陳洪霞

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黨政秘書隱性權(quán)力治理方法探析

陳洪霞

[摘 要]黨政秘書隱性權(quán)力的治理既要以秘書腐敗責(zé)任倒查法，督促領(lǐng)導(dǎo)合法安排秘書工作，切斷隱性權(quán)力來源；又要通過秘書崗位輪崗交流法，防止秘書利用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力尋租，消除權(quán)力腐敗機(jī)會；還要采用健全黨政信息溝通法，斬斷秘書獲取內(nèi)部信息渠道，鏟除秘書腐敗溫床。

[關(guān)鍵詞]黨政秘書；隱性權(quán)力；治理方法

黨的十八大之后查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中，往往拔出蘿卜帶出泥，有較大部分的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件牽涉到黨政秘書腐敗。這其中，不少黨政秘書利用“領(lǐng)導(dǎo)身邊人”的優(yōu)勢，運(yùn)用對黨政系統(tǒng)決策執(zhí)行的影響力形成的隱性權(quán)力，違法犯罪，墮落成為腐敗分子，使得黨政秘書隱性權(quán)力腐敗問題成為反腐倡廉中亟待解決的問題。因此，從方法層面分析并提出采用秘書腐敗責(zé)任倒查法、秘書崗位輪崗交流法、健全黨政信息溝通法等，探討控制秘書隱性權(quán)力問題，既能夠在一定范圍和一定階段內(nèi)達(dá)到治標(biāo)效果，也能夠為秘書隱性權(quán)力腐敗的治本贏得時間。

一、秘書腐敗責(zé)任倒查法：督促領(lǐng)導(dǎo)合法安排秘書工作

黨政秘書本來是行政系統(tǒng)中普通的一員。黨政秘書是指輔助領(lǐng)導(dǎo)層或領(lǐng)導(dǎo)個人履行職責(zé)并辦理文書檔案、來信來訪、會務(wù)工作以及其他日常行政事務(wù)工作的人員，是領(lǐng)導(dǎo)的參謀和助手。[1]根據(jù)相關(guān)的黨政秘書任用制度以及學(xué)者有關(guān)黨政秘書的職能研究，黨政秘書在行政系統(tǒng)中屬于權(quán)力等級較小的人群。既然黨政秘書本身屬于權(quán)力等級小的人群，黨政秘書腐敗的發(fā)生則必須借助于其他的方式獲得另一種形式的權(quán)力，即隱性權(quán)力，這類權(quán)力不屬于在正式的規(guī)章制度中安排產(chǎn)生，而屬于在現(xiàn)實(shí)的行政體系中，因為一些不規(guī)范的因素存在而產(chǎn)生的。

這類不規(guī)范的因素主要指領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)使用黨政秘書，從而讓秘書獲得了一定的權(quán)力支配力與影響力。其中，有兩個方面較為突出。一是領(lǐng)導(dǎo)干部將本身屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)交給秘書處理，從而導(dǎo)致秘書“借位”領(lǐng)導(dǎo)干部，獲得一定的隱性權(quán)力；二是領(lǐng)導(dǎo)干部本身存在腐敗可能，其授意或者安排黨政秘書以“中間人”的身份，獲得隱性權(quán)力，進(jìn)行腐敗。

更具體的來看，在黨政秘書充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)“代言人”的過程中，主要是由于領(lǐng)導(dǎo)干部本身水平存在問題，或者領(lǐng)導(dǎo)干部存在懶政思想，將本應(yīng)自已承擔(dān)的行政決策、運(yùn)行等權(quán)力“讓渡”給黨政秘書，政策調(diào)研決策報告由秘書代勞，政府動員工作報告由秘書代寫，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)干部的高級學(xué)歷畢業(yè)論文也由黨政秘書代筆。黨政秘書在充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)“代言人”過程中，會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部脫離秘書無法工作甚至無法生活的現(xiàn)象出現(xiàn)，也就是業(yè)界與學(xué)界廣為批判的領(lǐng)導(dǎo)干部“拐杖化生存”。

