雷小欣

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110161

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地方政府行政問(wèn)責(zé)的現(xiàn)實(shí)困境與原因分析*

雷小欣

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110161

一、我國(guó)地方政府行政問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐層面的綜合現(xiàn)狀

地方政府行政問(wèn)責(zé)制是責(zé)任政府發(fā)展依據(jù)的重要制度，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府權(quán)力制約的重要手段。地方政府責(zé)任的提升源于權(quán)力的擴(kuò)大。中央權(quán)力的下放使得地方政府需要自主決定地方相應(yīng)事項(xiàng)。在轄區(qū)內(nèi)，地方政府的決策涉及地方經(jīng)濟(jì)、科技等多方面的內(nèi)容。職責(zé)的擴(kuò)展客觀上要求地方政府責(zé)任能力提升。隨著法治發(fā)展的步伐，地方政府行政問(wèn)責(zé)也呈現(xiàn)主體多樣化的特點(diǎn)，問(wèn)責(zé)的方式和內(nèi)容日趨豐富。部分地方性問(wèn)責(zé)辦法中規(guī)定公民、法人和其他組織可以作為主體向政府以控告、舉報(bào)的形式發(fā)起問(wèn)責(zé)。司法仲裁機(jī)構(gòu)、人大代表和政協(xié)委員都通過(guò)地方性立法的授權(quán)享有發(fā)起問(wèn)責(zé)的權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)也為公民問(wèn)責(zé)政府提供了相對(duì)迅捷的信息平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)群體成為異體問(wèn)責(zé)群體中一支不可忽視的力量。

在問(wèn)責(zé)主體趨于多樣化的同時(shí)，問(wèn)責(zé)方式也隨著社會(huì)法治的發(fā)展而出現(xiàn)了多樣化的進(jìn)程。除了傳統(tǒng)的控告、舉報(bào)之外，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、借助微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)督、批評(píng)和譴責(zé)官員的情形也不少見(jiàn)。[1]在地方問(wèn)責(zé)發(fā)展過(guò)程中，問(wèn)責(zé)主體在對(duì)政府的監(jiān)督和自身權(quán)利維護(hù)上不再局限于了解單方傳遞的信息，更傾向于對(duì)信息中蘊(yùn)含的決策合理性和合法性問(wèn)題的監(jiān)督和判斷。

二、地方政府行政問(wèn)責(zé)制度發(fā)展過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題剖析

(一)地方政府行政問(wèn)責(zé)制的外部環(huán)境相對(duì)滯后

社會(huì)主義核心價(jià)值體系的構(gòu)建要求政府要發(fā)揮好教育表率功能，政府工作人員的行為承載著國(guó)家意志，對(duì)社會(huì)公眾有示范效用。同時(shí)，地方政府也承載著公共決策的意識(shí)形態(tài)功能，需要向社會(huì)發(fā)布合理的決策和命令，對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行有效引導(dǎo)。然而，我國(guó)地方政府的公共行政文化觀念與社會(huì)主義核心價(jià)值體系的要求仍有差距。由于傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，中國(guó)的行政文化具有權(quán)利崇拜的特性，無(wú)論是政府工作人員還是公眾都潛移默化地受其影響。地方政府行政問(wèn)責(zé)制的外部環(huán)境相對(duì)滯后。

(二)地方政府承擔(dān)責(zé)任過(guò)程中的對(duì)象定位模糊

權(quán)力與責(zé)任的對(duì)稱(chēng)性要求政府決策造成否定后果時(shí)需要有責(zé)任承擔(dān)對(duì)象。但在目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，一般存在兩方面的問(wèn)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象。較常見(jiàn)的情形是以個(gè)人責(zé)任代替政府責(zé)任。作為組織，政府在公共活動(dòng)中作為真正主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任無(wú)法落實(shí)和追究。另一種情形是對(duì)責(zé)任人定位的錯(cuò)位。行政問(wèn)責(zé)的主體對(duì)象一般指向行政首長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)，其他參與決策的領(lǐng)導(dǎo)很少被追究責(zé)任，這在實(shí)踐中容易助長(zhǎng)跟風(fēng)、不負(fù)責(zé)任的決策行為。行政責(zé)任的問(wèn)責(zé)仍然缺乏科學(xué)性和制度性，有待改善。

