程青英

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基于制度變遷的大學(xué)內(nèi)部審計(jì)功能分析

程青英

內(nèi)部審計(jì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織，也是現(xiàn)代大學(xué)的一項(xiàng)最重要的制度安排。無(wú)論是國(guó)際發(fā)展的誘致性制度變遷還是國(guó)內(nèi)發(fā)展的強(qiáng)制性制度變遷，內(nèi)部審計(jì)都實(shí)質(zhì)趨同地以創(chuàng)新性制度演進(jìn)路徑消解組織治理的低效率，促進(jìn)組織變革。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)，客觀上要求大學(xué)內(nèi)部治理必須不斷克服固有弊端，發(fā)揮其社會(huì)中樞的價(jià)值功能。這賦予大學(xué)內(nèi)部審計(jì)更高的功能要求，即不僅要求它以監(jiān)督、治理增值積極因應(yīng)大學(xué)發(fā)展的方向，而且還應(yīng)拓展出對(duì)大學(xué)治理的信息職責(zé)、法律效用和政治民主功效，從制度與規(guī)則建構(gòu)上根本性促進(jìn)大學(xué)走向善治。

內(nèi)部審計(jì)；制度變遷；監(jiān)督功能；治理增值；信息職責(zé)；法律效用

一、對(duì)強(qiáng)制性制度變遷的路徑依賴形成了大學(xué)治理的低效率

制度變遷理論由經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯建立，并因此獲得1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。諾斯所稱“制度安排”的制度，“是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，是支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種安排。制度變遷，則是指新制度(或新制度結(jié)構(gòu))產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。制度變遷有自下而上的誘致性制度變遷(需求主導(dǎo)型制度變遷)和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷(供給主導(dǎo)型制度變遷)兩個(gè)基本類型。

我國(guó)大學(xué)的發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)由強(qiáng)制性制度變遷發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其內(nèi)蘊(yùn)的優(yōu)勢(shì)無(wú)可替代地取得了舉世矚目的巨大成就。2016年4月7日，首份《中國(guó)高等教育質(zhì)量報(bào)告》發(fā)布，這是我國(guó)首次、也是世界上首次以“國(guó)家報(bào)告”形式公布高等教育質(zhì)量，標(biāo)志著我國(guó)高等教育發(fā)展在量的擴(kuò)張基礎(chǔ)上，也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的進(jìn)步。但是長(zhǎng)遠(yuǎn)地、辯證地看，為了更好更有效地發(fā)展，我們也必須意識(shí)到影響大學(xué)和高等教育發(fā)展的深層次治理問(wèn)題。自上而下的強(qiáng)制性制度變遷路徑一方面提供了大學(xué)既定模式下的決策機(jī)制、運(yùn)行與保障機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制，保障了高等教育的成功發(fā)展。但另一方面，這種長(zhǎng)期形成的政府“全面操刀”的制度機(jī)制也逐漸顯露出了大學(xué)治理主體單一、治理效率低下的弊端，而且在大學(xué)內(nèi)外部產(chǎn)生了不少尋租的利益團(tuán)體。另外，大學(xué)外部對(duì)政府治理的路徑依賴模式，直接切入大學(xué)內(nèi)部治理的制度安排，導(dǎo)致內(nèi)部治理職能、治理機(jī)制與政府機(jī)構(gòu)高度擬合，從而導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部治理的被動(dòng)和低效。

這種對(duì)強(qiáng)制性制度變遷的路徑依賴，是當(dāng)今我國(guó)高等教育諸多弊端的源頭，其核心和實(shí)質(zhì)問(wèn)題是大學(xué)治理體系中資源利用效率低下、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張與資金效率不高、舞弊頻仍的積弊并存。有人稱這種路徑依賴為“內(nèi)卷化”狀態(tài)，即在既定的軌道上大學(xué)治理越是加強(qiáng)，派生的問(wèn)題就越多，最終使大學(xué)治理陷入一種不斷細(xì)碎化、復(fù)雜化和效率低下的狀態(tài)。這種被稱為“內(nèi)卷化”的路徑依賴，是一種非善治狀態(tài)，它使得大學(xué)治理改革一方面很難穩(wěn)定下來(lái)，另一方面卻很難去跨越到新的狀態(tài)，結(jié)果使大學(xué)治理改革的制度創(chuàng)新只是量的增長(zhǎng)，而沒(méi)有質(zhì)的突破，導(dǎo)致大學(xué)面臨的壓力日漸增大，資源耗費(fèi)漸增，從而加劇了大學(xué)資源的非良性競(jìng)爭(zhēng)和效率、效益低下的狀況。雖然其中在局部和某些領(lǐng)域存在著誘致性的制度變遷，對(duì)大學(xué)治理起到局部作用，但是在整體上完全從屬于強(qiáng)制性制度變遷。

