■文／林卡

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)保障體系發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

■文／林卡

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，人民的生活水平在不斷提高，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度正在放緩；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在興起，但東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力逐漸減弱；經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差別明顯，國(guó)富民弱的現(xiàn)象突出。造成這種狀況的原因是復(fù)雜的，這種狀況對(duì)于社會(huì)保障體系發(fā)展的影響也是多方面的。

近5年，我國(guó)社會(huì)保障體系發(fā)展很快，特別是農(nóng)村三大社會(huì)保障項(xiàng)目（農(nóng)村低保、新農(nóng)保和新農(nóng)合）的建設(shè)，使社會(huì)保障的覆蓋面從城市擴(kuò)展到農(nóng)村。同時(shí)，城市社會(huì)保障體系也在擴(kuò)展，強(qiáng)化了養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移接續(xù)等。在“十二五”期間，專(zhuān)家學(xué)者和政策制定者逐漸形成了建設(shè)“適度普惠”制度的理念，通過(guò)發(fā)展“公共服務(wù)均等化”的途徑來(lái)建設(shè)一個(gè)能夠覆蓋全民的社會(huì)保障體系。這一發(fā)展導(dǎo)向在“十三五”規(guī)劃的藍(lán)圖中通過(guò)“共享”的觀念來(lái)表達(dá)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全方位發(fā)展中強(qiáng)化社會(huì)公平和社會(huì)正義的目標(biāo)。

社會(huì)保障體系的進(jìn)一步發(fā)展是以良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政狀況作為基礎(chǔ)的。以新農(nóng)保、新農(nóng)合為例，來(lái)自公共財(cái)政的補(bǔ)貼就成為推動(dòng)農(nóng)民參加這些項(xiàng)目的關(guān)鍵因素。公共財(cái)政的投入也是其他一些社會(huì)保障項(xiàng)目良好運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速的狀況使社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)會(huì)促使人們對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性提出質(zhì)疑，并可能動(dòng)搖近年形成的以民生為本的發(fā)展導(dǎo)向。正如在現(xiàn)今的一些社會(huì)政策的討論中已經(jīng)聽(tīng)到的一些呼聲，通過(guò)強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的壓力來(lái)質(zhì)疑社會(huì)保障體系擴(kuò)展的合法性，可以預(yù)見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，這種質(zhì)疑將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化，對(duì)于擴(kuò)大公共福利的批評(píng)聲也會(huì)漸漲。為此，有必要從一些基本的方面來(lái)探討我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)于社會(huì)保障體系發(fā)展的影響。

對(duì)就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系的影響

由粗放型的投資驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式走向以技術(shù)和創(chuàng)新為導(dǎo)向的模式，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人力資源的需求。這一變化是經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)達(dá)到一定階段出現(xiàn)的必然結(jié)果，但同時(shí)也對(duì)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。特別是在長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化降低了對(duì)人力資本的需求，在生產(chǎn)領(lǐng)域減少了就業(yè)崗位和機(jī)會(huì)。這給勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)很大的壓力，特別是對(duì)于那些新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的群體（如大學(xué)畢業(yè)生）形成嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。

為此，應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)和各種社會(huì)政策，緩解由經(jīng)濟(jì)下行壓力帶來(lái)的就業(yè)困境。這些社會(huì)政策要能夠?yàn)檫M(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的新成員提供社會(huì)幫助，例如在住房政策方面大力發(fā)展公租房以緩解大學(xué)畢業(yè)生和外來(lái)流動(dòng)人口在安置和居住方面所面臨的困境。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)發(fā)展具有高技術(shù)含量的領(lǐng)域，這使勞動(dòng)力培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)工作具有十分重要的意義。另外，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型雖然促使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，但老齡化社會(huì)的到來(lái)和福利服務(wù)需求的增加也使服務(wù)行業(yè)存在著普遍的勞動(dòng)力短缺。目前我國(guó)服務(wù)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中所占的比重只有48%左右，日、美、英、法等國(guó)都在75%以上，因而大力發(fā)展服務(wù)業(yè)將是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本出路。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)也在勞動(dòng)關(guān)系方面發(fā)生影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速的降低促使流動(dòng)人口從東南沿海發(fā)達(dá)省份向人口輸出地回流，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)出現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域勞動(dòng)力短缺和勞動(dòng)力成本上升并存的現(xiàn)象，從而對(duì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響；而中西部地區(qū)勞動(dòng)力成本較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在上升通道，其就業(yè)狀況將會(huì)較好。經(jīng)濟(jì)下行會(huì)增大各地勞動(dòng)力市場(chǎng)的差異情況，其效應(yīng)因各地的不同情況而不同。

就企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)也會(huì)給企業(yè)的發(fā)展形成壓力。這種壓力既來(lái)自于企業(yè)生產(chǎn)和銷(xiāo)售環(huán)境狀況的改變，也來(lái)自于勞動(dòng)力成本的提升和就業(yè)機(jī)會(huì)方面的變化。一些企業(yè)因?yàn)檫\(yùn)行環(huán)境的變化而緊縮勞動(dòng)力成本，從而對(duì)勞動(dòng)關(guān)系造成負(fù)面影響；也有些企業(yè)由于技術(shù)工人的短缺或骨干員工的不足而注重改善勞資關(guān)系。但無(wú)論哪種情況，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)都要求重塑勞資關(guān)系實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，來(lái)確保企業(yè)的生存能力。

