華原俊

廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004

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公眾參與行政立法中存在的問題及改進措施

華原俊

廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004

全面推進依法治國是解決我國在發(fā)展過程中面臨一系列重大問題的首要途徑，公眾參與行政立法對于全面推進依法治國，提高我國立法質(zhì)量，建設社會主義法治社會具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。本文通過事實資料，分析了我國行政立法中公眾參與存在的問題，提出了行政立法公眾參與制度的改進措施：①完善行政立法程序，加強民主參與機制；②增強行政立法的民主性，提高公眾參與意識；③深化立法信息公開制度，建立公眾與政府機關的良性互動；④細化公眾參與制度，確保充分吸納公眾合理訴求。這些改進措施旨在為推進我國法治社會的建設發(fā)揮積極作用。

公眾參與；行政立法；對策探析

在全面推進依法治國、走中國特色社會主義法治道路的今天，民主與法治成為了影響現(xiàn)階段我國公民生活的重要因素，而行政立法中公眾參與的種種障礙直接關乎我國公民權利和義務的實現(xiàn)。因此，公眾參與行政立法的合法權問題，在現(xiàn)有制度框架下公眾參與權的有效保障問題，是行政法學研究領域亟待解決的焦點。社會主義法治社會治理的核心概念就是堅持以人民利益為根本，而公眾參與行政立法是人民利益不受約束、能夠真正參與國家事務的制度保障。

公眾參與行政立法，是指行政立法機關在立法過程中充分吸收廣大公眾參與具體的立法程序，聽取參與者意見與意愿的活動。[1]改革開放以來，我國的行政立法工作雖然取得了一些成就，但由于行政立法過程中缺乏有效的公眾參與，導致公民的意愿被隨意擱置，政府部門成了為某些人實現(xiàn)私利的工具，尋租行為屢見不鮮。因此，深入探討我國行政立法中的公眾參與問題，成了解決我國社會問題、化解社會矛盾的關鍵，對提高公民參與政府活動的素質(zhì)以及促進依法治國，建設社會主義法治社會具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

一、當前我國公眾參與行政立法中亟待解決的問題

(一)公眾參與行政立法缺乏制度保障和可操作性

完善的公眾參與行政立法制度體系應當包括動議制度、公告制度、說明理由制度、信息反饋制度、法律責任制度以及政府救濟制度等。[2]由于這些制度在我國存有不足或不完備，從而導致公民難以有效參與行政立法。同時，由于立法階段公眾不具備提出合理建議的權利，又致使公眾不能直接參與行政立法，而立法過程中的立項程序完全是與國務院及相關部門有關，并在其管理職權范圍內(nèi)的事。另外，我國現(xiàn)行行政法規(guī)及相關法律對公民參與的程序與規(guī)則只做出了原則性規(guī)定，相反賦予行政機關較大的自由裁量權。

目前，我國能夠體現(xiàn)公民參與原則的立法制度主要是立法聽證制度，《立法法》的制定標志著我國立法聽證制度有了直接法律依據(jù)，意味著立法聽證制度有了法律保證。此項法律雖然規(guī)定了行政立法的過程中行政部門可以采用聽證的方式以獲取公眾意見，但并沒有制定相關法規(guī)來規(guī)定行政部門“必須實施”；公眾在聽證中所表達的需求和想法可否被政府采納，和沒有被采納后的補償辦法，都缺乏相應的具體程序，導致公眾參與行政立法的可操作性不強。[3]

(二)政府信息公開渠道不通暢

政府信息公開渠道暢通是有效保證公眾參與行政立法的先決條件。目前，我國在政府信息公開方面還存在一些明顯問題，如信息發(fā)布不充分、不及時，信息發(fā)布渠道分散，政府部門各網(wǎng)站之間信息資源共享不足、整合機制匱乏等。不能形成一個統(tǒng)一的、權威有效的信息溝通平臺，進而導致公眾不能對政府信息有足夠和充分的了解。同時，政府信息公開與否、如何公開，尤其是政府內(nèi)部缺乏有效的審查監(jiān)督機制的制約，完全依靠行政部門本身的自覺性、自律性來實施和操作，如果政府本身是利益相關者，那就更難保證公眾權益的實現(xiàn)。

公民的日常生活與政府行為及決策過程一脈相承，尤其是對公民利益的決策過程更是有著信息開放的迫切需求，然而我國政府信息的公開程度卻遠遠不夠。一方面政府對公民獲取信息的權利閃爍其辭，另一方面對政府應該承擔的義務規(guī)定得模糊含混。同時，新聞報道存不實現(xiàn)象，這都從客觀上影響了政府信息的公開。此外，從一些僅有的少數(shù)規(guī)定中也不難看出，公民的信息權僅限于行政章程、行政法規(guī)、土地管理和行政處罰等較少的幾個方面，而其他眾多的法律規(guī)則、條例等卻沒有被涉及，公民也無從知曉。[4]由此可見，政府應該制定明確的條例體系或地方性規(guī)章制度來規(guī)定信息公開的義務，確保社會公眾的知情權、參與權；對政府信息公開的內(nèi)容、形式和方法等做出相應的規(guī)定，保障公民有權得到和充分利用政府的信息。