如何破解這種低效狀態(tài)？按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，只有制度創(chuàng)新才能夠破除舊的路徑依賴的低效率。綜合分析大學(xué)運(yùn)行的決策機(jī)制、運(yùn)行與保障機(jī)制，以及激勵(lì)與約束機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)因其超然的地位、獨(dú)特的方法體系和自身不斷創(chuàng)新的路徑演進(jìn)，內(nèi)在地成為現(xiàn)代大學(xué)治理變遷的重要驅(qū)動(dòng)力量，具有“鯰魚(yú)效應(yīng)”，能夠破除大學(xué)治理低效率的障礙。

二、內(nèi)部審計(jì)誘導(dǎo)性制度變遷增強(qiáng)了大學(xué)善治的能力

IIA(國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì))于1941年成立后，從1947年開(kāi)始，到2013年，已經(jīng)通過(guò)《內(nèi)部審計(jì)職責(zé)書(shū)》《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》等文書(shū)，數(shù)次發(fā)布了不斷更正的內(nèi)部審計(jì)定義。如最初的檢查評(píng)價(jià)認(rèn)為 “內(nèi)部審計(jì)是組織內(nèi)部檢查會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)及其他業(yè)務(wù)的獨(dú)立性評(píng)價(jià)活動(dòng)，以便向管理部門提供防護(hù)性和建設(shè)性服務(wù)。它主要涉及會(huì)計(jì)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)，但也可以適當(dāng)涉及業(yè)務(wù)性質(zhì)的事項(xiàng)”。而2011年的確認(rèn)和咨詢的治理增值觀進(jìn)而指出內(nèi)部審計(jì)“是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)。它通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評(píng)價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過(guò)程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”?？梢?jiàn)國(guó)際內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展或演進(jìn)是一種自下而上的誘致性制度變遷路徑。

相反，我國(guó)現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展的初期，是一種自上而下強(qiáng)制性的制度變遷。首次提出“內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督”的文件是1983年8月20日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《審計(jì)署關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》，其中明確指出：“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或下屬單位較多的主管部門，以及大中型企事業(yè)組織，可根據(jù)工作需要建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或配備審計(jì)人員，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督?！焙髞?lái)幾經(jīng)變遷，到中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)2013年最新內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則《第1101號(hào)——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》中更新了內(nèi)部審計(jì)的定義，明確了內(nèi)部審計(jì)“是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。至此，我國(guó)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求與國(guó)際內(nèi)部審計(jì)的實(shí)質(zhì)逐漸趨同，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的作用的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，發(fā)生了非常深刻的變化。在強(qiáng)制性制度變遷主導(dǎo)下，誘致性制度變遷的演進(jìn)也逐漸萌生和發(fā)展。

雖然路徑依賴不同：IIA關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的定義，經(jīng)歷了監(jiān)督檢查、控制、價(jià)值增值觀(確認(rèn)和咨詢)的過(guò)程；我國(guó)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的作用定位，從監(jiān)督觀、制約觀，到現(xiàn)今的免疫系統(tǒng)和價(jià)值增值觀(確認(rèn)與咨詢)。但是從路徑演進(jìn)的本質(zhì)看，都趨向較一致的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是治理組織發(fā)展固有路徑、依賴模式的重要法器，它以不斷擴(kuò)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、不斷提升的服務(wù)主體、不斷進(jìn)步的服務(wù)能力，消解組織治理低效率的缺陷。而且，內(nèi)部審計(jì)每一次的新定義，并不必然否定之前的作用價(jià)值，新作用觀點(diǎn)在提出的同時(shí)，都夯實(shí)了原有作用根基，并在新的高度實(shí)現(xiàn)了拓展。

