李曉崠

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

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行政首長出庭應(yīng)訴制度初探

李曉崠

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

新實施的《行政訴訟法》以立法形式確立了“行政首長出庭應(yīng)訴制度”，本文通過對制度起源與演進(jìn)的梳理，明確指出了行政首長出庭制度在當(dāng)前中國施行的必要性和有益之處，對此項制度在實際執(zhí)行中存在的問題和不足進(jìn)行分析，總結(jié)完善和健全制度執(zhí)行著力點(diǎn)，以期實現(xiàn)立法目的，推進(jìn)中國法治政府的早日建成。

行政首長出庭應(yīng)訴制度；益處；執(zhí)行現(xiàn)狀；完善途徑

行政首長出庭應(yīng)訴制度首次以法律文本的形式在新修訂實施的《行政訴訟法》中予以明確規(guī)定，2015年最高人民法院通過的《行政訴訟法若干問題解釋》第五條又對“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”作了補(bǔ)充性規(guī)定?！靶姓组L出庭應(yīng)訴制度”這個極具中國特色的行政訴訟制度由法律確認(rèn)階段已經(jīng)步入各地方實際操作探索的重要一步，因而需要繼續(xù)理清此項制度利弊、探究制定有利于實際執(zhí)行的配套制度，以更好實現(xiàn)立法目的，從而進(jìn)一步構(gòu)建完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭制度。

一、起源及制度演進(jìn)

囿于中國行政訴訟法制定及理論研究的滯后，1990年實施的《行政訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中均未明確規(guī)定，“被告”為行政機(jī)關(guān)時，應(yīng)該由誰出庭應(yīng)訴，僅在《行政訴訟法》29條中規(guī)定“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托1至2人代為訴訟”，從文本表述看，這顯然是被告一方出庭應(yīng)訴的選擇權(quán)，即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或委托的其他工作人員都可以應(yīng)訴，這種制度規(guī)定上的疏漏較大程度的影響了實踐中行政機(jī)關(guān)首長不親自出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象漸變?yōu)橐环N“常態(tài)”。

行政首長出庭的制度實踐最早可追溯到1998年陜西省合陽縣出臺的《關(guān)于貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度的實施意見》，規(guī)定“機(jī)關(guān)部門一旦成為被告，行政首長必須出庭應(yīng)訴”，這是地方政府最初探索以規(guī)范性文件形式明確行政首長應(yīng)訴制度。2003年前后，南京、蘇州等地相繼構(gòu)建起行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，推進(jìn)了江蘇省行政審判司法環(huán)境的良性循環(huán)。2004年之后，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》均對于“行政首長出庭應(yīng)訴”這一“舉動”表明肯定與支持的積極態(tài)度，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中明確指出“要認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。”2009年之后，最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》均顯現(xiàn)出國家最高行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政首長出庭應(yīng)訴這一“舉動”已達(dá)成共識，確認(rèn)這一中國本土化的特色制度創(chuàng)新已成為當(dāng)前推進(jìn)司法環(huán)境不斷優(yōu)化、法治政府盡快建成的重大舉措。

二、行政首長出庭應(yīng)訴的益處

行政首長出庭應(yīng)訴制度來源于我國社會變革時期對于行政審判及行政權(quán)力制約現(xiàn)實困境的重大探索，是行政訴訟觀念的一次革新，從一般規(guī)范性文件上升為國家基本訴訟制度，有效保證和推動了行政訴訟制度的有效運(yùn)作。新修訂的行政訴訟法施行以來，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴意識明顯增強(qiáng)，出庭應(yīng)訴能力有效提升，出庭應(yīng)訴率大幅提高，對于從根本上破除“民告官”藩籬大有裨益。

首先，行政首長出庭應(yīng)訴有利于行政訴訟質(zhì)量的大力提升。由于民眾深受中國歷史上“官民不等”偏見思想的影響，加之現(xiàn)實中也存在行政機(jī)關(guān)與行政相對人處于不平等地位的現(xiàn)象，若行政首長出庭應(yīng)訴，可以使相對人在很大程度上消除抵觸和對抗情緒，為行政糾紛的有效解決奠定良好基調(diào)，為官員與百姓提供進(jìn)一步溝通交流的平等機(jī)會。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以在庭審中充分了解相對人的想法訴求，及時給予解釋，使糾紛有效解決，提升訴訟效率，真正化解行政爭議。

其次，行政首長出庭應(yīng)訴有利于依法行政能力的不斷提高。行政訴訟專業(yè)性較強(qiáng)，行政首長出庭應(yīng)訴需要做好準(zhǔn)備工作，這對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人而言，是一個提升法律素養(yǎng)的好機(jī)會；庭審中，行政首長在聽取法官對案件的判斷思路與解決方法的過程中，會促使自己對日常行政執(zhí)法行為進(jìn)行反思，主動檢視行政行為的正當(dāng)性、合法性，從而督促行政機(jī)關(guān)不斷提升整體依法行政的能力。

