李長(zhǎng)健，王明秋（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北武漢 430000）

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水權(quán)沖突下社區(qū)保護(hù)機(jī)制研究
—基于權(quán)利發(fā)展視角

李長(zhǎng)健，王明秋
（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北武漢 430000）

摘要：目前，我國(guó)水權(quán)仍然存在產(chǎn)權(quán)不明晰、保障措施不到位及信息不對(duì)稱等問(wèn)題，導(dǎo)致部分社區(qū)水權(quán)頻頻產(chǎn)生沖突。社區(qū)作為利益表達(dá)平臺(tái)，在解決水權(quán)沖突、保護(hù)居民利益等方面有著不可替代的作用。

關(guān)鍵詞：水權(quán) 水權(quán)沖突 水權(quán)交易 社區(qū) 社區(qū)保護(hù)

1　水權(quán)沖突問(wèn)題的理性分析

1.1水權(quán)權(quán)利邊緣化：水權(quán)沖突問(wèn)題的背景分析

為什么水權(quán)會(huì)產(chǎn)生沖突？現(xiàn)階段，引起水權(quán)沖突的原因是復(fù)雜的、多方面的。首先是制度層面因素，現(xiàn)有的研究表明，我國(guó)目前大部分地區(qū)仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共水權(quán)制度。

公共水權(quán)最主要的特征是所有權(quán)與使用權(quán)分離，即水資源屬國(guó)家所有，個(gè)人和單位可以擁有水資源的使用權(quán)；水資源的配置一般是通過(guò)行政手段進(jìn)行的，就是政府水務(wù)部門代表國(guó)家行使水權(quán)。這使得我國(guó)制度在宏觀層面與社區(qū)微觀層面上產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而引發(fā)一系列水權(quán)沖突。其次，保障措施的不到位也導(dǎo)致了水權(quán)沖突的發(fā)生，例如沒(méi)有形成完整的補(bǔ)償體系，政府在水權(quán)交易的過(guò)程中，沒(méi)有起到應(yīng)有的支撐作用。最后，政府的互惠效應(yīng)失效，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，引發(fā)了水權(quán)沖突。

1.2構(gòu)建社區(qū)保護(hù)模式，實(shí)現(xiàn)水權(quán)權(quán)利的和諧發(fā)展

從傳統(tǒng)的資源管理模式而言，行政部門在公共物品領(lǐng)域，處于壟斷地位。我國(guó)現(xiàn)行水權(quán)制度還未建立起完善的，能夠充分反映水權(quán)價(jià)值的水權(quán)交易機(jī)制。社區(qū)保護(hù)模式是指，由社區(qū)來(lái)對(duì)該區(qū)域的水資源進(jìn)行管理與保護(hù)。國(guó)內(nèi)外專家、學(xué)者一致認(rèn)為，以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行水資源的保護(hù)與管理是最為科學(xué)的，即將國(guó)家權(quán)力下放，分至單位進(jìn)行管理是國(guó)內(nèi)外學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

在我國(guó)，水權(quán)一旦產(chǎn)生沖突，是沒(méi)有相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)定，并加以保障的，社區(qū)保護(hù)雖然在我國(guó)學(xué)界仍然不屬主流觀點(diǎn)之列，但越來(lái)越多的學(xué)者都注意到，社區(qū)這個(gè)載體在水權(quán)保護(hù)乃至于自然資源保護(hù)的重要性所在。水權(quán)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)多元化保護(hù)，不僅需要依靠政府頒布政策、措施進(jìn)行，還需要經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等一系列多元保護(hù)。要保障居民的用水權(quán)益不受侵害，社區(qū)保護(hù)是必然的，社區(qū)保護(hù)是解決水權(quán)沖突的新創(chuàng)舉，突破了從前僅依靠政府的單方面保護(hù)，為水權(quán)沖突的解決，水權(quán)權(quán)益的保護(hù)提供了新的范式與措施。