(三)地方政府行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定缺失

地方政府行政問(wèn)責(zé)制度從整體來(lái)看存在區(qū)域差異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)容上，地方政府行政問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄，在安全事故領(lǐng)域比較規(guī)范，缺乏大量的責(zé)任問(wèn)題規(guī)定，主體問(wèn)責(zé)性不明。在決策、執(zhí)行和結(jié)果評(píng)估上沒(méi)有對(duì)應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度。在程序上，行政問(wèn)責(zé)也缺少具體詳細(xì)的規(guī)定。很多地方政府的文件對(duì)問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象的權(quán)利保護(hù)都沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政問(wèn)責(zé)制因漏洞過(guò)多難以實(shí)施。地方政府行政行為對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是較為抽象的，責(zé)任的認(rèn)定和追究方式也存在地區(qū)差異性。總而言之，地方政府問(wèn)責(zé)的制度規(guī)范還尚需努力加強(qiáng)。

(四)政府被動(dòng)參與問(wèn)責(zé)

地方政府行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)目前主要表現(xiàn)為被動(dòng)問(wèn)責(zé)。其啟動(dòng)依賴(lài)于否定性后果的發(fā)生。如行政決策失誤導(dǎo)致事故發(fā)生，具有明顯的事后追懲性質(zhì)。這種問(wèn)責(zé)形式使得我國(guó)的地方政府問(wèn)責(zé)有明顯的滯后性。除此之外，事后問(wèn)責(zé)過(guò)于依賴(lài)否定性結(jié)果的發(fā)生與否，對(duì)于事前、事中的政府行政行為缺乏約束力，不能完全體現(xiàn)地方政府行政問(wèn)責(zé)制的深層次要求。在地方政府的責(zé)任承擔(dān)中，也存在逃避責(zé)任、避重就輕的情形。地方政府的自查意識(shí)較缺乏。

三、制約地方政府行政問(wèn)責(zé)制度發(fā)展的因素分析

行政問(wèn)責(zé)制度的諸多問(wèn)題既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)原因。

(一)歷史原因?qū)е碌膯?wèn)責(zé)主體乏力

作為問(wèn)責(zé)主體，政府在我國(guó)目前的地方政府問(wèn)責(zé)中扮演著不可或缺的角色。然而，受歷史觀念和現(xiàn)實(shí)制度的影響，我國(guó)地方政府的問(wèn)責(zé)具有自審性質(zhì)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為形式化、情緒化、隨意化的特點(diǎn)，問(wèn)責(zé)淪為善后程序。社會(huì)組織作為問(wèn)責(zé)主體在地方政府的行政問(wèn)責(zé)中后勁不足，缺乏相關(guān)的權(quán)力和能力。公眾作為監(jiān)督主體受局限于其自身的視野和權(quán)利相關(guān)度，問(wèn)責(zé)大多是局限的、被動(dòng)的、維權(quán)性質(zhì)的?？偟膩?lái)說(shuō)，上述三種問(wèn)責(zé)主體都存在自身特性相關(guān)的缺陷，導(dǎo)致我國(guó)目前的地方政府問(wèn)責(zé)制度主體乏力。[2]

(二)政府部門(mén)之間職能交叉，問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確

我國(guó)的行政權(quán)力通過(guò)組織法等相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了具體的授權(quán)。但在實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)困境產(chǎn)生的原因之一是部門(mén)之間職能重疊，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)對(duì)象不明確。如2014大連輸油管道火災(zāi)事故，施工工人在施工過(guò)程時(shí)未遵循施工規(guī)定將輸油管鉆漏，導(dǎo)致原油泄漏。后經(jīng)查該次施工未經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批就擅自實(shí)施。分析此次事故，管理部門(mén)監(jiān)管不力是重要原因，但在我國(guó)目前的實(shí)踐中，相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管也的確有一定困難。這起事故背后的管理問(wèn)題事實(shí)上是我國(guó)諸多行政事務(wù)面臨交叉管理的一個(gè)縮影。如何應(yīng)對(duì)城市綜合治理中的部門(mén)職責(zé)交叉問(wèn)題，將責(zé)任落實(shí)到位，是政府在未來(lái)發(fā)展中需要重點(diǎn)解決的。

