(guān)應(yīng)在授權(quán)決定中對此做出明確規(guī)定。具體到上海自貿(mào)區(qū)，對于全國人大常委會或國務(wù)院授權(quán)決定中涉及的重大事項應(yīng)明確由上海市人大常委會來規(guī)定，如果制定地方性法規(guī)的條件尚不成熟且具有行政管理的迫切需要的，可以先由上海市政府出臺規(guī)定，但應(yīng)明確該規(guī)定實施的期限。對于一般事項才可授權(quán)給上海市政府部門、浦東新區(qū)政府及自貿(mào)區(qū)管委會等主體。從理論上看，目前學(xué)界對于授權(quán)立法的法律效力爭議較大，筆者傾向于朱景文教授的觀點，即授權(quán)立法的效力通常等同于授權(quán)機關(guān)自己制定的法律或法規(guī)，但僅授權(quán)制定實施細(xì)則者除外[2]，具體地說，授權(quán)先行先試立法的效力應(yīng)等同于授權(quán)機關(guān)的立法，但僅授權(quán)制定的實施細(xì)則的效力應(yīng)等同于被授權(quán)機關(guān)的立法。需要說明的是，對于“暫時調(diào)整或暫停法律部分規(guī)定的適用”這一新的授權(quán)立法形式，其實質(zhì)是對現(xiàn)行法律法規(guī)的局部修改，在此基礎(chǔ)上出臺的新規(guī)定帶有鮮明的先行先試性。

2.理性認(rèn)識自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的法律效力。權(quán)力清單是當(dāng)下我國深化行政審批制度改革中的創(chuàng)新舉措?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》第11條規(guī)定：“管委會、駐區(qū)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布依法行使的行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和相關(guān)行政權(quán)力的清單及運行流程。發(fā)生調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時更新?！边@意味著權(quán)力清單正成為上海自貿(mào)區(qū)管理創(chuàng)新的一種新的法治模式。就權(quán)力清單的性質(zhì)而言，它是由各個行政機關(guān)在法定范圍內(nèi)自行梳理后公布并適時調(diào)整的規(guī)范性文件，類似于一種辦事指南、行政規(guī)程或行政程序手冊[3]。這里的“法定范圍”強調(diào)清單中的權(quán)力來源應(yīng)具有法律依據(jù)，遵循職權(quán)法定原則[4]。因此，權(quán)力清單并不排除現(xiàn)行法律文本的規(guī)范效力，如果發(fā)生沖突，在不違背法律基本原則的前提下，可實行“有利于相對人”的原則選擇適用。權(quán)力清單可以作為行政權(quán)力行使的依據(jù)，但不能機械地認(rèn)為行政機關(guān)只能“依清單行政”，即使清單的內(nèi)容符合現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。原因在于作為現(xiàn)代行政權(quán)力運行基本原則之一的“依法行政”包含豐富的內(nèi)容，它不僅要求政府依法的明文規(guī)定行政，還要求政府依法的原理、原則行政[5]，以便給行政主體留下大量的自由裁量空間。

負(fù)面清單屬于權(quán)力清單的一種特殊類型，具體到上海市政府制定的《負(fù)面清單》，雖然其中一些規(guī)定可能突破現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，但它是建立在有關(guān)法律法規(guī)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)已被暫時調(diào)整實施的合法決定以及《總體方案》的授權(quán)基礎(chǔ)之上，因此，從自貿(mào)區(qū)法律體系的角度分析，《負(fù)面清單》并未突破自貿(mào)區(qū)法律文件的規(guī)定。至于其與部門規(guī)章及文件規(guī)定之間的關(guān)系，由于《負(fù)面清單》由上海市政府制定，《立法法》第91條規(guī)定：“地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”由于《負(fù)面清單》只針對自貿(mào)區(qū)，而部門規(guī)章及文件規(guī)定則普遍適用于全國，基于自貿(mào)區(qū)改革的特殊需要，除非明文規(guī)定，否則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)優(yōu)先適用《負(fù)面清單》。但如果明文規(guī)定適用于自貿(mào)區(qū)的部門規(guī)章及文件規(guī)定與《負(fù)面清單》出現(xiàn)不一致，應(yīng)由國務(wù)院裁決。當(dāng)然，要使《負(fù)面清單》真正得到國務(wù)院各部門的認(rèn)同和支持，最重要的就是完善清單制定程序，如認(rèn)真梳理研究與之相關(guān)的部門規(guī)章及文件規(guī)定，注重聽取部門意見，吸收部門代表參與立法，如果出現(xiàn)重大分歧的，可向國務(wù)院請示匯報，由國務(wù)院協(xié)調(diào)解決。

(六)構(gòu)建以《自貿(mào)區(qū)條例》為基礎(chǔ)、符合自貿(mào)區(qū)內(nèi)生性需要的法律體系

雖然自貿(mào)區(qū)通過全國人大常委會的授權(quán)暫停部分法律中個別條款的實施，但自貿(mào)區(qū)法律體系的構(gòu)建仍應(yīng)以憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則為前提，這一前提的集中體現(xiàn)就是《總體方案》，因此，自貿(mào)區(qū)法律體系首先應(yīng)以《總體方案》為綱領(lǐng)。上海市人大在2014年7月25日召開的新聞發(fā)布會上指出，《自貿(mào)區(qū)條例》定位為綜合型立法，集實施性法規(guī)、自主性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)的性質(zhì)于一身，堪稱自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的“基本法”?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》既是對《總體方案》的具體落實和細(xì)化，也是對自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗的總結(jié)和升華*上海市人大在新聞發(fā)布會上提到，市人大常委會始終把上海的改革發(fā)展放在全國的大局中思考謀劃，努力將可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗體現(xiàn)在法律條文之中。，更是自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的創(chuàng)新體現(xiàn)*上海市人大在新聞發(fā)布會上提煉了《自貿(mào)區(qū)條例》的十大亮點，即自主改革、法無禁止皆可為、負(fù)面清單管理模式、企業(yè)注冊便利化、海關(guān)和檢驗檢疫監(jiān)管制度改革、國際貿(mào)易單一窗口、五大金融創(chuàng)新、六大事中事后監(jiān)管制度、一公平四保護(hù)、進(jìn)一步增強透明度。，在自貿(mào)區(qū)法律體系中起著承上啟下的基礎(chǔ)性作用，統(tǒng)領(lǐng)上海市政府、自貿(mào)區(qū)管委會、市政府部門和浦東新區(qū)政府制定的大量規(guī)章及規(guī)定，后者構(gòu)成自貿(mào)區(qū)法律體系的重要組成部分，尤其要注重發(fā)揮自貿(mào)區(qū)管委會制定規(guī)范性文件的主動性和積極性。此外，通過上海市人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查、上海市政府對自貿(mào)區(qū)規(guī)定的行政異議審查等制度安排，進(jìn)一步鞏固了《自貿(mào)區(qū)條例》的“基本法”地位，有利于保證自貿(mào)區(qū)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

中圖分類號：D922.299

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)01-0076-06

作者簡介：李敏(1983— )，女，河南省新蔡縣人，中國人民大學(xué)法學(xué)博士，副教授，主要研究方向為憲法、行政法、自貿(mào)區(qū)法治。

基金項目：淮海工學(xué)院引進(jìn)人才科研啟動 “服務(wù)行政理念下的電影業(yè)監(jiān)管法律制度研究”，項目編號：KQ12023。

收稿日期：2015-11-19