2　解決水權(quán)沖突問(wèn)題的路徑新探索

2.1社區(qū)保護(hù)理論內(nèi)涵

水權(quán)沖突的社區(qū)，保護(hù)從本質(zhì)上而言，其實(shí)是關(guān)于居民利益博弈與維權(quán)抗?fàn)幍摹耙绖?shì)博弈”所做的全新解釋。突破傳統(tǒng)研究中，關(guān)于利益博弈主體強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)的簡(jiǎn)單二分法，并進(jìn)一步提出了“作為武器的弱者”等概念，利用弱者，以弱者作為武器即“作為武器的弱者”來(lái)組織實(shí)現(xiàn)博弈；訴求對(duì)象由基層政府轉(zhuǎn)到各利益主體，并以社區(qū)為載體呈現(xiàn)多元化的傾向。社區(qū)保護(hù)其實(shí)質(zhì)就是利用“弱者”在實(shí)際的沖突解決中，依靠社會(huì)的關(guān)懷和人道主義精神，給訴求對(duì)象施加一定壓力，但是“弱者”的社會(huì)力量，必須要有體制的框架束縛，否則便會(huì)被當(dāng)做道德綁架。居民無(wú)疑在水權(quán)沖突中處于弱勢(shì)，政府作為強(qiáng)者無(wú)論在組織或者政策上，都享有絕對(duì)的高等地位，弱勢(shì)并不等于無(wú)法，正因?yàn)樘幱谌鮿?shì)，才要更有組織的、更有方法的去維護(hù)自身權(quán)益，這樣才不會(huì)被人“示弱以脅迫”來(lái)詬病。

2.2從權(quán)利保護(hù)到權(quán)利發(fā)展，社區(qū)保護(hù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的理論核心

社區(qū)發(fā)展權(quán)是社區(qū)保護(hù)機(jī)制的內(nèi)質(zhì)所在。在水權(quán)沖突中，可以看到，沖突不論是制度層面的沖突、保障措施方面的沖突或政府失信方面所引發(fā)的沖突，都聚焦于國(guó)家權(quán)力與普通民眾之間的沖突，特別作為社區(qū)的組成部分的居民而言，水權(quán)沖突更加表現(xiàn)為政府與居民組織間的沖突，在這場(chǎng)沖突的風(fēng)暴中心，居民無(wú)疑是“弱者”，發(fā)展權(quán)是“弱者”的權(quán)利，社區(qū)發(fā)展權(quán)則是這場(chǎng)沖突風(fēng)暴中，保護(hù)居民權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)水權(quán)可持續(xù)發(fā)展的核心所在。社區(qū)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)了在水權(quán)權(quán)益保護(hù)中，將客體發(fā)展權(quán)與主體發(fā)展權(quán)相融合，并置于社區(qū)這一時(shí)空載體上，且在此基礎(chǔ)上，享有政治、經(jīng)濟(jì)與文化各方面的發(fā)展權(quán)利，形成發(fā)展權(quán)權(quán)利束。最終通過(guò)社區(qū)的發(fā)展，在水權(quán)沖突中，保護(hù)社區(qū)居民應(yīng)有的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)水權(quán)效益的可持續(xù)發(fā)展。

2.3從利益博弈到利益均衡，實(shí)現(xiàn)水權(quán)和諧發(fā)展的關(guān)鍵

農(nóng)村社區(qū)是以農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民可以在社區(qū)這個(gè)載體上，通過(guò)利益代表和利益表達(dá)機(jī)制，對(duì)政府的相關(guān)決策產(chǎn)生影響，做出能夠保護(hù)自身權(quán)益的決策。但社區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，也存在著大量的矛盾，由于水權(quán)的市場(chǎng)化的加大，利益集團(tuán)間的博弈，也逐漸影響到社區(qū)發(fā)展。如博弈中所產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，加重了社區(qū)的信息不對(duì)稱情況，導(dǎo)致社區(qū)村民在這場(chǎng)博弈中處于不利地位。如何預(yù)防這種不利地位的產(chǎn)生，將是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)水權(quán)和諧發(fā)展的關(guān)鍵所在。

