余欣榮

產(chǎn)業(yè)扶貧 精準(zhǔn)脫貧

余欣榮

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會的決勝階段，最艱巨的任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，全力完成好中央提出的3000萬農(nóng)村貧困人口通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧的奮斗目標(biāo)，重中之重就是要落實(shí)好特色產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

全面小康；脫貧攻堅(jiān)；產(chǎn)業(yè)扶貧；精準(zhǔn)扶貧

一、深刻認(rèn)識特色產(chǎn)業(yè)扶貧的意義、內(nèi)涵和特征

特色產(chǎn)業(yè)是貧困地區(qū)發(fā)展的根基，是脫貧的依托，更是長期穩(wěn)定脫貧的保證。貧困地區(qū)有些自然資源豐富，具有特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，但受經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平等因素影響，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體水平較低，資源優(yōu)勢尚未有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，成為農(nóng)村貧困人口增收脫貧的瓶頸。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“一個地方的發(fā)展，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)路子、突出特色。欠發(fā)達(dá)地區(qū)抓發(fā)展，更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，做好特色文章，實(shí)現(xiàn)差異競爭、錯位發(fā)展。”①十二屆全國人大四次會議通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的決議》，把特色產(chǎn)業(yè)扶貧放在了“十三五”脫貧攻堅(jiān)“八大重點(diǎn)工程”的首位。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出分類施策確保按時(shí)脫貧的“五個一批”工程，而特色產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重頭戲，涉及對象最廣、涵蓋面最大，不僅要解決3000萬貧困人口脫貧，而且易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、發(fā)展教育脫貧、社會保障兜底等都要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)長久就業(yè)增收。

特色產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)涵是，以脫貧為目的，以貧困地區(qū)特色資源稟賦為基礎(chǔ)，以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，以扶持政策為支撐的扶貧開發(fā)新舉措。特色產(chǎn)業(yè)是我國農(nóng)村貧困人口生活和收入的主要來源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的重要舉措。需要指出的是，特色產(chǎn)業(yè)的范疇和選擇，要以貧困人口可實(shí)施、能融入、有增收為前提，強(qiáng)調(diào)適宜、適度、適應(yīng)性準(zhǔn)則，不能超前和玩虛功，更不能脫離實(shí)際，甚至犯顛覆性的錯誤。

特色產(chǎn)業(yè)扶貧是一項(xiàng)在特殊時(shí)期、具有特殊意義的綜合性系統(tǒng)性工程，具有時(shí)代的特殊性。從特征上看，兼具政治性、經(jīng)濟(jì)性、區(qū)域性、復(fù)雜性和綠色發(fā)展五大特點(diǎn)，必須統(tǒng)籌兼顧，相互促進(jìn)。一是政治性。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出：“得民心者得天下。新中國成立前，我們黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民‘打土豪、分田地’，就是要讓廣大農(nóng)民翻身得解放?，F(xiàn)在，我們黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民‘脫貧困、奔小康’，就是要讓廣大農(nóng)民過上好日子”。特色產(chǎn)業(yè)扶貧直接關(guān)系到我國農(nóng)村貧困人口增收脫貧問題，事關(guān)全面建成小康社會和人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家長治久安。二是經(jīng)濟(jì)性。特色產(chǎn)業(yè)扶貧從根本上講是一種經(jīng)濟(jì)活動，具有市場經(jīng)濟(jì)屬性和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，需要科學(xué)合理的資源配置和投入，應(yīng)有產(chǎn)出和收益，并避免市場風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧來不得半點(diǎn)馬虎和隨意，特別是要少犯主觀主義錯誤，否則好心就會辦壞事。三是區(qū)域性。貧困地區(qū)自然條件千差萬別，資源稟賦各不相同，發(fā)展基礎(chǔ)迥然有異；貧困人口分布點(diǎn)多面廣，貧困程度、致貧原因、幫扶需求多種多樣。所以就產(chǎn)業(yè)扶貧本身而言，是一個外來先進(jìn)經(jīng)濟(jì)因素深度介入的過程，載體能不能順利接納，既要考慮地域差異和群體特性，還要考慮傳統(tǒng)習(xí)慣和文化因素等，不能簡單地克隆照搬。四是復(fù)雜性?？陀^上，特色產(chǎn)業(yè)扶貧受地理位置、自然資源、發(fā)展水平和技術(shù)條件等客觀因素影響，產(chǎn)業(yè)選擇和企業(yè)選擇難度大。要把多重因素匹配好、多種生產(chǎn)要素組合好，主觀上，貧困人口思想觀念、勞動能力、致富愿望千差萬別，要充分調(diào)動貧困農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主觀能動性，改變目前扶貧開發(fā)中存在的等、靠、要思想，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力難度大。五是綠色性。貧困地區(qū)大多處于江河上游、湖庫水源頭、農(nóng)牧交錯地帶，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，生態(tài)地位極為重要。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，我國680個連片特困縣中有60%以上屬于限制開發(fā)的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這些地區(qū)一旦生態(tài)環(huán)境被破壞就很難修復(fù)，不僅會動搖貧困地區(qū)發(fā)展的根基，更會威脅到國家生態(tài)安全。為此，產(chǎn)業(yè)扶貧必須牢固樹立綠色發(fā)展的理念，努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、特色產(chǎn)業(yè)扶貧重在“精準(zhǔn)”