對(duì)反貧困和社會(huì)保障項(xiàng)目的影響

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)中，市場(chǎng)運(yùn)行狀況的惡化會(huì)對(duì)人們的生活水平發(fā)生影響，而影響的程度對(duì)于不同的階層是不

一致的。社會(huì)底層人群和貧困群體抗擊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，因而更需要社會(huì)力量的扶持和公共財(cái)政的支持。反貧困將會(huì)是一個(gè)十分重要的社會(huì)問(wèn)題。在以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給社會(huì)各個(gè)階層都能夠帶來(lái)一定的益處，通過(guò)滴漏效應(yīng)使社會(huì)底層群體也能分享一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。這一效應(yīng)帶給民眾的社會(huì)心理影響是積極的。人們相信隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活能夠越來(lái)越好，可以忍受眼下所面臨的生活困境并通過(guò)積極的努力來(lái)力爭(zhēng)改變現(xiàn)狀，但這種理念在經(jīng)濟(jì)下行的狀況中會(huì)逐漸淡化。這就增強(qiáng)了人們?cè)谏鐣?huì)保障方面的訴求，期待政府能夠通過(guò)社會(huì)救助政策和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目為民眾的生活提供基本的保障。

這種訴求也為我們目前在反貧困方面所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)所強(qiáng)化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2014年我國(guó)有7017萬(wàn)貧困人口。這一貧困群體的衡量標(biāo)準(zhǔn)是按照每人每年2300元人民幣（約合每天1美元）的水平計(jì)算的，低于世界銀行確定的每天1.25美元的極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，更低于世界銀行在發(fā)展中國(guó)家普遍采用的代表“穩(wěn)定溫飽”的每天2美元的貧困線(xiàn)水平。針對(duì)這一群體，目前我國(guó)確立的低保水平也比較低。以2014年為例，全國(guó)城市低保線(xiàn)平均為每人每月411元，農(nóng)村為每人每月231元，低于每日2美元的水平。隨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，陷于貧困生活狀況的人群會(huì)有所增加，政府在保障人們的基本生活方面的責(zé)任也在加大。在此意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)下行的壓力會(huì)演變成為國(guó)家福利擴(kuò)張的壓力。

但在另一方面，經(jīng)濟(jì)下行的壓力勢(shì)必會(huì)影響到公共財(cái)政收入從而制約政府對(duì)公民承擔(dān)福利責(zé)任方面所做的努力。近年，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和良好的稅收狀況為公共福利體系大力發(fā)展提供了有力的支持。這使政府能夠設(shè)立各種社會(huì)保障項(xiàng)目提供社會(huì)福利的支持，形成以民生為導(dǎo)向的政府工作目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)下行的壓力則直接影響著政府財(cái)政收入狀況。特別是對(duì)地方政府而言，房地產(chǎn)業(yè)的下滑會(huì)削弱地方政府的財(cái)政能力，加重在財(cái)務(wù)運(yùn)作中的困境。迄今為止，地方政府的社會(huì)保障開(kāi)支和社會(huì)福利補(bǔ)貼仍在不斷加大，財(cái)務(wù)壓力也在不斷增加。一些專(zhuān)家學(xué)者已經(jīng)提出警示，在一些地區(qū)地方政府債務(wù)水平已經(jīng)接近國(guó)際警戒線(xiàn)。根據(jù)一些調(diào)查數(shù)據(jù)，地方政府的還債高峰將在2016—2017年出現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)增速放緩對(duì)于社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)的影響是雙面的。一方面，經(jīng)濟(jì)下行促使民眾的社會(huì)保障訴求不斷增大，從而迫使政府加大對(duì)于社會(huì)保障的開(kāi)支。這種壓力既源于保障公民基本生活水平的公共責(zé)任，也在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)管理需求。但在另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的壓力也給地方財(cái)政形成制約，會(huì)使已經(jīng)執(zhí)行的社會(huì)保障補(bǔ)貼和福利項(xiàng)目逐漸縮減或收縮。因此，確保城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目和體系運(yùn)行的可持續(xù)成為基本的發(fā)展要求。在一些地方，社會(huì)保障和社會(huì)福利事務(wù)常常被看成是政府工作中的“軟任務(wù)”，因而當(dāng)?shù)胤截?cái)政狀況出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，削減社會(huì)福利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。

