張芊蕙

天津法官學(xué)院，天津 300000

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行政主體在行政法中的效率價(jià)值研究

張芊蕙

天津法官學(xué)院，天津 300000

效率價(jià)值已成為現(xiàn)代法律所追求的基本價(jià)值之一，行政法由于調(diào)整范圍之寬，規(guī)范對象之廣，決定了其必須要提高自身效率以更好地協(xié)調(diào)社會(huì)運(yùn)行。行政法上效率價(jià)值的提升，不僅需要行政相對人在行政活動(dòng)以及法院在行政審判活動(dòng)講究效率，更要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起自身的責(zé)任，追求高效的工作。

行政法；行政主體；效率價(jià)值

一、行政法效率價(jià)值概念辨析

(一)效率價(jià)值

效率指單位時(shí)間內(nèi)完成的工作量，①本是物理學(xué)中的概念，后被引入到法學(xué)領(lǐng)域，并且成為現(xiàn)代法律所追求的基本價(jià)值之一。在法學(xué)上，效率是指法律制定、實(shí)施的成本與其所能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果之間的比例以及法律對整個(gè)社會(huì)資源配置所到達(dá)的效果。②效率并不是一味的求快，太快作出決定不僅難以深入了解內(nèi)容，以致作出錯(cuò)誤判斷，而且各方主體也難以參與其中，效率應(yīng)是理性且充分的思考，不無故拖延。

像行政法這樣關(guān)系著百姓衣食住行的部門法，無論其本身內(nèi)在精神還是社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，均要求追求效率價(jià)值。行政法的效率價(jià)值在于將社會(huì)支出的成本降低到最小，并獲取最大的社會(huì)效益，優(yōu)化社會(huì)、自然資源的配置，力求社會(huì)成員利益的最大化，以此良性循環(huán)而帶動(dòng)社會(huì)的均衡發(fā)展。

(二)行政效率與行政法效率

行政效率③與行政法效率是一對極易混淆的概念，要清楚二者之間的關(guān)系，首先要清楚行政與行政法之間的關(guān)系。迄今為止，并沒有任何人能給予“行政”一個(gè)準(zhǔn)確的定義，當(dāng)然也沒有必要給它一個(gè)明確的界限，行政具有歷史性，其內(nèi)涵與外延會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷的進(jìn)行自我調(diào)整，但對行政的主體已達(dá)成共識，即國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。從主體的角度推之，行政效率就是國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)應(yīng)講求效率。

德國行政法學(xué)家奧拓·邁耶說：行政法是關(guān)于行政的法律。雖然行政法調(diào)整的范圍尚不明晰，但其歸根到底是為調(diào)整公民和政府關(guān)系的法律。④那么參與到行政法之中的主體就不是只有行政機(jī)關(guān)以及授權(quán)組織這么簡單了，同時(shí)還有行政相對人以及行政訴訟中法院的涉入，行政法調(diào)整的是他們之間的相互關(guān)系。行政法的目標(biāo)之一是為保護(hù)行政相對人，因而行政法效率價(jià)值的落腳點(diǎn)應(yīng)是在保護(hù)行政相對人上。

雖然行政效率與行政法效率是有區(qū)別的，但是我們也應(yīng)看到二者之間的一致性。行政法中的效率價(jià)值之一是為了保障行政活動(dòng)的效率，進(jìn)而達(dá)到對相對人的保護(hù)。行政效率本身是行政法效率的一個(gè)部分，并且是主要部分。行政效率的規(guī)范化即行政法中的重要內(nèi)容，二者在所追求的方向上是一致的。

二、行政主體在行政法中的效率價(jià)值分析

(一)行政主體追求行政法效率價(jià)值的作用

從宏觀角度來看，行政主體也是一種社會(huì)組織，同其他組織一樣，其運(yùn)行是為了追求效率，追求產(chǎn)出與投入比值的最大化。由于社會(huì)資源、自然資源的有限性與公民意識的覺醒，其對行政主體的要求也越來越高，這樣的現(xiàn)實(shí)就要求行政主體必須追求效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。國家作為最大的社會(huì)組織，追求效率價(jià)值，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源與穩(wěn)定發(fā)展的并重，不僅利于當(dāng)代，更利于未來社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