(三)公眾不具有對行政立法的動議權

行政立法的動議權，是指有關主體就某一事項向相關行政機關提出立法建議，或是對因經(jīng)濟社會的快速發(fā)展導致已同現(xiàn)實脫節(jié)的某項行政立法提出修改或者廢止建議的權利。行政立法的動議權是行政立法公眾參與的第一步，是行政立法合法化的關鍵。政府賦予公眾行政立法動議權，能夠進一步擴大公眾的行政參與權，使行政機關獲得更多的行政信息，大大增加了民眾參與行政的廣度和深度，使行政立法更多的遵照民意。公民可以與行政機關保持多角度的交流與溝通，益于行政機關發(fā)現(xiàn)問題，彌補行政信息不足，從而提高立法過程中的開放性和透明度。將但由于我國沒有對公眾動議權做出相應的規(guī)定，公眾參與行政立法僅限于立法的起草和審核環(huán)節(jié)，并沒有確認公眾的動議權。從行政立法的狀況來看，沒有一部全國性法律來明確公民的動議權，行政機關在決定什么事項能夠進入行政立法的范圍時，也大多是出于行政管理階層的自身利益，或者是從行政管理部門管理方便的角度考慮，而一些弱勢群體的意向很難考慮在內(nèi)，使得與民眾利益密切相關的事項無法進入立法的范圍。官僚集團中的利益團體可能會對行政官員構成壓力，致使許多公眾利益訴求不能得到及時、有效的回應，很大程度上降低了公眾對行政立法的參與程度，造成公眾對行政立法失去信任，失去了參與行政立法的熱情和意愿。

(四)公眾參與聽證制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象

公眾參與聽證制度是公民參與行政立法機制的核心。目前，我國對公眾參與聽證制度雖然也做了一些相應的規(guī)定，但是適用范圍過窄，過于籠統(tǒng)、抽象，申請聽證的過程和形式未做明確規(guī)定，導致公眾參與行政立法缺乏足夠的法律依據(jù)，公眾參與熱情不高。如行政機關在立法的起草階段，對是否必須舉行座談會、立法聽證會、網(wǎng)民大討論、立法調(diào)研等形式聽取公眾意見，缺乏強制性規(guī)定和具體的操作步驟。

聽證會往往在實施階段經(jīng)常會淪為“走過場”，大多聽證會上行政機關所公布的信息都是不全面、不充分的，公眾參與的范圍和程序、公眾提出的正當建議如何處理等，都未做出明確的解釋。再者，政府嚴格規(guī)定了公眾參與的條件范圍，使公眾參與的廣泛性受到了限制，使聽證制度未能普及。此外，聽證制度會多流于形式，公眾的意見很難被采納，政府機關真正將修訂草案交付公眾討論或立法聽證會的情況微乎其微。因此，為了進一步促進行政民主與行政法治的發(fā)展，政府機關在行政立法中必須適當拓寬公眾參與的渠道，盡可能的滿足公眾參與愿望和要求，提高政府工作的透明度，聽取并采納公眾的意見，特別是涉及公民權利義務的行政立法，必須有公眾的參與。

二、行政立法公眾參與制度的建議和措施

(一)完善行政立法程序，強化民主參與機制

公眾參與行政立法就意味著行政立法的決策在陽光下運行，這有利于公眾形成對法律的認同感，政府應該保證公民參與立法的正當性，充分接受公眾的監(jiān)督和審查并形成開放型政府。人民群眾只有積極參與行政立法，建立配套的權利結構和機制，才能促進公民權利的保障，才能真正反映人民群眾的意愿、制定出真正符合國民利益的規(guī)則、章程和法律。人民群眾只有適度參與行政立法，通過各種途徑和形式管理國家事務和社會事務，才能真正成為國家主人。總之，任何權力的行使都必須遵循一定的程序規(guī)則，最大限度的使立法決策符合民主化、科學化和規(guī)范化的要求。國家《立法法》對行政立法程序雖然在行政法規(guī)或地方章程方面有明文規(guī)定，但在操作過程中缺乏必要的程序保障。該項機制在行政立法過程中處于被“抽象”，對于有政府權力干預的執(zhí)法行為只能“漠然忍受”；針對涉及公民利益和社會較敏感的時政熱點問題，都是從立法人員的需要出發(fā)，“聽取意見”完全是受控于立法者的主觀偏好。公民的看法僅僅是幫助立法者拓寬思路的材料，并沒有真正代表民意，導致立法的公平性和透明度較差，不利于實現(xiàn)程序的公正。由此可見，我國政府應當強化公眾對行政立法過程審查與和監(jiān)管，建立完善的行政立法制度，從而保證行政立法過程及結果的公正性。

(二)增強行政立法的民主性，提高公眾參與意識

增強行政立法的民主性主要表現(xiàn)在：其一，必須確保公民民主權利的實現(xiàn)，立法機關的權力來自公民授予，保證公民直接或間接參與立法過程，享有制定、修改或廢除立法條文和制度的基本權利。其二，在堅持公開聽證以及民意調(diào)查等公民參與立法的基礎上，促使公民行使民主的權利，積極參與行政生活，提升行政立法的質(zhì)量。其三，開辟公眾參與立法的網(wǎng)絡新途徑，為公民提供更為開放的網(wǎng)絡環(huán)境，使更多的公眾能夠通過公開透明的途徑來積極參與。