3　權(quán)利的和諧與發(fā)展，使水權(quán)沖突的社區(qū)保護(hù)機(jī)制得以構(gòu)建

3.1模式選擇

以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社區(qū)保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的制度維度。一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。一個(gè)社區(qū)選擇什么樣的保護(hù)機(jī)制，也是由這個(gè)地區(qū)的具體情況所決定。因此，這就決定了在水權(quán)沖突的社區(qū)保護(hù)方式選擇時(shí)，必須考慮目前的實(shí)際情況，因地制宜、因時(shí)制宜的構(gòu)建，適合當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)保護(hù)機(jī)制。

首先，政府層面上，應(yīng)讓社區(qū)在水權(quán)沖突中，參與到管理決策中來(lái)。社區(qū)居民作為水權(quán)沖突中最大的利益相關(guān)者，是保護(hù)區(qū)真正的主人，他們應(yīng)該對(duì)有關(guān)水資源的維護(hù)和利用等事項(xiàng)的決策擁有發(fā)言權(quán)，這是他們的權(quán)利，也是他們的責(zé)任。為此，要擺脫傳統(tǒng)的“行政主導(dǎo)”的管理體制，使社區(qū)居民在生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)中成為主體。

其次，從法律制度層面上看，最重要的仍然是明晰產(chǎn)權(quán)。只有明晰了水權(quán)歸誰(shuí)所屬，水權(quán)沖突才能從本質(zhì)上得到解決。在農(nóng)村社區(qū)中，因?yàn)樗Y源的管理主要依靠政府，造成了農(nóng)戶與政府部門關(guān)于水資源的信息不對(duì)稱，城市用水的高峰期，恰好與農(nóng)村用水高峰期撞在一起，難免會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響農(nóng)民生計(jì)，損害農(nóng)民權(quán)益。因此，只有從法律層面上解決了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，才能最終解決水權(quán)沖突，實(shí)現(xiàn)社區(qū)水資源的可持續(xù)發(fā)展。

最后，組織層面上，應(yīng)建立社區(qū)參與監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)參與監(jiān)督機(jī)制主要是建立地方政府、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民，相關(guān)企、事業(yè)單位等眾多利益相關(guān)者之間的互相監(jiān)督機(jī)制，制定和完善相應(yīng)的政策和措施。

3.2理論實(shí)踐

以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社區(qū)保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的運(yùn)行維度。社區(qū)保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建既促進(jìn)了農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，又在某種意義上，最終促使水權(quán)的可持續(xù)發(fā)展。要完善社區(qū)保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，優(yōu)化社區(qū)運(yùn)行是不可或缺的。

3.2.1 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

所謂生態(tài)補(bǔ)償，通俗來(lái)說(shuō)就是補(bǔ)什么，誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)，補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)等問(wèn)題。當(dāng)中央和地方政府的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目達(dá)到財(cái)政限額和經(jīng)濟(jì)管理職能的“承載力”時(shí)，市場(chǎng)導(dǎo)向?qū)τ谒Y源管理的維持，變得更加重要。因此，對(duì)于社區(qū)而言，引入市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，對(duì)于解決水權(quán)沖突，確保水權(quán)的可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用。

3.2.2 建立社區(qū)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和補(bǔ)償機(jī)制

村民在水權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)的利益得以表達(dá)。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和補(bǔ)償所需資金，可以來(lái)自于水資源配置中獲益的城市和工業(yè)用水者，通過(guò)水費(fèi)的形式征收。