從微觀角度來看，每一個(gè)行政主體在行政活動(dòng)的運(yùn)行中起著絕對的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，行政法的效率價(jià)值也主要是通過行政主體不斷地進(jìn)行行政活動(dòng)而體現(xiàn)出來的。一項(xiàng)行政活動(dòng)的進(jìn)行，主要是有行政主體根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行辦理，相對人多處于配合的地位。因此，行政主體提高其工作效率能夠帶動(dòng)行政相對人、法院效率的提高，對于追求實(shí)現(xiàn)行政法效率價(jià)值起著關(guān)鍵性作用。

(二)行政主體行為與行政法效率價(jià)值的關(guān)系分析

行政主體必須追求效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)毋庸置疑，行政主體的行政活動(dòng)主要是通過對外作出行政行為所表現(xiàn)出來的。筆者認(rèn)為，行政行為的無效就是最大的不正義。這里的無效應(yīng)具有兩層含義。其一，無效指沒有法律效力。行政行為在作出生效后即具有確定力、公定力與執(zhí)行力，無論是否認(rèn)同，社會(huì)公眾對該行政行為應(yīng)產(chǎn)生信賴，但最終卻由于行政機(jī)關(guān)自身明顯、重大違法行為導(dǎo)致無效，這不僅損害了社會(huì)會(huì)公眾的信賴?yán)?，對于相對人而言，本身不存在任何過錯(cuò)卻也要被迫承擔(dān)無效行為導(dǎo)致物質(zhì)、精神的損失，這是一種不正義。其二，無效指沒有效率。一項(xiàng)行政行為的作出，無論是行政主體還是行政相對人必然要投入一定的精力、物力、財(cái)力等，最終被認(rèn)定為無效，那么這種投入就化為浪費(fèi)，并且拖長了相對人獲得正確決定的時(shí)間，這從時(shí)間和資源上來看都是沒有效率的表現(xiàn)，也是一種不正義。效率與正義相互包含、不可分割。

(三)行政主體實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值的制度設(shè)置

我國《憲法》⑤在總綱與正文中均有關(guān)于行政主體權(quán)力配置與行政效率的規(guī)定，包括在《立法法》⑥中也有關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力職能的分配。這些關(guān)于權(quán)力的配置都是為了到達(dá)提高行政效率、保護(hù)相對人的目的。具體到行政部門法中，單行行政法律文件規(guī)定的“行政委托”“時(shí)效制度”“簡易程序”等制度，均是從實(shí)施行政活動(dòng)的便捷化與專業(yè)化的角度出發(fā)，注重行政機(jī)關(guān)之間的銜接與配合，簡化繁瑣的操作過程，實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值。

《中華人民共和國行政許可法》第二十六條⑦規(guī)定了“一個(gè)窗口對外”的原則，是關(guān)于提高行政效率的典型。可以說這種“一個(gè)窗口對外”“一站式服務(wù)”的方式是對于行政行為而言是一種創(chuàng)新。暫且不論其在實(shí)踐中效果如何，其出發(fā)點(diǎn)是為了提高行政效率，使相對人不必在各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間來回奔波，追求高效便民的效果。

三、行政主體追求行政法效率價(jià)值的路徑

(一)行政分權(quán)

這里的行政分權(quán)是指在行政實(shí)體法配置的權(quán)力(利)和義務(wù)的框架內(nèi)，對上下級行政機(jī)關(guān)之間，同級行政部門之間以及行政機(jī)關(guān)與社會(huì)之間對于行政權(quán)的科學(xué)配置。⑧效率的基本原理在于“小投入，大產(chǎn)出”，具體到行政法領(lǐng)域來，縮小行政規(guī)模，精簡行政機(jī)構(gòu)，這樣才可以有效的降低行政成本。這就要求我們要進(jìn)行科學(xué)合理的分權(quán)，可以說分權(quán)是促進(jìn)效率提升的最有效手段。

首先，中央除在一些宏觀上的統(tǒng)領(lǐng)外，要有合理且有層次的放權(quán)給地方。地方各級不僅有充足的精力管理自己的行政區(qū)域，同時(shí)由于地方對于自己轄區(qū)的熟悉度也更有利于提高行政效率。其次，不同行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界限要明確，筆者認(rèn)為要改變權(quán)力交叉的現(xiàn)狀，可采用在一個(gè)問題上形成一個(gè)行政主體為主導(dǎo)調(diào)解，其他主題配合的模式。這不僅有利于職權(quán)的協(xié)調(diào)與行使，提高效率，在出現(xiàn)問題后也容易確定責(zé)任的歸屬主體，避免權(quán)責(zé)不一。最后，在行政機(jī)關(guān)與社會(huì)的分權(quán)問題上，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)擁有太多權(quán)力，可以放權(quán)給社會(huì)，將一些專業(yè)化程度較高的社會(huì)事務(wù)分給相應(yīng)的社會(huì)組織，這不僅有利于減輕行政機(jī)關(guān)的壓力，同時(shí)更有利于提高總體的行政效率。