這一輪特色產(chǎn)業(yè)扶貧與以往產(chǎn)業(yè)扶貧最大的不同，最根本的要求和最鮮明的特點(diǎn)，就是“精準(zhǔn)”二字，而難點(diǎn)也在“精準(zhǔn)”。產(chǎn)業(yè)扶貧是一個老話題，而產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧又是一個新課題。關(guān)于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，在理論和實(shí)踐上，目前還存在四個方面問題。一是對扶貧相對熟悉，但對精準(zhǔn)扶貧不熟悉；二是對本地發(fā)展產(chǎn)業(yè)相對熟悉，但對貧困村貧困戶發(fā)展何種特色產(chǎn)業(yè)不熟悉；三是對中央、省級脫貧攻堅(jiān)政策和面上的產(chǎn)業(yè)扶貧相對熟悉，但對建檔立卡貧困村、貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧工作不熟悉；四是對依靠財(cái)政資金推動扶貧的方式相對熟悉，但對依靠市場力量、撬動其他社會資源來推動扶貧等新方式不熟悉。特色產(chǎn)業(yè)扶貧要回答一是為什么要精準(zhǔn)，二是怎么樣做到精準(zhǔn)問題。

為什么特色產(chǎn)業(yè)扶貧要精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記指出：“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)”。②經(jīng)過多年努力，容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)解決得差不多了，越往后脫貧攻堅(jiān)成本越高、難度越大、見效越慢，減貧邊際效應(yīng)不斷下降，增收難度不斷加大，貧困代際傳遞趨勢明顯，是難啃的“硬骨頭”。按照投入2萬元大體解決1個農(nóng)村貧困人口的脫貧問題測算，7000多萬農(nóng)村貧困人口脫貧需要投入1.4萬億元。如果2015年脫貧1000萬人，未來五年每年平均需投入2400億元左右，投資額非常巨大。特色產(chǎn)業(yè)扶貧必須改變以往大水漫灌、跑冒滴漏、“手榴彈炸跳蚤”的方式，切實(shí)提高扶貧效率，做到對癥下藥、靶向治療、量身定制、精準(zhǔn)投放，集中人力物力財(cái)力，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

怎么樣做到特色產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)。一是特色產(chǎn)業(yè)選擇精準(zhǔn)。重點(diǎn)支持貧困村發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)，大力推進(jìn)“一村一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”，宜農(nóng)則農(nóng)、宜菜則菜、宜果則果、宜草則草、宜牧則牧、宜林則林，適合什么就發(fā)展什么，同時(shí)積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)。特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧具有市場性，產(chǎn)業(yè)規(guī)模在不同地方、不同產(chǎn)業(yè)具有不同的要求，要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來考量特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量。比如湖北省咸豐縣尖山鄉(xiāng)立足山區(qū)特點(diǎn)，發(fā)揮資源稟賦、生態(tài)環(huán)境和人文優(yōu)勢，大力實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整，將水稻種植改為發(fā)展茶葉，每畝年收入超過3000元，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。