為此，有學(xué)者認(rèn)為秘書腐敗,背后是“一把手”權(quán)力無邊。[2]而要從根本上改變黨政秘書借用領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力形成的隱性權(quán)力腐敗，就有必要從對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督開始，從源頭上保障權(quán)力使用的合法與規(guī)范。黨的十八大四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，提出“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。其主要的針對領(lǐng)域是法治政府建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)的決策權(quán)。參照這一做法，在領(lǐng)導(dǎo)干部黨政秘書的腐敗問題上，責(zé)任倒查主要作用于：首先，要明確倒查的對象，對于領(lǐng)導(dǎo)干部身邊黨政秘書出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象，一定要引入責(zé)任倒查追究，嚴(yán)查領(lǐng)導(dǎo)干部任用黨政秘書是否存在違反用人程序等問題。其次，要嚴(yán)肅追求責(zé)任，對于黨政秘書腐敗中是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部不作為，或者領(lǐng)導(dǎo)干部授意等情況，要根據(jù)相關(guān)法規(guī)法律對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)。最后，要公布倒查結(jié)果，如果領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)存在黨政秘書用人問題，及時公布調(diào)查結(jié)果有利于舉一反三，對其他領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政秘書起到警示作用，使得規(guī)范使用黨政秘書逐漸形成良好的氣候環(huán)境，避免領(lǐng)導(dǎo)干部依賴黨政秘書“拐杖化生存”現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延；如果領(lǐng)導(dǎo)干部不存在黨政秘書選用問題，及時公布結(jié)果有利于維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的形象。

二、秘書崗位輪崗交流法：防止秘書利用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力尋租

領(lǐng)導(dǎo)干部對于黨政秘書的不規(guī)范使用必然導(dǎo)致的一個結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)干部與黨政秘書之間原有的上下級工作關(guān)系，會開始發(fā)生變化。在不規(guī)范使用的過程中，黨政秘書除開為領(lǐng)導(dǎo)干部處理正常制度范圍內(nèi)規(guī)定事務(wù)外，還會處理一些領(lǐng)導(dǎo)干部生活、學(xué)習(xí)甚至家庭內(nèi)部的事務(wù)，從而使得其與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不僅僅是一種工作關(guān)系。

對于包括黨政秘書腐敗在內(nèi)的相關(guān)問題研究，不少學(xué)者除開從監(jiān)督機(jī)制與法律制度視角之外，還發(fā)現(xiàn)由于“在中國這樣一個講究人情世故的國度里，傳統(tǒng)人際關(guān)系應(yīng)該說是中國社會腐敗問題的重要的文化根源?！盵3]而在許多的黨政秘書腐敗案例中，黨政秘書之所有具有隱性權(quán)力，并利用隱性權(quán)力從事腐敗而得不到有效的監(jiān)管與監(jiān)控，關(guān)鍵在于其與領(lǐng)導(dǎo)干部不一般的關(guān)系。

正因為如此，在幾乎所有的黨政秘書腐敗案例中，都可以看到黨政秘書利用與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的不一般關(guān)系，這種關(guān)系有可能是如師生般，也有可能如父子般，一旦黨政秘書與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系從“陌生人”過渡到“熟人”，甚至“家人”的時候，當(dāng)他們成為領(lǐng)導(dǎo)的“身邊人”時，其腐敗的可能性與危險性就開始攀升，并且由于黨政秘書與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的關(guān)系如果還具備時間上的唯一性，黨政秘書利用與領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系的壟斷性進(jìn)行腐敗似乎也只是時間上的早晚問題。

正因為黨政秘書與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的關(guān)系非同一般，所以，2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》就強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部“不準(zhǔn)要求提拔本人的配偶、子女及其他親屬，或者指令提拔秘書等身邊工作人員”。而要做到領(lǐng)導(dǎo)干部能夠不指定身邊的秘書工作人員，就需要建立起秘書崗位輪崗交流的制度。

其實(shí)，在這一方面早有相關(guān)的文件對此有著較為清晰的規(guī)定。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)“在一個地方或者部門工作時間較長的”屬于交流的主要對象；《國家公務(wù)員職位輪換（輪崗）暫行辦法》中的“某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員”應(yīng)該包括黨政秘書。

建立秘書崗位輪崗交流制度既要能夠降低黨政秘書腐敗的可能性，還要能夠保障正常工作的開展與執(zhí)行。因此，黨政秘書崗位輪崗交流的時間限定是一個關(guān)鍵。時間少，不利于工作的開展；時間長，有可能導(dǎo)致腐敗問題。一般認(rèn)為，5年是一個較為合理的期限。同時，黨政秘書崗位輪崗交流不是轉(zhuǎn)換秘書的崗位性質(zhì)，不是改變秘書的身份，而是周期性的改變其服務(wù)對象，防止其與領(lǐng)導(dǎo)干部建立工作之外的關(guān)系，并利用這種不一般的關(guān)系獲得隱性權(quán)力從事腐敗。