(二)提高行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)

提高行政人員的素質(zhì)是一項(xiàng)文化工程。其一，要端正行政工作人員的價(jià)值觀。要摒棄功利主義思想，端正工作態(tài)度，提高其工作的熟練度，自然可提高辦事效率。其二，對公務(wù)員可引入效益評估機(jī)制，增加行政人員的緊張感。以工作成果與工作效率為標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，賞罰分明以刺激公務(wù)人員認(rèn)真工作，提高效率。

筆者認(rèn)為，以上兩種方法是提高行政效率的根本方式，同時(shí)也可以增加多養(yǎng)家的方式以追求效率價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第一，注重在行政活動(dòng)中投入高科技產(chǎn)品的應(yīng)用，例如，推廣網(wǎng)絡(luò)平臺與電子機(jī)器的應(yīng)用，這樣不僅節(jié)約人力成本，而且避免情緒化因素的影響，提高實(shí)施的效率。第二，將企業(yè)模式引入行政機(jī)關(guān)之中，有學(xué)者提出以企業(yè)精神對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，主要方式有：(1)把掌舵和劃槳分開；(2)把競爭機(jī)制納入政府部門；(3)樹立政府支出的“投資”觀點(diǎn)；(4)使政府官僚變成企業(yè)家；(5)在政府公營部門內(nèi)部重組市場。⑨筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)正是為提高行政效率提出的，雖然在目前的社會(huì)環(huán)境中缺乏實(shí)踐的土壤，但是該觀點(diǎn)的思考方向是值得借鑒的，可以在社會(huì)的可接受范圍內(nèi)，對政府部門進(jìn)行企業(yè)化改革，力求效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

[ 注 釋 ]

①百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=bN9sIF

MguN_zkuYhXVHJiaJpmx77AeqPm2sVuPN3zBcgiHLD09HLf5Efhlv

HdYaobsRCgM6prgOugHEmOVcuia，2016-11-18.

②王成棟.論行政法的效率原則[J].行政法學(xué)研究，2006(2).

③這里的行政是在公行政的基礎(chǔ)上展開的，不包含一般企業(yè)、事業(yè)單位、法人、社會(huì)組織等的行政管理與行政機(jī)關(guān)的自身管理.

④張樹義編.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：9.

⑤<憲法>第27條“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡原則……反對官僚主義.”第86條“國務(wù)院是實(shí)行總理負(fù)責(zé)制.”第105條“地方各級人民政府實(shí)行省長、市長……鎮(zhèn)長負(fù)則制.”

⑥<立法法>第56條“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī).”第71條“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行……制定規(guī)章.部門規(guī)章的規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng).”第73條“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府……屬于本行政區(qū)域的具體管理事項(xiàng).”

⑦<行政許可法>第26條“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定.行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理.”

⑧張弘，劉佳奇.論行政實(shí)體法的效率價(jià)值——以行政分權(quán)為研究視角[J].東方法學(xué)，2010(5).

⑨華民編.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府[M].太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1998：38-51.

[1]張樹義.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[2]馬懷德.行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2009.

[3]華民.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府[M].太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

[4]羅豪才，宋功德.行政法的失衡與平衡[J].中國法學(xué)，2001(2).

[5]王成棟.論行政法的效率原則[J].行政法學(xué)研究，2006(2).

[6]張弘，劉佳奇.論行政實(shí)體法的效率價(jià)值——以行政分權(quán)為研究視角[J].東方法學(xué)，2010(5).

[7]關(guān)保英.市場經(jīng)濟(jì)下行政法的效率職能[J].華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1997(3).

[8]謝永霞，周佑勇.論行政法的效益原則[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2014(1).

D

A

2095-4379-(2016)36-0080-02

張芊蕙，女，河南鶴壁人，法律碩士，天津法官學(xué)院，教師。