于洪生

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

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整體性治理視閾下的基層社會治理創(chuàng)新

于洪生

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

摘要：經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展使城市管理體制改革變得日益緊迫，城市中存在的新情況、新矛盾、新問題使以往不徹底的基層創(chuàng)新舉措變得喜憂參半，直至收效甚微。圍繞著基層街道體制改革目前存在著撤銷、改良、強(qiáng)化、多元等觀點，各地的實踐也參差不齊。如何基于現(xiàn)實中“選擇性治理”和“碎片化治理”等不良現(xiàn)象，有針對性地設(shè)計改革策略變得異常重要。整體性治理理論以滿足公民需求為主導(dǎo)理念，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的運作機(jī)制，為今后基層治理改革的走向提供了啟示。

關(guān)鍵詞：基層治理；街道體制；整體性治理

20世紀(jì)末上海市實施的“兩級政府、三級管理”體制改革，對社區(qū)管理的發(fā)動與推進(jìn)發(fā)揮了重要作用，但也正是社區(qū)與街道的合二為一成為城市基層治理進(jìn)一步提升發(fā)展的體制性障礙。城市管理的改革與發(fā)展，使街道成為以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡淖陨隙麦w制改革與以居民自治為核心的自下而上社會自治改革的交會點，成為城市管理的前沿和基礎(chǔ)平臺。全國不少城市的改革許多是從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手，通過改革街道辦事處體制，拓展社區(qū)空間，增強(qiáng)基層群眾自治范圍。街道辦事處是城市行政權(quán)力的末端，是政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺，出于多種壓力下的社區(qū)管理成為上海新一輪改革的對象和目標(biāo)。本研究正是緣于2014年開始的上?；鶎又卫淼母母飳嵺`，將街道改革放在激活基層社會活力的位置上來進(jìn)行思考，如何實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，應(yīng)成為當(dāng)下探索適合國情的基層治理模式的核心難題。

一、近20年來的基層體制改革的成效與局限性

20世紀(jì)90年代，上海開始推行“兩級政府，三級管理”的體制改革。1997年1月，上海市第十屆人大常委會通過了《上海市街道辦事處條例》，用法律對這一新體制加以確立。新體制的重點和核心是強(qiáng)化政府在街道層面（第三級）的行政權(quán)力和行政職能，從而實現(xiàn)城市基層社會的有效管理。具體途徑是推動市、區(qū)兩級政府及職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，實現(xiàn)管理重心下移?！皺?quán)隨責(zé)走，事隨費轉(zhuǎn)”是這一體制的通俗寫照。

其主要舉措有如下方面。第一，逐步擴(kuò)大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財、物的支配權(quán)。第二，在區(qū)（縣）職能部門的派出機(jī)構(gòu)與“街道”機(jī)構(gòu)對應(yīng)設(shè)置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政府與“街道”之間、“條”與“塊”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責(zé)一致的原則，由“街道”對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任。第三，重組“街道”所設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設(shè)和管理方面的作用；第四，探索建立“街道”綜合執(zhí)法管理隊伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合管理的效能，強(qiáng)化“街道辦”的行政管理職能。

（一）基層體制改革的成效

1．上?！皟杉壵?、三級管理”實施后，社區(qū)（街道）管理權(quán)限得到明顯加強(qiáng)，社區(qū)（街道）能夠整合和調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種資源，加強(qiáng)了政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財力投入，不僅帶來了基層行政管理者工作的極大熱情，也提高了政府的行政權(quán)威和行政效能。能夠在短時間內(nèi)提高城市管理效率，有利于解決突發(fā)社會問題，推動社區(qū)發(fā)展。

2．改進(jìn)了社區(qū)（街道）管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在社區(qū)（街道）內(nèi)建立了全面對應(yīng)于區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，實行對派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。形成了“以塊為主、條塊結(jié)合”的機(jī)構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高管理效率具有作用。

3．在一定程度上實現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動社區(qū)建設(shè)，加快社區(qū)發(fā)展。