三、健全黨政信息溝通法：斬斷秘書獲取內(nèi)部信息渠道

在我國有政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)改革中，政府是信息資源的主要掌握者。我國目前有80%的信息控制在政府部門手中，包含著眾多行政管理信息、市場信息、服務(wù)信息、宏觀決策信息。這些信息對于企業(yè)和個人都具有重要的參考、指導(dǎo)作用。[4]而不論是從秘書機(jī)構(gòu)來說還是從秘書的職責(zé)來說，他們都屬于黨政信息溝通網(wǎng)絡(luò)的中樞機(jī)構(gòu)。對于黨政秘書而言，就有可能利用手中的信息資源在市場經(jīng)濟(jì)中用來為自身獲利進(jìn)行尋租腐敗活動。

分析黨政秘書所掌握的信息資源，可以發(fā)現(xiàn)有以下幾個特點(diǎn)：首先是信息資源的權(quán)威性。由于黨政秘書處于黨政信息的中樞，可以掌握一般的權(quán)威性信息，同時，還因為黨政秘書是領(lǐng)導(dǎo)干部的“身邊人”，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的決策信息是第一知曉人。其次是信息資源的全面性。不論是決策性信息資源還是執(zhí)行性信息資源；不論是縱向的單位信息資源，還是橫向的全局信息資源；不論是單位的內(nèi)部信

息資源，還是單位的外部信息資源；甚至包括動態(tài)性信息資源、私人性信息資源、常規(guī)性信息資源、機(jī)密性信息資源，黨政秘書都可以獲得。再者是信息資源的優(yōu)質(zhì)性。對于一些機(jī)密性信息資源，由于政府對市場的調(diào)控作用，其對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)果與作用，都比一般信息資源作用要大。最后信息資源的私密性。黨政秘書在與領(lǐng)導(dǎo)干部以及其他工作交流中，其獲取的一些信息資源有可能是涉及到黨政系統(tǒng)中工作人員的私密性信息。

分析黨政秘書腐敗案例，其中不少是由于黨政秘書違規(guī)透露政府內(nèi)部信息從中獲利，可以說，黨政秘書隱性權(quán)力腐敗的一個重要依托介質(zhì)就是內(nèi)部信息。之所有會出現(xiàn)這類情況，在于黨政秘書在工作中可以利用相關(guān)職責(zé)形成的隱性權(quán)力取得信息不對稱的優(yōu)勢，并利用自身的信息資源優(yōu)勢進(jìn)行尋租腐敗活動。

當(dāng)然，黨政信息溝通法在消除黨政秘書信息不對稱優(yōu)勢中，不是一刀切，而應(yīng)該是按照內(nèi)外有別、上下有序、左右有關(guān)的原則。所謂內(nèi)外有別的原則，就是屬于政府內(nèi)部的信息暫時不適宜向社會公布的，可以通過政府內(nèi)部信息系統(tǒng)，做到在系統(tǒng)內(nèi)，不論是黨政秘書還是一般工作人員，都可以知曉，只是外部暫時性不知曉，從而化解黨政秘書與一般人員之間的信息差距。所謂上下有序，是指嚴(yán)格管理屬于領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的信息資源，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部不能向黨政秘書透露高等級的政府信息，避免黨政秘書掌握不屬于、不符合自身權(quán)限與身份的政府信息。所謂左右相關(guān)是在一定的范圍內(nèi)還是需要讓黨政秘書掌握單位內(nèi)部不同部門之間的信息資源，只是這一類信息資源的性質(zhì)與范疇僅局限在與領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)、指揮權(quán)等權(quán)力運(yùn)行相關(guān)，與此無關(guān)的信息不應(yīng)向黨政秘書透露。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳雨平，李正春.秘書學(xué)與秘書實(shí)務(wù)教程[M].廣州：暨南大學(xué)出版社，2008.10.

[2]李松.秘書腐敗,背后是“一把手”權(quán)力無邊[J].秘書，2009（4）：5-11.

[3]金愛慧，趙連章.論中國傳統(tǒng)人際關(guān)系對腐敗的影響[J].東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（2）：6-9.

[4]魏婷.政府信息公開是其贏得主動的現(xiàn)實(shí)之需[N].蘭州日報， 2014-01-28.

（責(zé)任編輯：盛天）

［作者簡介］陳洪霞，女，湖南岳陽人，湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院文秘專業(yè)教研室講師，研究方向：文秘理論與教學(xué)(湖南長沙，410100)。

中圖分類號：D66

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-8653（2016）01-0045-03

［基金項目］本文系湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級科研課題“黨政秘書隱性權(quán)力的形成及其治理方法研究（項目編號：15YJ03）階段性研究成果之一。