(三)黨政問(wèn)責(zé)交織，影響行政問(wèn)責(zé)制度的確定性

以知網(wǎng)數(shù)據(jù)引擎進(jìn)行搜索，“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)”在“行政問(wèn)責(zé)”中占三分之一以上比例。問(wèn)責(zé)對(duì)象一般兼具行政與黨委職務(wù)，由于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或執(zhí)行問(wèn)題，接受黨紀(jì)處分的情形較多。黨紀(jì)處分在這類(lèi)案件中相較行政問(wèn)責(zé)具有附帶性、從屬性的特點(diǎn)。但從現(xiàn)行法律相關(guān)的制度規(guī)定來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)主體應(yīng)為政府。黨委部門(mén)在行政問(wèn)責(zé)制度中的主體地位及與政府主體的啟動(dòng)區(qū)分尚無(wú)法律制度上的明確規(guī)定。雖然黨委部門(mén)在問(wèn)責(zé)啟動(dòng)中所起的作用并不亞于政府問(wèn)責(zé)，但這一行政問(wèn)責(zé)的法律主體地位尚未明確，顯然是行政問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中出現(xiàn)了制度上的空缺。

(四)監(jiān)督機(jī)制缺失，影響行政問(wèn)責(zé)有效實(shí)施

地方政府的執(zhí)行性行為和決策性行為在實(shí)踐中可能會(huì)與預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生偏差。對(duì)地方政府行政問(wèn)責(zé)，其重要的一環(huán)就是建立監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督機(jī)制較為薄弱，主要表現(xiàn)有缺乏事后評(píng)估機(jī)制、缺乏有效的司法救濟(jì)機(jī)制、監(jiān)督主體和程序不明確等問(wèn)題。如地方政府行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制中的事后評(píng)估機(jī)制在我國(guó)地方政府的相關(guān)規(guī)范中就有明顯的缺失。

四、完善各級(jí)地方政府行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的建議

(一)改善行政問(wèn)責(zé)的外部環(huán)境

與其他制度一樣，行政問(wèn)責(zé)制的正常運(yùn)行需要良好外部環(huán)境的包容和鼓勵(lì)。建立新型的問(wèn)責(zé)文化，可以為行政問(wèn)責(zé)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。地方政府的行政問(wèn)責(zé)要形成制度化并得到真正的貫徹和落實(shí)，還要從思想觀念入手。要讓行政機(jī)關(guān)真正認(rèn)清行政問(wèn)責(zé)在工作中的重要意義，從而更加積極主動(dòng)的實(shí)施。有組織有系統(tǒng)地加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主理論與問(wèn)責(zé)教育，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，在群眾中也要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)教育，提高群眾的行政問(wèn)責(zé)參與熱情，建立良好的行政文化。

(二)規(guī)范問(wèn)責(zé)主體的設(shè)定及權(quán)力

問(wèn)責(zé)主體是地方政府行政問(wèn)責(zé)制的重要組成部分。地方問(wèn)責(zé)主體的規(guī)范對(duì)健康有序的行政問(wèn)責(zé)制度具有重要意義。作為自己的法官，同體問(wèn)責(zé)在制度上有著天然的優(yōu)勢(shì)和弊端，其主體設(shè)定以及權(quán)力的授予都需要法律制度的明確規(guī)范。政府體系內(nèi)的問(wèn)責(zé)在機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理上有自上而下的權(quán)威性和有效性，這是異體問(wèn)責(zé)無(wú)法比擬的。同體問(wèn)責(zé)要求突破思想的桎梏，實(shí)事求是地實(shí)施問(wèn)責(zé)。