對(duì)大學(xué)來(lái)說(shuō)，這種發(fā)展變遷也不例外。大學(xué)治理或善治的著眼點(diǎn)在于人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)。除了少數(shù)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)部門，大學(xué)各維度業(yè)務(wù)活動(dòng)主要以資源消耗為前提，是實(shí)質(zhì)性的“費(fèi)用中心”，以資源為出發(fā)點(diǎn)和中樞，由內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系的閾值共同建構(gòu)。經(jīng)過(guò)擴(kuò)招十余年來(lái)規(guī)模和量的積累、政府公共領(lǐng)域管理改革的不斷深入、與社會(huì)各類經(jīng)濟(jì)主體長(zhǎng)期合作的深度融合，我國(guó)由高等教育大國(guó)向高等教育強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，在當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期的制度動(dòng)力機(jī)制上，必然是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷融合生長(zhǎng)、共同主導(dǎo)的演進(jìn)模式。誘致性變遷的動(dòng)力因素和作用機(jī)制無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。就內(nèi)部審計(jì)治理而言，建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度的過(guò)程，也是大學(xué)主動(dòng)地逐漸適應(yīng)國(guó)際內(nèi)部審計(jì)誘致性的制度變遷路徑的過(guò)程，這將使我國(guó)的大學(xué)內(nèi)部審計(jì)在改革中不斷激發(fā)出促進(jìn)大學(xué)善治的功能。

三、基于制度變遷而拓展的大學(xué)內(nèi)部審計(jì)功能

(一)監(jiān)督是大學(xué)內(nèi)部審計(jì)的基本職能

監(jiān)督是內(nèi)部審計(jì)的基本功能?，F(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)是以委托代理關(guān)系的產(chǎn)生與存在為基礎(chǔ)，基于委托代理關(guān)系才產(chǎn)生了內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督需求。

IIA 歷次對(duì)內(nèi)部審計(jì)定義的擴(kuò)展和演變，最基本的“監(jiān)督”、“檢查”職能一直保留?！皺z查”是“監(jiān)督”的主要方式，在本質(zhì)上歸入“監(jiān)督”。這一方面是自身路徑依賴使然，另一方面也印證了諾斯關(guān)于路徑依賴極端形式的觀點(diǎn)：沿著既定路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的演變進(jìn)入良性循環(huán)軌道并迅速優(yōu)化。只要經(jīng)濟(jì)生活中的委托代理分權(quán)模式存在，內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能就不會(huì)消失，并且還會(huì)迅速優(yōu)化。內(nèi)部審計(jì)定義的演變一般是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則、機(jī)理和實(shí)施的組合所做的邊際調(diào)整。內(nèi)部審計(jì)在維系其基本的監(jiān)督職能的同時(shí)，也在進(jìn)行積極的邊際調(diào)整。IIA最新定義體現(xiàn)的“增值”和“咨詢”職能，是邊際調(diào)整的結(jié)果，它們以傳統(tǒng)的監(jiān)督職能為基礎(chǔ)。

我國(guó)大學(xué)的內(nèi)部審計(jì)，可以被視為是國(guó)家審計(jì)在大學(xué)這一公共領(lǐng)域的延伸。因?yàn)閺?qiáng)制性制度依賴是我國(guó)內(nèi)部審計(jì)原有的特征，屢被大學(xué)發(fā)展所驗(yàn)證。依照劉家義審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于國(guó)家審計(jì)“本質(zhì)上是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國(guó)家治理的重要組成部分”的邏輯，從國(guó)家審計(jì)本質(zhì)上是政府和國(guó)家內(nèi)部審計(jì)的屬性出發(fā)，大學(xué)內(nèi)部審計(jì)也具備內(nèi)生的預(yù)防、揭示和抵御功能，實(shí)現(xiàn)這些功能必然需要通過(guò)自身的監(jiān)督職能。這個(gè)觀點(diǎn)，也被學(xué)者所認(rèn)證。王德升和閻金鍔1985年就提出了“審計(jì)是一種具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與管理活動(dòng)”；之后，宋常提出“審計(jì)的本質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證活動(dòng)”。劉家義的內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”觀，包含了“現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)的守護(hù)者”、“財(cái)務(wù)賬表的復(fù)核者”、“為高層提供風(fēng)險(xiǎn)前瞻的瞭望者”，這三個(gè)方面囊括了前述兩個(gè)層次的含義。