（二）“兩級政府、三級管理”遺留的問題

1．法律上的困惑。首先是對現(xiàn)行法律規(guī)定的突破，相關(guān)規(guī)定街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級政府。從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認(rèn)市、區(qū)“兩級政府”，把“街道”視為一級“管理”機(jī)構(gòu)，而非一級“政府”，但從邏輯上講，能夠行使國家一級管理權(quán)的主體，只能是一級政府。故“三級管理”必然蘊涵著“三級政府”的含義在里面。實際上，確立社區(qū)（街道）對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位，由社區(qū)（街道）對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任，能擔(dān)當(dāng)此任的只能是一級政府。其次，在相關(guān)法律對社區(qū)（街道）本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規(guī)定，這導(dǎo)致社區(qū)（街道）往往難以依法行政，“以行政代替法律”或越權(quán)管理等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2．基層社會管理上的困惑。體現(xiàn)在社區(qū)（街道）與市、區(qū)政府職能部門之間存在著“條塊關(guān)系”矛盾沒有得到根本緩解?！皟杉壵?、三級管理”的體制雖然初步調(diào)整了“條塊關(guān)系”，但長期沿襲下來的“條條管理”依然是支配城市管理機(jī)制的主導(dǎo)思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監(jiān)督不了“條條”，雙重管理實際上發(fā)揮不了作用。按此制度設(shè)計，原本應(yīng)是“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”，但在實際工作中往往是“條管塊包”。市、區(qū)政府的職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給社區(qū)（街道），于是，街道承擔(dān)了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報成果，“塊”上工作不到位，板子打在街道身上。

3．社區(qū)自治上的困惑。放大社會公共空間，擴(kuò)大基層民主自治，做大做強(qiáng)社區(qū)，構(gòu)建和諧社會，是社會發(fā)展的必然。而“兩級政府、三級管理”體制強(qiáng)化了社區(qū)（街道）的行政管理職能，強(qiáng)化行政權(quán)力在社會治理中的作用，必然擠占社會公共空間，導(dǎo)致社區(qū)居民委員會的行政化，社區(qū)自治也日益脫離本質(zhì)規(guī)定。在“兩級政府、三級管理”體制下，社區(qū)（街道）成了社區(qū)管理實質(zhì)上的主體，而處于之下的“居委會”卻在很大程度上缺乏自主權(quán)。再加上社區(qū)（街道）的財政撥款是社區(qū)服務(wù)的主要資源，因此“居委會”的社區(qū)服務(wù)活動只能以社區(qū)（街道）的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社區(qū)服務(wù)。結(jié)果社區(qū)（街道）與社區(qū)居民之間無法形成良好的互動，社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的參與熱情不高，現(xiàn)實中的社區(qū)（街道）與基層自治組織的關(guān)系背離了法律規(guī)范，居委會的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能名存實亡。

（三）基層體制改革存在的缺陷

1．改革的目標(biāo)和價值取向存在缺陷。從“兩級政府，三級管理”體制改革實踐看，改革的目標(biāo)導(dǎo)向是單一的，即解決街道辦事處職責(zé)與權(quán)限不對等、權(quán)小責(zé)大、條塊分割問題；其價值取向也是單一的，就是通過管理重心下移，加大街道辦事處權(quán)重，以強(qiáng)大的行政權(quán)力提高社區(qū)管理成效，進(jìn)而維護(hù)社會穩(wěn)定。由于改革的目標(biāo)和價值的單一性，決定了改革的理論研究者和決策者的思路是直線式的，“缺什么補(bǔ)什么”成為傾向性的政策選擇，缺少權(quán)力，就下放權(quán)力；缺少人手，就增加編制；缺少資金，就增加財政撥付，加大返還比重……而基層體制改革的目標(biāo)和價值取向顯然并不是單一的，不僅有機(jī)構(gòu)、人員精簡，構(gòu)建服務(wù)型政府的行政目標(biāo)，而且有擴(kuò)大社區(qū)自治范圍，提高社區(qū)自治程度的政治目標(biāo)；還有化解社會問題，解決社會問題，構(gòu)建和諧社區(qū)等社會目標(biāo)。只強(qiáng)調(diào)一個目標(biāo)和一種價值，必然導(dǎo)致對其他目標(biāo)和價值的忽視和一定程度的侵害。這在以往實踐中已經(jīng)證實了這樣的現(xiàn)實。