(三)合理拓寬地方政府行政問(wèn)責(zé)范圍

行政問(wèn)責(zé)作為一種行政治理方式在現(xiàn)代社會(huì)被普遍運(yùn)用。厘清行政問(wèn)責(zé)和相關(guān)概念的區(qū)別有助于更好地明確問(wèn)責(zé)客體。規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的客體首先要明確地方政府各部門(mén)的職責(zé)分配，解決權(quán)力交錯(cuò)問(wèn)題，消除責(zé)任模糊地帶。其次要明確黨政分工，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作。避免以黨內(nèi)處分代替行政責(zé)任。再次要規(guī)范不同層級(jí)地方政府的責(zé)任，通過(guò)規(guī)范避免級(jí)別認(rèn)定困難的問(wèn)題。除此之外，地方政府行政問(wèn)責(zé)范圍應(yīng)合理拓寬，延伸到涉及公共利益、關(guān)系民生的大事。

(四)建立科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系

地方政府責(zé)任評(píng)估體系的建立，實(shí)施上就是服務(wù)型政府理念在實(shí)踐中的應(yīng)用，也是重塑政府責(zé)任心的必要途徑。近年來(lái)某些地方政府由于缺少外部監(jiān)督而疏于自務(wù)管理。績(jī)效評(píng)估可以以量化的方式對(duì)政府進(jìn)行精細(xì)化管理，其核心是通過(guò)對(duì)政府行政行為的客觀考核評(píng)價(jià)，推動(dòng)政府管理更加科學(xué)化、規(guī)范化和程序化。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度、利益分配方式、社會(huì)公眾的參與性和穩(wěn)定度都是評(píng)估時(shí)需要綜合考慮的要素?？?jī)效評(píng)估體系不僅對(duì)政府的責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)，也綜合考量政府的職能和權(quán)力等相關(guān)問(wèn)題。[3]

(五)完善行政問(wèn)責(zé)的程序

程序正義是是人治與法治之間的分割線。行政問(wèn)責(zé)的立法首先要規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的程序，以規(guī)范的制度來(lái)保障問(wèn)責(zé)主體的權(quán)利和權(quán)力。建立行政問(wèn)責(zé)程序的首要考慮是建立行政問(wèn)責(zé)平臺(tái)。明確哪些機(jī)關(guān)是行政問(wèn)責(zé)的專(zhuān)門(mén)受理機(jī)關(guān)，對(duì)各類(lèi)主體的投訴、檢舉和控告進(jìn)行受理。明確行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中的各項(xiàng)制度，如問(wèn)責(zé)受理者回避制度、問(wèn)責(zé)對(duì)象的申辯制度以及問(wèn)責(zé)者的保護(hù)制度等原則問(wèn)題。通過(guò)立法規(guī)定相關(guān)的期限、明確不同主體行使行政問(wèn)責(zé)制度的具體流程。通過(guò)程序的規(guī)范使得地方政府行政問(wèn)責(zé)制度更加具有穩(wěn)定性和可操作性。

綜上所述，地方政府行政問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展是我國(guó)法治文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是我國(guó)政府行政管理改革的必經(jīng)之路。地方政府行政問(wèn)責(zé)制度的完善對(duì)我國(guó)民主政治的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步有著不可忽略的重要作用。地方政府行政問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展需要密切結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，從歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面進(jìn)行綜合考量，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因。通過(guò)不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制度加以改進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體參與行政問(wèn)責(zé)的積極性，拓寬行政問(wèn)責(zé)的范圍，建立科學(xué)的行政責(zé)任評(píng)估體系。通過(guò)立法規(guī)范地方政府行政問(wèn)責(zé)制度，為科學(xué)問(wèn)責(zé)、公正問(wèn)責(zé)提供法律保證，發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制度的應(yīng)有作用。

[1]唐鐵漢.我國(guó)開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)制的理論與實(shí)踐[J].中國(guó)行政管理，2007(1)：6.

[2]王仰文.行政決策責(zé)任追究的制度觀察[J].法治研究，2013(12)：17

[3]張金芬.完善我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的途徑分析[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010(4)：23 .

*遼寧省政府法制辦2016年“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法治省”項(xiàng)目課題“遼寧各級(jí)地方政府行政決策問(wèn)責(zé)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2016LNFZZX-ZX21)的階段性研究成果。

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