(二)治理增值是大學(xué)發(fā)展對(duì)內(nèi)部審計(jì)功用的必然選擇

內(nèi)部審計(jì)是促進(jìn)大學(xué)善治的一種增值型服務(wù)，既是自身發(fā)展使然，也部分緣于新公共管理理論的興起，導(dǎo)致政府和公共部門按照企業(yè)化的績(jī)效思維重新改造管理流程和管理方式，以提高效率。在這一進(jìn)程中，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的全新認(rèn)識(shí)和它在實(shí)踐中的顯著作用，是促進(jìn)政府和大學(xué)等公共部門治理能力增強(qiáng)的一個(gè)新契機(jī)。內(nèi)部審計(jì)對(duì)大學(xué)治理的增值作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)部審計(jì)在大學(xué)善治中的作用

內(nèi)部審計(jì)是組織治理框架中不可或缺的一部分，是大學(xué)治理的必備要素。內(nèi)部審計(jì)在組織中的獨(dú)立地位使其能夠?qū)彶椴⒄皆u(píng)估組織治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性，同時(shí)可以提供咨詢服務(wù)，為改進(jìn)治理過(guò)程的方式提出建議。

其一，維護(hù)組織各相關(guān)方的利益，促進(jìn)組織治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大學(xué)內(nèi)部存在眾多的利益相關(guān)者。在實(shí)現(xiàn)大學(xué)諸多目標(biāo)的過(guò)程中，各個(gè)維度的利益相關(guān)者之間，往往存在著差異化、此消彼長(zhǎng)的利益訴求。內(nèi)部審計(jì)正是通過(guò)維護(hù)各利益相關(guān)方的契約關(guān)系，來(lái)促進(jìn)大學(xué)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此被視為幫助改善大學(xué)治理、支持關(guān)鍵治理程序以最終實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理目標(biāo)的有效途徑之一。

其二，促進(jìn)大學(xué)治理效率、效果的提升和增強(qiáng)，為大學(xué)善治增加價(jià)值。從獨(dú)立確認(rèn)和咨詢的職責(zé)角度，內(nèi)部審計(jì)能夠?qū)Υ髮W(xué)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，揭示大學(xué)各層級(jí)和分部在制定決策、預(yù)算管理、資金運(yùn)營(yíng)等方面存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，而且能夠以其專業(yè)能力在前述領(lǐng)域提供咨詢，幫助大學(xué)各層級(jí)和分部識(shí)別、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)水平，減少浪費(fèi)、杜絕舞弊、提高績(jī)效，并據(jù)此制定科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，改善管理，在局部和整體促進(jìn)大學(xué)的善治。

2.內(nèi)部審計(jì)在大學(xué)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用

內(nèi)部控制，說(shuō)到底是一些具體的政策和程序，是由人制定并且由人去執(zhí)行的。這些政策和程序要真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)其從設(shè)計(jì)到運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程實(shí)施持續(xù)的監(jiān)控至關(guān)重要。在組織的眾多職能中，只有內(nèi)部審計(jì)依靠其固有的獨(dú)立性和客觀性，最能夠承擔(dān)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)控的職能。內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)密不可分，內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部控制則是內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)控對(duì)象。內(nèi)部控制的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)；(2)為大學(xué)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供特定的支持和保障。

2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))中規(guī)定，事業(yè)單位(大學(xué)執(zhí)行典型的事業(yè)單位財(cái)會(huì)、審計(jì)等制度) 內(nèi)部控制的目標(biāo)，主要包括：“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”。從審計(jì)工作的角度，已經(jīng)包含了合規(guī)性審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)、政策執(zhí)行審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)建審計(jì)、舞弊審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等諸多內(nèi)容。