2．改革指導(dǎo)思想及所依據(jù)的理論存在缺陷?！皟杉壵⑷壒芾怼斌w制改革的指導(dǎo)思想是通過強(qiáng)化街道辦事處行政權(quán)力，實施管理重心下移，以求社會問題和矛盾的解決，達(dá)到社區(qū)管理的有序與穩(wěn)定。這實際上帶有濃厚的全能主義政府的傳統(tǒng)色彩，政府仍扮演著無限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務(wù)，政府在社區(qū)事務(wù)中同時扮演著政策的制定者、組織服務(wù)項目的提供者和問題的裁判者等多重相互矛盾的角色。這樣的改革注重的是效率價值，輕視社區(qū)內(nèi)政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境之間的深層關(guān)聯(lián)，致使公民意識的培育、公民責(zé)任的塑造提升成績不彰，而社區(qū)居民在相當(dāng)程度上仍停留在“冷漠的旁觀者”的角色上。

3．體制結(jié)構(gòu)本身存在缺陷?！皟杉壵?，三級管理”體制受制于三個方面的制約。一是來自市政管理層次不宜超過兩個的制約，西方發(fā)達(dá)國家城市治理的經(jīng)驗表明，兩級政府管理模式不僅可以保證城市規(guī)劃發(fā)展的整體性、一致性，而且可以減少管理層次，降低行政成本，提高行政效率。二是來自我國政府改革目標(biāo)的制約，“減少行政層次，降低行政成本”一直是行政管理體制改革的一個重要目標(biāo)。三是來自基層自治和社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實制約，當(dāng)前，尋求行政力量與市場力量和社區(qū)自治、民間組織等社會力量有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)善治已成為潮流，也成為我國全面深化體制改革的方向，而將社區(qū)（街道）建設(shè)成為一級政府，在一定程度上擠占社會自治的空間，導(dǎo)致社會治理結(jié)構(gòu)中三大力量的不均衡，從而難以達(dá)到善治。

二、全國各地街道體制改革探索的利弊分析

圍繞街道辦事處比較尷尬的境地和現(xiàn)實問題，學(xué)界和基層部門掀起了研究探索的熱潮。從目前國內(nèi)的研究和實踐看，大致有以下四種觀點。一是撤銷論，主張撤銷街道辦事處，實行區(qū)對社區(qū)的指導(dǎo)，以實現(xiàn)社區(qū)自治。二是改良論，主要觀點是在不改變街道辦事處性質(zhì)的情況下，繼續(xù)實行“兩級政府，三級管理”，強(qiáng)化街道辦事處職能，擴(kuò)大其權(quán)力。三是強(qiáng)化論，街道辦事處實際承擔(dān)了一級政府的職能，主張將街道辦事處改革為一級政府。四是多元論，認(rèn)為中國幅員遼闊，環(huán)境復(fù)雜，應(yīng)該具體問題具體分析，因地制宜，街道辦事處不能一刀切地撤銷、改良或是強(qiáng)化。實踐中的探索則更加多種多樣。

（一）銅陵：直接撤銷街道辦事處，成立“大社區(qū)”

2010年7月，銅陵市銅官山區(qū)率先撤銷了全區(qū)6個街道辦事處，并將原49個社區(qū)合并為18個大社區(qū)，以減少街道這個管理層級，強(qiáng)化居民自治功能，提升為民服務(wù)水平。從此，銅官山區(qū)的事務(wù)實現(xiàn)直接與社區(qū)對接，無須像以前那樣經(jīng)過街道的“二傳手”。為了保證改革后工作的連續(xù)性，銅官山區(qū)在當(dāng)年9月便全部安排好新社區(qū)的工作人員。撤銷街道之后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)可以直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務(wù)。2011年1月，銅官山區(qū)的做法在全市推廣，這是我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。

銅陵市做法的優(yōu)點在于以下方面。一是行政層級減少，提高了辦事效率，街道撤銷之后，區(qū)政府的事務(wù)實現(xiàn)直接與社區(qū)的對接，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。二是有利于信息溝通和減少信息失真，行政層級減少了，提高了信息傳遞的速度，可以有效地減少信息在每次信息傳遞過程中被各級領(lǐng)導(dǎo)加入自己的理解和意見的可能。三是社區(qū)加強(qiáng)了居民自治，保證社區(qū)擁有更多的經(jīng)費來為民服務(wù)，新社區(qū)直接面向廣大居民，真正實現(xiàn)大事小事由居民開會決定，加強(qiáng)了居民自治。

銅陵的做法被概括為“1234”，即“一個減少、兩個實行、三個完善、四個強(qiáng)化”。一個減少：撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級。兩個實行：一是實行扁平化管理，二是實行網(wǎng)格化管理。三個完善：完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系。四個強(qiáng)化：強(qiáng)化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監(jiān)督功能。