社會(huì)保障的體系發(fā)展與目標(biāo)變化

在經(jīng)濟(jì)騰飛和高速增長(zhǎng)期，人們基于對(duì)于社會(huì)發(fā)展的樂(lè)觀看法，積極支持發(fā)展型的社會(huì)政策和生產(chǎn)主義的社會(huì)政策（以GDP為發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)）。而在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，人們對(duì)于社會(huì)保障的訴求會(huì)不斷增大，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、社會(huì)公正和社會(huì)再分配等理念，倡導(dǎo)包容性社會(huì)政策。這就形成了一個(gè)看起來(lái)有些矛盾的圖景：一方面人們的生活水平隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸提高，另一方面人們對(duì)于社會(huì)不公正現(xiàn)象和社會(huì)差異、被社會(huì)排斥的抱怨不斷增多。社會(huì)政策討論的議題從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向社會(huì)公平和社會(huì)公正。在今天，我國(guó)社會(huì)政策討論的議題正逐漸由收入再分配走向社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等更為廣泛的訴求，從強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平逐漸向強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正演化。這就意味著人們對(duì)于權(quán)利的訴求從經(jīng)濟(jì)權(quán)利向更為廣泛的社會(huì)權(quán)利擴(kuò)展。特別是在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，民眾對(duì)于社會(huì)公正的訴求被強(qiáng)化。

針對(duì)這些矛盾，中央政府自2006年以來(lái)大力倡導(dǎo)“包容性增長(zhǎng)”的理念，提出和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。政府采取了一系列的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策強(qiáng)化民生導(dǎo)向，通過(guò)各種“惠民政策”緩解民生問(wèn)題增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。這些政策在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面取得了良好的成效。在社會(huì)保障方面，從2008年到2014年的8年中，我國(guó)社會(huì)保障體系迅速成長(zhǎng)，這反映在各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)立上，也強(qiáng)化了住房政策、醫(yī)療政策、殘疾人政策、兒童福利政策和福利服務(wù)體系的建設(shè)。在這些政策發(fā)展的背后是高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的良好的公共財(cái)政狀況。它使中央和地方政府能夠有更多的資源投入到民生建設(shè)的各項(xiàng)事務(wù)中。同時(shí)，在社會(huì)政策中，促進(jìn)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，培育社會(huì)組織，推進(jìn)公共服務(wù)體系的發(fā)展。近兩年，養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利和殘疾人福利項(xiàng)目不斷設(shè)立。

然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩使人們重新反思現(xiàn)有的政策路徑和目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，政策制定者會(huì)把更多的關(guān)注點(diǎn)放在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展方面。這種轉(zhuǎn)移不可避免地會(huì)影響政府的工作任務(wù)和發(fā)展理念的確立。由此，就業(yè)政策、提升競(jìng)爭(zhēng)力、強(qiáng)化企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Φ饶繕?biāo)就會(huì)成為政府工作的重心，而民生建設(shè)和追求普惠的政策理念的行動(dòng)將會(huì)延緩，并直接影響政府發(fā)展導(dǎo)向的思路。回顧近20年的發(fā)展歷程，中國(guó)政府在前10年從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)全面發(fā)展轉(zhuǎn)化，或者說(shuō)從以GDP為本向以人為本轉(zhuǎn)化。但在目

前面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境會(huì)使我們重新思考經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間的相互關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先或民生建設(shè)優(yōu)先的政策目標(biāo)的選擇。

由此，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中，我們不可避免地要對(duì)就業(yè)、工作、市場(chǎng)等關(guān)鍵議題反思。要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，例如通過(guò)增進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)推進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)下行也給民生建設(shè)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展形成壓力，更會(huì)影響到社會(huì)保障體系發(fā)展的導(dǎo)向和理念。例如在“十二五”期間，我國(guó)逐漸形成了建設(shè)“適度普惠”、全覆蓋和體系融合的社會(huì)保障體制的導(dǎo)向。在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，如何實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，抑或采取別的社會(huì)政策理念來(lái)替代這一目標(biāo)，應(yīng)該是比財(cái)務(wù)運(yùn)作的可持續(xù)性更為根本的問(wèn)題。這一討論將超越資金、管理層面的范圍，而是基于經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間的關(guān)系所確立的問(wèn)題。在政策制定中，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的制定需要相互支持，但兩者又不是被動(dòng)的函數(shù)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中，我們要大力發(fā)展社會(huì)政策去支持勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障體系發(fā)展所堅(jiān)持的價(jià)值、理念和導(dǎo)向，善用社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策所要追求的目標(biāo)。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)并不能簡(jiǎn)單地等同于經(jīng)濟(jì)蕭條或經(jīng)濟(jì)的衰退。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡性，當(dāng)一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度出現(xiàn)下降時(shí)另一些地區(qū)仍然能夠保持高速增長(zhǎng)。因此，很難說(shuō)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)在已經(jīng)到頭了，其發(fā)展仍然具有很大的空間，有可能走向新的輝煌。這給討論社會(huì)保障問(wèn)題提供了充分的信心。而且，盡管許多地方的公共財(cái)政在社會(huì)保障開(kāi)支方面面臨著一定的壓力，但地方財(cái)政狀況的基本面迄今為止仍然良好。這種區(qū)域的不平衡性和多樣性給中央政府確立發(fā)展戰(zhàn)略提供了廣泛的選擇，也給地方政府發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)提供了廣泛的空間。因此，只要堅(jiān)持以人為本的社會(huì)保障體系發(fā)展的目標(biāo)，我們就能夠在發(fā)展的理念和方向上有著明確的導(dǎo)向，從而確保社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>