二是經(jīng)營方式精準(zhǔn)。這是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營活力、確保貧困戶受益的關(guān)鍵，既事關(guān)生產(chǎn)力發(fā)展，也涉及生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。近年來，不少地方都在積極探索，取得較好成效，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。比如在河北省威縣實(shí)施的“金雞產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃”，將扶貧資金量化為股本分配給每個貧困人口，以合作社為依托，實(shí)行公司化管理，確保了貧困人口長期穩(wěn)定收益。

三是支持方式精準(zhǔn)。要注重從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、支撐體系、融資方式三方面來把握和推進(jìn)。只有這樣，支持才能踩到點(diǎn)上，不會脫軌跑題。比如貴州省興仁縣90后年輕人以眾籌方式建立的薏仁生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，共安置扶貧移民4000人，發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)5000人，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化5000人，形成了種植業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)扶貧模式。

四是貧困人口受益精準(zhǔn)。這是“四精準(zhǔn)”的核心和落腳點(diǎn)。具體來說，就是要做到扶貧對象聚力到戶、增收時(shí)效有序到戶、扶貧資金掛鉤到戶、考評驗(yàn)收明確到戶。

產(chǎn)業(yè)選擇精準(zhǔn)是前提，經(jīng)營方式精準(zhǔn)是保障，支持方式精準(zhǔn)是支撐，人口受益精準(zhǔn)是核心?！八木珳?zhǔn)”是一個整體，相互依存，相互促進(jìn)。只有做到“四精準(zhǔn)”，才能完成中央提出的通過產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、處理好六個關(guān)系，確保特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧

特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，綜合性強(qiáng)、涉及面廣，要把握規(guī)律，堅(jiān)持務(wù)實(shí)，鼓勵創(chuàng)新，確保精準(zhǔn)。

（一）基本思路。全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略部署，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，按照選準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)、扶持新型主體、構(gòu)建利益機(jī)制、完善服務(wù)體系的思路，以貧困人口增收脫貧為目標(biāo)，以發(fā)揮新型經(jīng)營主體帶動作用、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、明晰貧困戶增收來源為抓手，整合財(cái)政涉農(nóng)資金，加大金融支持力度，加快培育一批優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加快創(chuàng)建一批特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地和加工基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，強(qiáng)化市場營銷，拓展產(chǎn)業(yè)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，確保貧困人口受益精準(zhǔn)，如期脫貧。

（二）發(fā)展目標(biāo)。到2020年，貧困縣建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強(qiáng)的生產(chǎn)基地和加工基地，特色產(chǎn)業(yè)體系初步形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平顯著提高。貧困村特色產(chǎn)業(yè)突出，形成1～2個拳頭產(chǎn)業(yè)。貧困戶掌握1～2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。通過特色產(chǎn)業(yè)扶貧，確保扶貧對象如期實(shí)現(xiàn)脫貧，長期受益。

（三）處理好六個關(guān)系。立足工作思路，圍繞發(fā)展目標(biāo)，從制度和工作兩個層面入手，著力處理好六個關(guān)系，確保特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。

一是目標(biāo)精準(zhǔn)與措施精準(zhǔn)的關(guān)系。關(guān)鍵是堅(jiān)持以建檔立卡貧困戶和貧困人口為本，精準(zhǔn)幫扶，明確建檔立卡貧困戶穩(wěn)定、長期受益作為產(chǎn)業(yè)幫扶邊界，避免扶農(nóng)不扶貧。賦予貧困縣更多的自主權(quán)，以縣為單位編制脫貧規(guī)劃，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，通過規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧措施精準(zhǔn)化。

二是目標(biāo)一致與資金多渠道的關(guān)系。扶貧資金管理多頭、小且散亂、整合難度大，是貧困地區(qū)反映最集中、最迫切的問題之一。要堅(jiān)持“渠道不亂、用途不變、權(quán)力歸縣、各計(jì)其功”的原則，統(tǒng)籌整合財(cái)政資金、社會資金等，提高資金使用效率，支持貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)支持特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。