（二）沈陽：通過政府的組織構(gòu)建來完成社區(qū)自治

沈陽市將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會轄區(qū)的范圍上，其社區(qū)組織體系由社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)(管理)委員會四個機(jī)構(gòu)構(gòu)成。沈陽社區(qū)改革的目標(biāo)是以居住地為特征，以居民認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，以居委會為依托，以社區(qū)成員的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束為目的，有黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、社會各方參與的區(qū)域化小社會，形成“共居一地、共同管理、共促繁榮、共建文明、共保平安”的社會化自治管理的運行機(jī)制。為了促進(jìn)社區(qū)民主自治，相應(yīng)建立了社區(qū)事務(wù)“決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層”四個層面。沈陽模式是借鑒了農(nóng)村村委會建設(shè)的一些經(jīng)驗和做法，如引入競爭機(jī)制，實行差額直接選舉，推行公開辦事和服務(wù)承諾制度等。

沈陽做法的最大特點在于借鑒政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在社區(qū)設(shè)立了居民代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居民委員會作為社區(qū)自治的主體組織，通過建章立制，明確了議事會、社代會、社區(qū)居委會等組織間的關(guān)系。沈陽做法的特點在于：一是居民代表會議與社區(qū)居委會之間的關(guān)系得到了明確；二是在社區(qū)內(nèi)初步架設(shè)起自治組織的整體性結(jié)構(gòu)框架，為社區(qū)居委會向自治方向邁進(jìn)提供了組織載體；三是增設(shè)社區(qū)協(xié)商議事會作為監(jiān)督層，使得監(jiān)督議事機(jī)制健全起來并正?；?、規(guī)范化。

（三）青島：借助新建城區(qū)的時機(jī)，探索社區(qū)管理新體制

青島街道體制改革始于2001年，在新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制，其主要特點是“一個核心、三套工作體系”?！耙粋€核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心?！叭坠ぷ黧w系”：一是社區(qū)自治工作體系，即“社區(qū)委員會”，作為“社區(qū)代表大會”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“社區(qū)代表大會”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個委員會；二是行政事務(wù)工作體系，即“社區(qū)事務(wù)受理中心”，區(qū)政府職能部門的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，負(fù)責(zé)城市管理、綜合治理、計劃生育、民政、財稅、司法、社會保障、文教衛(wèi)生等行政事務(wù)；三是社區(qū)服務(wù)工作體系，即“社區(qū)服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開展便民利民服務(wù)活動。這4套工作體系職責(zé)明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自的效能。

（四）武漢：通過政府主動轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整政府和社區(qū)關(guān)系，以實現(xiàn)社區(qū)自治

武漢市江漢區(qū)探索建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的基層治理模式。其特點是理順關(guān)系，明確職能，確保社區(qū)居委會的自治權(quán)力，政府職能部門面向社區(qū)，實現(xiàn)工作中心下移，做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)，以確保行政事務(wù)由行政執(zhí)法主體和行政管理部門來承擔(dān)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)，誰有權(quán)”。

百步亭花園社區(qū)則另具特點。百步亭花園社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，其創(chuàng)新點是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會”，這是一個半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會”直接履行基層政府的部分職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成，“管委會”不是江岸區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。

上述做法只是街道體制改革創(chuàng)新的縮影，各地的探索可謂多種多樣，各具特色。目前，學(xué)術(shù)界對城市基層治理結(jié)構(gòu)形態(tài)大多數(shù)主張政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理結(jié)構(gòu)，把原先由政府組織承擔(dān)的社會職能交由社區(qū)內(nèi)的社會組織來承擔(dān)，在政府職能轉(zhuǎn)變的同時，不失時機(jī)地強(qiáng)化社區(qū)自治，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育的職能。政社之間的關(guān)系不應(yīng)是單純的管理與被管理的關(guān)系，而是合作協(xié)商、指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系，要通過相互溝通、協(xié)商、合作來實現(xiàn)基層治理的目標(biāo)。