公眾參與意識，是提高公眾參與積極性，擴大公眾參與范圍的基礎；而公眾參與意識的提高，是以增強公民民主法律意識為前提。首先，政府應加強法制宣傳，使公民參與行政立法的觀念深入人心。其次，公眾自己也應該積極主動地參與到與自身訴求相關的立法活動中，爭取自己合理合法的權益。最后，完善公民參與權的權利體系，推進公民參與權利行使的程序化和合法化，使得公眾能夠在行政立法中行之有效地參與。

(三)深化立法信息公開制度，建立公眾與政府機關的良性互動

立法信息公開是公眾參與行政立法的前提條件，具有積極的作用，是發(fā)展社會主義民主、構建和諧社會的內(nèi)在要求。公民只有獲知政府的信息資源加強對立法的了解，才能實現(xiàn)真正的參與，才能真正表達自己的意見，否則離開了行政公開，就會出現(xiàn)行政權力被濫用的貪腐局面。

立法者只有接受公眾的有效監(jiān)督，才能較好地避免決策中的政府尋租和制度性腐敗問題、濫用決策權和決策不公行為等。公眾參與行政立法，有利于打造陽光型政府，政府決策透明化更容易獲得公眾的理解和支持，才能真正發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。決策者面臨公眾的輿論壓力，政府的執(zhí)政能力和質(zhì)量受到公眾的廣泛關注，可以促使政府提高辦事效率和形成高質(zhì)量的決策能力。

要實現(xiàn)中華民族的偉大復興，就必須建立政府和公民的良性互動，做到政務公開。想要建立這種互動關系，國家應在執(zhí)行社會治理職能時，應從全能政府的模式中走出來，發(fā)揮其規(guī)劃引導作用。只有充分發(fā)揮公民在行政立法中的參政議政，才能促進公民與政府之間、各種非政府組織與政府組織之間的密切合作和有效溝通，從而實現(xiàn)民眾與國家的和諧互動。

(四)細化公眾參與制度，確保充分吸納公眾合理訴求根據(jù)法律的形成過程，我們可以將制定法律的基本程序劃分為法案的提出、法案的審議、法案的表決、法案的公布這四個階段，我國公眾參與行政立法僅局限于法案提出階段。而在西方社會，則可以通過制定行政立法或廢除行政法條例，由雙方關系人請愿動議，從而能夠更好地滿足公眾的合理訴求。

由于我國法律并沒有對公眾參與行政立法的意見反饋進行制度上的明確規(guī)定，從而導致了公眾在表達了自己的意愿后無法得到政府的回應和反饋，這種現(xiàn)狀極大地影響了公眾參與立法的積極性。因此，政府應通過一套理性化的制度和步驟，以憲法和法律為準繩并注重社會效果，促使政府在社會文化環(huán)境、價值取向、物質(zhì)條件等方面更好的服務于民，推動政府立法行為不斷前進。

由此可見，反饋機制對公眾參與行為有著激勵作用，有利于加強政府與公民之間的聯(lián)系，促進雙方不斷的總結經(jīng)驗教訓，提高公眾的行政參與力度和政府行政能力。而且，在行政立法決策體系中，公眾提出的批評建議都是不可或缺的構成要素。因此，進一步細化公眾參與立法制度、意見反饋制度，確保充分吸納公眾合理訴求，是完善公眾參與行政立法制度的必然要求。

三、結語

構建行之有效的行政立法公眾參與機制是我國行政法建設中的首要內(nèi)容，通過上述討論不難看出我國的法制化進程任重而道遠，并有一個漸進的過程。這不僅要求國家機關加快完善《立法法》、《憲法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等諸多法律，還要推動立法的理論創(chuàng)新，豐富實踐經(jīng)驗，明確公眾參與行政立法是每位公民的基本權利；公眾應增強自身的法律意識和文化修養(yǎng)，構建立法權和司法權對行政立法的審查監(jiān)督，并拓寬公民參政議政的渠道?？傊姓⒎ㄟ^程中的公眾參與需要我國公民和政府的不斷努力，才能真正實現(xiàn)行政立法的民主性。

[1]胡溢武.公眾參與行政立法的背景、困境以及完善路徑[J].黨政干部學刊，2013(10)：25-29.

[2]邵明昭，陳維芹.行政立法中公眾參與的有效對策[J].中共山西省委黨校學報，2013(6)：75-78.

[3]崔浩.行政立法公眾參與有效性研究[J].法學論壇，2015(4)：145-151.

[4]黃惠娟，傅文奇.芻議我國政府信息公開制度化建設[J].閩西職業(yè)技術學院學報，2006(2)：47-50.

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2095-4379-(2016)36-0065-03

華原俊(1990-)，女，河南南陽人，廣西大學公共管理學院，2015級教育經(jīng)濟與管理專業(yè)碩士研究生。