3.2.3 優(yōu)化社區(qū)治理，促進(jìn)村民平等參與

從內(nèi)質(zhì)上解決水權(quán)沖突，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展，構(gòu)建社區(qū)保護(hù)機(jī)制。社區(qū)是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的重要載體，也是在水權(quán)沖突中保障村民水權(quán)權(quán)利的重要利益表達(dá)平臺(tái)，其民主治理需要良好的內(nèi)外部環(huán)境。目前，社區(qū)自治所受到的行政權(quán)力干預(yù)較大，優(yōu)化社區(qū)治理就必須從行政權(quán)力的單向制約向多元化治理轉(zhuǎn)變，從政府主導(dǎo)像社會(huì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的完全自治。

3.2.4 建立社區(qū)預(yù)警機(jī)制

構(gòu)建一個(gè)在政府支持下的以社區(qū)為主導(dǎo)，群眾為主要力量的預(yù)警模式體系。水權(quán)之所以產(chǎn)生沖突，大一部分原因是因?yàn)樗畽?quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰，導(dǎo)致政府不肯放開(kāi)對(duì)水權(quán)掌權(quán)的一只手，可是這只手卻無(wú)法伸到最基層中進(jìn)行調(diào)節(jié)。這就要求政府將權(quán)力下放，形成以社區(qū)為主導(dǎo)的自我管理模式。只有構(gòu)建一個(gè)社區(qū)為主導(dǎo)的管理模式，才能真正防范社區(qū)區(qū)域內(nèi)的水權(quán)沖突的產(chǎn)生。

3.3發(fā)展權(quán)利

以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社區(qū)保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的發(fā)展維度。發(fā)展權(quán)同時(shí)具有個(gè)人與集體的雙重屬性，這就要求發(fā)展權(quán)需要一定的載體。社區(qū)作為村民最好的利益表達(dá)平臺(tái)，無(wú)疑是發(fā)展權(quán)最好的載體，社區(qū)發(fā)展作為促進(jìn)社區(qū)保護(hù)機(jī)制構(gòu)建核心，是解決區(qū)域內(nèi)水權(quán)權(quán)利沖突的最好武器。

3.3.1 完善社區(qū)內(nèi)部組織能力建設(shè)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)社區(qū)在與政府的交談中，是否能達(dá)到利益均衡的狀態(tài)，而不是被政府進(jìn)行政策綁架，與其自身是否強(qiáng)大有關(guān)。本身經(jīng)濟(jì)條件較好，組織建構(gòu)科學(xué)的社區(qū)能夠掌握更多的話語(yǔ)權(quán)。因此，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部組織建設(shè)，完善內(nèi)質(zhì)才是群眾的自身利益表達(dá)的最本質(zhì)基礎(chǔ)。

3.3.2 提高社區(qū)村民水權(quán)意識(shí)

村民是社區(qū)的基本組成部分，目前的社區(qū)中，村民對(duì)于水資源知識(shí)的了解不深，仍處在靠天吃飯的境地，可以從相關(guān)報(bào)道中看到，不少地區(qū)由于干旱造成的顆粒無(wú)收。關(guān)于水資源可以進(jìn)行交易，也就更沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，由于水權(quán)交易產(chǎn)生的沖突更是聞所未聞。因此，提高村民的水權(quán)意識(shí)，了解相關(guān)水權(quán)交易的知識(shí)，可以使村民在與政府打交道時(shí)，改變信息不對(duì)稱狀態(tài)，更有利益自身的利益表達(dá)，也使水權(quán)得以保護(hù)。

3.3.3 加強(qiáng)政府扶持力度，完善生態(tài)補(bǔ)償措施

目前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)措施仍然有很多不足之處，主要是由于我國(guó)實(shí)行的是政府單方面的政策實(shí)施，忽略社區(qū)等基層組織作用，使得政策實(shí)施變?yōu)閱蜗虻闹黧w行為。如果賦予社區(qū)以主體地位，使社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹骺腕w融合的政策實(shí)施與發(fā)布平臺(tái)載體，并完善相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償措施，確保水資源的優(yōu)化配置和高效使用，那么由于水權(quán)問(wèn)題所產(chǎn)生的各種沖突便可以迎刃而解。

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