三、基層治理改革的價值取向與目標(biāo)選擇

街道體制在經(jīng)過各種改革實踐的探索后，目前正在追求一種有效處理各種社會關(guān)系、解決社會矛盾、注重通過體制變革塑造現(xiàn)代行政文化的新型治理范式，街道體制改革取得一定成效。但存在的問題也不可小視，比如，街道的事權(quán)越來越大，必然帶來行政化的特點，導(dǎo)致改革政策上的“選擇性”執(zhí)行，出現(xiàn)基層治理中的碎片化現(xiàn)象。而上海的改革也是基于這些問題展開，力求在基層治理價值追求和社區(qū)目標(biāo)選擇上實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。

（一）基層治理變革的目標(biāo)選擇源于社區(qū)管理中存在的難題

基層治理變革的緊迫性源于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的客觀要求。從宏觀環(huán)境上講，市場化的觀念已深入人心，在基層改革中依據(jù)市場化的要求如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會新環(huán)境、處理社會新問題，是做好基層治理變革的前提；從微觀上講，居民的民主、法治意識不斷增強(qiáng)，參與的積極性提高，要求政府進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制創(chuàng)新，從而對社會需求做出迅速反映。街道處于政權(quán)體制末端，是政府和居民直接發(fā)生關(guān)聯(lián)的對接點，必然容易感受到“難點”所在。

“政策難以準(zhǔn)確落實”和“基層治理中的碎片化”現(xiàn)象成為目前基層治理中的頑癥，為何會出現(xiàn)此類現(xiàn)象？筆者認(rèn)為街道的選擇性治理是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因。所謂“選擇性執(zhí)行”，即政策執(zhí)行主體基于政策認(rèn)知、自身利益和價值觀等因素的影響而對政策內(nèi)容產(chǎn)生片面理解、有意曲解、故意肢解、目標(biāo)替代等，致使政策偏離既定目標(biāo)，政策執(zhí)行發(fā)生變形、走樣或失真及執(zhí)行績效低下，甚至政策執(zhí)行失效。主要表現(xiàn)為如下方面：基層領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行上級政策時，并非完全跳出政策框架或擱置政策，而是對政策進(jìn)行理性選擇：符合部門或個人利益的政策予以執(zhí)行；易實施、要求嚴(yán)格的條款予以執(zhí)行；規(guī)定不明確且有自由裁量空間的政策，可在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與力度層面上進(jìn)行選擇；甚至將對自身有約束的政策給予改頭換面。

選擇性執(zhí)行的原因是多方面的，財力不足是原因之一，即使有充足的財力，街道是否會因財力充足而自愿成為公共服務(wù)者呢？筆者從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，選擇性執(zhí)行的邏輯依然成立，比如，將政績作為首選項，在上級政府對下級政府擁有絕對優(yōu)勢地位的情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)的博弈能力遭到削弱，基層干部出于個人提拔等愿望，只能迎合上級政府的壓力型考核機(jī)制，對政策執(zhí)行進(jìn)行理性選擇。另外，面對行政事務(wù)遞增的現(xiàn)狀，要想將所有事務(wù)都按質(zhì)按量地完成是不現(xiàn)實的，這就使得基層政府不得不對上級政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。

（二）整體性治理理論有利于破解基層治理難題

整體性治理是一種新興起的理論，該理論以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和運作模式。由于官僚制等因素導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、部門主義、資源浪費、效率低等弊端；再加上改革中過于推崇市場機(jī)制，導(dǎo)致各專業(yè)部門僅關(guān)心本部門利益、忽略相互間的合作與協(xié)調(diào)，使得管理力度分散，出現(xiàn)管理碎片化?；诖耍w性治理提出改進(jìn)理論設(shè)計，并以歐美國家的實踐為基礎(chǔ)（比如英國“協(xié)同政府”的做法，美國一些地方政府所采取的整體性策略等），借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支撐，成為治理理論中的一個新流派。

整體性治理的新觀點包括如下方面。（1）在治理理念上，要“以滿足公民需求作為主導(dǎo)理念”，認(rèn)為管理者應(yīng)以居民需求的滿足和問題的解決為出發(fā)點，并視問題解決的情形而整合利用各方資源和力量。（2）在治理結(jié)構(gòu)上，提倡“必須使分割管理模式下的金字塔式治理結(jié)構(gòu)變革為扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)”，這樣的結(jié)構(gòu)因行政層級少、部門間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，有利于實現(xiàn)相互間有效的溝通和協(xié)調(diào)。（3）在運行機(jī)制上，主張協(xié)調(diào)和整合是實現(xiàn)管理主體間資源和優(yōu)勢互補(bǔ)的有效運行機(jī)制，其中特別強(qiáng)調(diào)信任和責(zé)任感。（4）在實現(xiàn)手段上，日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不僅使跨組織、跨地域的溝通更為高效、快捷，也使得建立跨越組織邊界的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合共享成為可能。