應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)檢視內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？?jī)?nèi)部審計(jì)作為大學(xué)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的第三方，最有資格、能力和責(zé)任來(lái)進(jìn)行檢視、鑒證和評(píng)價(jià)。較之由外部審計(jì)所進(jìn)行的內(nèi)部控制制度，還是根植于大學(xué)組織本身的內(nèi)部審計(jì)績(jī)效更高。外部審計(jì)對(duì)大學(xué)價(jià)值鏈和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、對(duì)大學(xué)情況的熟悉和適應(yīng)，時(shí)間上需要一個(gè)過(guò)程，他們還收取不菲的費(fèi)用，且對(duì)大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的策略以及大學(xué)戰(zhàn)略的把握遠(yuǎn)遜于盡職的內(nèi)部審計(jì)人員。

基于我國(guó)大學(xué)產(chǎn)、學(xué)、研合作，多角化運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)情形，內(nèi)部審計(jì)可以根據(jù)大學(xué)戰(zhàn)略和規(guī)劃，采取符合大學(xué)利益的更加前瞻性的、類似于COSO風(fēng)險(xiǎn)管理框架的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理(ERM)策略與建議，從環(huán)境及事件識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等七要素出發(fā)，在大學(xué)的局部甚至全局，建立起高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

(三)內(nèi)部審計(jì)服務(wù)于大學(xué)治理的信息職責(zé)

RonelL B·Raaum和Stephen L·Morgan 認(rèn)為，審計(jì)人員是工作于信息行業(yè)，審計(jì)信息有兩個(gè)基本分類：核實(shí)信息和開(kāi)發(fā)信息。經(jīng)內(nèi)部審計(jì)人員確認(rèn)的信息有助于大學(xué)內(nèi)部和外部的決策，優(yōu)化了稀缺組織資源、經(jīng)濟(jì)資源的配置效果及效率。對(duì)大學(xué)治理低效率的詬病和要求分權(quán)化(去行政化)的呼聲很高，大學(xué)分權(quán)的實(shí)踐方興未艾，內(nèi)部二級(jí)管理賦予具體的辦學(xué)部門更大的人力資源和財(cái)務(wù)預(yù)算支配權(quán)。但是責(zé)任與權(quán)力對(duì)等，與分權(quán)對(duì)應(yīng)，大學(xué)內(nèi)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制的加強(qiáng)，必然是題中應(yīng)有之意。

內(nèi)部審計(jì)在大學(xué)治理中的權(quán)力制衡，推動(dòng)大學(xué)民主建設(shè)，發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能的基礎(chǔ)是問(wèn)責(zé)，審計(jì)部門在大學(xué)治理的問(wèn)責(zé)體系中具有強(qiáng)大的信息權(quán)利和信息職責(zé)。依靠強(qiáng)大的信息權(quán)利與責(zé)任，以及獨(dú)特的專業(yè)性，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠在大學(xué)眾多來(lái)源的信息供應(yīng)鏈中，提取可依賴的、獨(dú)具價(jià)值的資源，為各利益相關(guān)者，尤其是為大學(xué)治理高層提供高質(zhì)量的信息。作為一種客觀獨(dú)立的傳導(dǎo)中介，內(nèi)部審計(jì)的信息職責(zé)是雙向的閉環(huán)反饋，各主體通過(guò)信息屬性，降低信息甄別和應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)，有效地推動(dòng)和完善大學(xué)的治理。

(四)內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)大學(xué)治理和價(jià)值增值的法律效用

依法治國(guó)理政是十八大以來(lái)我國(guó)全面深化改革和社會(huì)治理的重要內(nèi)容。用法治思維，即遵循法律原則與法律精神來(lái)治理大學(xué)等社會(huì)公共事務(wù)，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)和行動(dòng)指引。而內(nèi)部審計(jì)是依據(jù)法的精神，在法律法規(guī)制約下發(fā)揮職責(zé)的典型作業(yè)領(lǐng)域。