三是“長”與“短”的關(guān)系。在扶貧措施上，要處理好脫貧增收這個短期目標(biāo)和建成小康這個長期目標(biāo)的關(guān)系。當(dāng)前看，要重點(diǎn)鼓勵和支持有實(shí)力的農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體開發(fā)貧困地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口較快增加收入。長遠(yuǎn)看，要著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)融合發(fā)展，形成農(nóng)民增收的長效機(jī)制。在扶貧效果上，處理好傳統(tǒng)模式見效慢和脫貧攻堅(jiān)時(shí)效緊的關(guān)系。創(chuàng)新扶貧模式，科學(xué)統(tǒng)籌施策，兼顧時(shí)效性和長期性。通過現(xiàn)代股權(quán)方式，提高農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)的收益率，讓貧困農(nóng)民既可以獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營性收入或到產(chǎn)業(yè)基地打工的工資性收入，也可以通過股權(quán)及其分紅獲得長期穩(wěn)定收益。比如河北省阜平縣采取“政府+龍頭企業(yè)+金融機(jī)構(gòu)+合作社（村委會）+農(nóng)戶”五位一體模式，推進(jìn)山區(qū)綜合開發(fā)經(jīng)營，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。項(xiàng)目覆蓋區(qū)的7萬農(nóng)民，短期可獲得土地流轉(zhuǎn)租金和務(wù)工收入，長期可獲得參股分紅和項(xiàng)目收益分紅。

四是中央和地方的關(guān)系?？偟氖?，中央統(tǒng)籌，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)，市（地）、縣抓落實(shí)，層層落實(shí)責(zé)任，創(chuàng)新組織方式，共同發(fā)力，形成合力。中央層面：要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任分工，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，推廣典型模式，及時(shí)研究問題，強(qiáng)化督查考核。省級層面：要推動建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、社會參與”的工作機(jī)制，把特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作擺上重要議事日程，制定行動方案，明確路線圖、時(shí)間表?？h級層面：要強(qiáng)化主體責(zé)任，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起“前線指揮部”的重大職責(zé)，黨政一把手要親自抓，扎實(shí)做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。

五是財(cái)政手段與其他手段的關(guān)系。要在統(tǒng)籌整合使用現(xiàn)有各類財(cái)政扶貧資金的同時(shí)，創(chuàng)新金融和保險(xiǎn)扶持機(jī)制，撬動更多的社會資本支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一要充分利用好國家已有的扶貧小額貸款、扶貧再貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金等金融扶貧政策。二要鼓勵地方積極創(chuàng)新金融扶貧模式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對貧困戶和新型經(jīng)營主體支持力度。三要積極探索特色產(chǎn)業(yè)扶貧的PPP模式，鼓勵私募、眾籌、慈善等社會資本參與特色產(chǎn)業(yè)扶貧。四要加大保險(xiǎn)支持力度。根據(jù)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，積極發(fā)展特色產(chǎn)品保險(xiǎn)，探索開展價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和貧困地區(qū)開展特色產(chǎn)品保險(xiǎn)和扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度。

六是經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)的關(guān)系。特色產(chǎn)業(yè)扶貧要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多方面綜合效益。貧困縣要將產(chǎn)業(yè)扶貧作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)互促共贏，始終把保護(hù)生態(tài)、綠色發(fā)展作為脫貧之基、致富之道，以資源環(huán)境承載力為基準(zhǔn)，開發(fā)綠色有機(jī)產(chǎn)品，探索綠色產(chǎn)業(yè)扶貧新路子，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、百姓富、生態(tài)美。

［注釋］

①2013年11月26日，習(xí)近平總書記在山東菏澤調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)。

②2015年6月，習(xí)近平總書記在與部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談時(shí)強(qiáng)調(diào)。

（本文作者：國家農(nóng)業(yè)部副部長、黨組副書記）

責(zé)任編輯：張穎智