（三）基于價值追求來思考基層治理改革的目標(biāo)

基層治理改革必須注意各種改革目標(biāo)的整合，以形成一套整體性思路進(jìn)行操作。要看到當(dāng)前基層治理改革目標(biāo)取向并非是單一，比如，適應(yīng)基層民主參與的目標(biāo)要求，是側(cè)重于擴(kuò)大城市基層公共空間，完善居民自治，培育和發(fā)展社會組織等。而適應(yīng)社區(qū)管理體制機(jī)制的目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)變基層政府職能，減少行政層次，降低行政成本，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府，實現(xiàn)社區(qū)與社會的有效治理等。適應(yīng)和諧社會建設(shè)的目標(biāo)要求，則使基層治理定位在以法律制度促進(jìn)治理的規(guī)范性，使各類組織都能在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，使民間和社會組織得到充分發(fā)育，社會問題和矛盾能通過民主協(xié)商機(jī)制加以化解。適應(yīng)社區(qū)文化的發(fā)展和居民精神文明建設(shè)的目標(biāo)要求，會更傾向于強(qiáng)調(diào)弘揚社會主義核心價值觀，崇尚公共意識，倡導(dǎo)公共責(zé)任，增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感等。上述各基層治理的目標(biāo)追求都是有道理的，問題是過于強(qiáng)調(diào)某一方面，都有可能弱化另外的方面，從而挫傷基層創(chuàng)新的積極性，因而需要對基層治理的多重目標(biāo)進(jìn)行有機(jī)整合。

實際上，在眾多的基層治理目標(biāo)之間并不是孤立存在的，而是有必然的、內(nèi)在的聯(lián)系，整體性治理理念強(qiáng)調(diào)的是有機(jī)整合。改革方案要體現(xiàn)多元價值取向，不能有所偏廢。否則，改革就難以取得長久績效，并且必然帶來其他問題和矛盾。基于這種認(rèn)識，基層治理改革的方案選擇應(yīng)該是：著眼于強(qiáng)化服務(wù)，理順關(guān)系，整合資源，通過體制和制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，減少管理層次，體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障”的治理結(jié)構(gòu)。為此，基層改革不能就街道改革而改革，而應(yīng)將市區(qū)兩級政府體制改革和社區(qū)體制改革有機(jī)結(jié)合起來，或者說，要將街道體制改革放到整個社會體制改革中，進(jìn)行通盤謀劃，科學(xué)設(shè)計，以保障改革成效。

四、基層社會治理改革創(chuàng)新的新思維

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，各地公共服務(wù)型政府建設(shè)和社會組織迅速發(fā)展，基層民主自治得到倡導(dǎo)，公共意識以及公民意識逐步覺醒，整個基層社會治理開始呈現(xiàn)出多方參與的雛形，并在基層治理、社會危機(jī)處理、公共事業(yè)發(fā)展等多方面獲得了一定成效。下一步，需要在整體性治理建構(gòu)下，形成基層社會治理改革的新理念、新思維。

（一）以最大化地滿足居民需求為改革的價值追求

一個宜居的社區(qū)必須首先要滿足其居民的需求，也就是說，必須為他們提供工作生活的基礎(chǔ)條件以及體驗生活、休息的空間，要關(guān)注不同階層的需求、提供足夠方便的生活設(shè)施，以及提供文化的多樣性。整體性治理強(qiáng)調(diào)居民需求最大化實現(xiàn)，將個體的生活需求列為治理的優(yōu)先考慮項目，將社會組織的研究重點轉(zhuǎn)移到不同需求的解決上。在基層治理理念上，由傳統(tǒng)政府導(dǎo)向、績效導(dǎo)向向居民需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，將解決居民需求作為治理的首選項，在追求績效價值的同時注重居民權(quán)利、公民權(quán)益和公共利益等價值的實現(xiàn)，給社會更多的成長空間，培育居民參與的意識，體現(xiàn)基層治理的公共性本質(zhì)，確保公民在政策制定和執(zhí)行過程中的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