最后，行政首長出庭應(yīng)訴有利于法治政府形象的有效樹立。打造法治政府是我國政府改革建設(shè)的重大目標(biāo)，政府應(yīng)該在解決行政糾紛的救濟(jì)程序中勇于擔(dān)責(zé)，行政首長出庭應(yīng)訴制度反映出政府機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)敢于接受民眾監(jiān)督的積極態(tài)度和堅定決心，形成了政府尊崇法律、重視法治的良好環(huán)境。同時，行政首長出庭應(yīng)訴也有助于全民法治素養(yǎng)的形成，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法庭上闡明重大行政決策的科學(xué)根據(jù)及法律依據(jù)時，無疑為廣大民眾上了一堂生動的法治教育課，有助于行政相對人對政府決策的理解，以理性的態(tài)度考量政府的行政行為，實現(xiàn)良好的社會效果和法律效果。

三、行政首長出庭應(yīng)訴制度執(zhí)行現(xiàn)狀

行政首長出庭應(yīng)訴制度推進(jìn)實施以來，整體上取得良好成效，但在實踐運(yùn)作過程也存在一些問題。一是制度實施推進(jìn)不平衡。行政首長出庭應(yīng)訴制度推行以來，各地法院開展的情況仍顯現(xiàn)出不平衡。上海、浙江、江蘇等地由于起步早、力度大，配套措施較為完善，收到了良好成效，出庭應(yīng)訴率和實際化解率逐年提升。但中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制度推行遲緩，效果未達(dá)成預(yù)期。二是存在運(yùn)動化、形式化現(xiàn)象。通過審視當(dāng)前制度運(yùn)行現(xiàn)狀，一些地方借助輿論過分夸大、渲染行政首長出庭應(yīng)訴制度的功用，不斷出臺規(guī)范出庭應(yīng)訴制度的文件制度，在出庭應(yīng)訴率上展開評比，將合理有序的制度推行逐漸演進(jìn)為運(yùn)動式的執(zhí)法模式；加之，各地規(guī)范行政首長出庭應(yīng)訴的文本內(nèi)容普遍存在雷同，未結(jié)合各地實際情況研究制定，反映出為了制定而制定的形式主義傾向；而行政首長“出庭不出聲”、“出聲不出彩”等怪象的層出不窮，也背離了此項制度施行的初衷，陷入了形式主義的誤區(qū)。三是應(yīng)訴后評價總結(jié)機(jī)制欠缺。行政首長出庭應(yīng)訴制度雖然對行政機(jī)關(guān)不到庭或中途退庭等情形做了制約與規(guī)定，但對行政首長出庭應(yīng)訴中的實際表現(xiàn)與結(jié)果未做出制度性規(guī)定，難以對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在參與案件、了解案件、促進(jìn)爭議解決等表現(xiàn)做出評價與督促。

四、結(jié)語

行政首長出庭應(yīng)訴制度的出臺與施行，有利地推動了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，體現(xiàn)出對法律、司法權(quán)和行政相對人的尊重，是進(jìn)一步提升政府公信力、樹立法治政府的重要舉措。為順利推行好此項制度，解決制度推行中出現(xiàn)的問題，需要從以下幾點(diǎn)完善：一要督促強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法治意識培養(yǎng)、法律知識教育、執(zhí)法水平提升；二要進(jìn)一步明確細(xì)化必須出庭應(yīng)訴的案件類型，將法律規(guī)定的“影響較大”、“有必要出庭”等模糊規(guī)定結(jié)合各地實際予以明確；三要制定完善對行政首長出庭應(yīng)訴的后評價總結(jié)機(jī)制，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對自身表現(xiàn)充分了解，督促其有針對性的改進(jìn)應(yīng)訴觀念與能力，牢固依法行政的理念。

行政首長出庭應(yīng)訴制度雖然在立法層面仍有漏洞，在實踐中顯現(xiàn)出一些不足，但它符合當(dāng)前中國行政訴訟協(xié)調(diào)和解盛行、追求行政糾紛實質(zhì)性解決的現(xiàn)實，發(fā)揮了其不可替代的積極功效。因此，應(yīng)不斷加強(qiáng)立法、行政、司法三者間的配合協(xié)作，探索建立與行政首長出庭應(yīng)訴制度相輔配套的裁量、評價、公開機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)我國法治建設(shè)進(jìn)程，盡早建成法治社會。

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2095-4379-(2016)36-0211-02

李曉崠(1988-)，男，漢族，甘肅合作人，法學(xué)碩士，甘肅政法學(xué)院，2014級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政訴訟法學(xué)。