內(nèi)部審計(jì)具有的推動(dòng)大學(xué)治理的法制思維和法制引導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)內(nèi)部審計(jì)本身是法的產(chǎn)物；(2)內(nèi)部審計(jì)必須依據(jù)法的精神開(kāi)展作業(yè)，提供治理效用。我國(guó)公立大學(xué)治理的核心區(qū)域，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，均有法律機(jī)制作為保障。內(nèi)部審計(jì)，本身是基于《審計(jì)法》等法律法規(guī)而產(chǎn)生、設(shè)立的。內(nèi)部審計(jì)工作也必須以《審計(jì)法》《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》《合同法》《勞動(dòng)合同法》《高等教育法》等各有關(guān)門類的具體法律作為直接依據(jù)，確認(rèn)或咨詢服務(wù)必須在此架構(gòu)下形成明確的審計(jì)意見(jiàn)，出具審計(jì)建議，提供參考思路。所以，內(nèi)部審計(jì)以自身法治化思維、理念促進(jìn)大學(xué)治理的法制化，成為大學(xué)依法治理的引擎，必然會(huì)降低大學(xué)治理的風(fēng)險(xiǎn)，完善內(nèi)部控制機(jī)制，提升大學(xué)治理的效果。

因此，立足于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)大學(xué)治理的法治化這一主題，必須創(chuàng)新審計(jì)組織方式，整合審計(jì)資源，完善工作機(jī)制，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，不斷提高依法審計(jì)能力，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，提高審計(jì)監(jiān)督效率。內(nèi)部審計(jì)的法制化指引將切實(shí)推動(dòng)大學(xué)法治水平的提升。

(五)內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)大學(xué)治理和價(jià)值增值的政治與民主路徑

我國(guó)大學(xué)的宏觀治理有四個(gè)維度：政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、學(xué)術(shù)治理、民主治理。內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的地方，主要是經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域。我國(guó)大學(xué)制度變遷的邏輯是：政治治理主要體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)的社會(huì)主義方向，民主治理是內(nèi)部眾多利益相關(guān)者參與大學(xué)治理，學(xué)術(shù)治理是大學(xué)的使命和價(jià)值根基。大學(xué)內(nèi)部審計(jì)在參與經(jīng)濟(jì)治理、服務(wù)學(xué)術(shù)治理的同時(shí)，事實(shí)上承擔(dān)了一部分政治治理的職能，也即在預(yù)防、防范和調(diào)查腐敗行為，展示反腐敗政策及其成效方面，內(nèi)部審計(jì)是大學(xué)自身反腐敗治理的重要參與者。這種參與的一個(gè)特征，是立足于民主參與、民本管理。在具體業(yè)務(wù)類型和模式上，內(nèi)部審計(jì)參與大學(xué)政治治理，主要表現(xiàn)為對(duì)大學(xué)內(nèi)部的干部定期地、經(jīng)常性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及接受大學(xué)紀(jì)委監(jiān)察部門委托，開(kāi)展有關(guān)舞弊或疑似舞弊的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。這兩類業(yè)務(wù)本質(zhì)上都是舞弊審計(jì)，是大學(xué)預(yù)防和懲治腐敗體系的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，在國(guó)家反腐敗體系中也具有重要的地位。

在這一過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)必須著眼、著力于法律層面、權(quán)力層面、權(quán)利層面、政治紀(jì)律及職業(yè)道德層面五個(gè)維度，借助于大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)團(tuán)體、公民個(gè)人的民主參與和支持，促進(jìn)這一領(lǐng)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防止、化解大學(xué)治理的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。在實(shí)踐中，大學(xué)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇也早已對(duì)接國(guó)家審計(jì)，擴(kuò)展到干部履職所在部門的科學(xué)發(fā)展情況、決策權(quán)力運(yùn)行與財(cái)務(wù)公開(kāi)情況、內(nèi)部控制和管理情況、國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)建使用與管理情況、廉潔從業(yè)“一崗雙責(zé)”履行情況等方面。這樣的覆蓋面，已經(jīng)囊括了大學(xué)治理中風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方面和重要環(huán)節(jié)。

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[責(zé)任編輯：高辛凡]

程青英，女，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士。(浙江傳媒學(xué)院 審計(jì)處，浙江 杭州，310018)

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