（二）以整體統(tǒng)籌為改革的基本方式方法

目前，涉及體制機(jī)制方面的改革大多分自上而下、自下而上和上下結(jié)合三種模式，各地在街道體制上的改革主要采用的是自下而上的戰(zhàn)略，而這種改革模式忽視了上級政府改革的同步性，造成下改上不改，上下脫節(jié)，越改越被動的局面。因此基層治理改革，需要改變這種狀況，重視上下聯(lián)動，同步推進(jìn)，保證上下銜接，上下統(tǒng)籌。當(dāng)然，改革中會遇到特別情況，比如，城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，有的區(qū)還有鎮(zhèn)的建制，因而改革也要考慮到這些區(qū)域發(fā)展的特殊情況，分階段、有步驟地推進(jìn)改革。基層治理方面的改革，必須重視政府、社會、市場之間關(guān)系處理，注重堅持改革、發(fā)展、穩(wěn)定相互結(jié)合的基本原則。

（三）以協(xié)調(diào)與整合作為改革的策略方法

整體性治理提供了一套“策略方法”，其核心是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與整合，主要有三種方式。一是通過組織間協(xié)調(diào)、對話來化解壓力型體制下基層部門各自為政、信息碎片化、功能碎片化、選擇性執(zhí)行以及“為政績而競爭”等現(xiàn)象，通過有效的信息交換與共享，以共同目標(biāo)來督導(dǎo)各方面的關(guān)系，實現(xiàn)整體性治理。二是各社區(qū)主體，如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、基層政府、住區(qū)單位組織、民間組織等，需加強(qiáng)相互間臨時性合作與協(xié)同治理，建立組織間的聯(lián)盟，通過聯(lián)合性項目的方式，在“利益同構(gòu)”基礎(chǔ)上建立有效的溝通、協(xié)調(diào)和利益共享機(jī)制，實現(xiàn)社區(qū)治理運行機(jī)制的優(yōu)化，以專業(yè)化的服務(wù)，為居民提供連續(xù)性、整體性的公共服務(wù)。三是就某些居民所關(guān)注的議題，如公共服務(wù)、社會福利等，進(jìn)行長期性的共同規(guī)劃與合作，不斷促使區(qū)政府各職能部門實現(xiàn)“同盟”，加強(qiáng)相互間職能的“合并、整合”，這種整合并非形式上的，而是功能上的，在上下左右間的合作中，實現(xiàn)組織間的融合，保障公共服務(wù)的整體性供給。

（四）以法律制度建設(shè)作為改革的保障

要有效地推進(jìn)基層整體性治理目標(biāo)，健全的法制是根本保障。全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是我們的重要目標(biāo)，但從我國街道辦事處改革的實踐來看，很多地方的改革并沒有明確的法律依據(jù)，有些街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員安排有很大的隨意性。如前面所提到的“兩級政府，三級管理”的改革，也存在缺乏法律依據(jù)的問題?？v觀西方國家的地方政府改革，都是通過制定或修改地方政府法，通過具體、詳實和系統(tǒng)的立法將改革的要求制度化，為改革提供強(qiáng)有力的制度推動力，使改革能夠有序穩(wěn)定地施行。如日本1995年開始的地方政府改革，以《地方分權(quán)推進(jìn)法》為依據(jù)，以確定自治體法律權(quán)限為中心的分權(quán)改革，推動市町村合并，使原有的3000余個市町村合并至2007年的1800多個。目前，許多地方政府正在梳理“權(quán)力清單”，在梳理之前，首先要通過法律（或地方性法規(guī)）明確街道的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、條塊關(guān)系等。否則“權(quán)力清單”有可能成為有違服務(wù)型政府建設(shè)的障礙。

（五）以民主自治作為基層治理的活力之源

通過基層治理的流程再造，改變過去單純強(qiáng)調(diào)通過行政手段和行政措施來提升基層執(zhí)行效率和執(zhí)行力的做法，注重社區(qū)決策的民主化和決策過程的參與性和開放性，重視城市居民的有序參與。要強(qiáng)調(diào)政府與社會其他組織以及居民在基層公共事務(wù)管理上共享權(quán)力，鼓勵多元和創(chuàng)新而非無差別的一致和順從。要考慮居民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，從而為社區(qū)民主的成長開辟廣闊的發(fā)展天地，為行政機(jī)構(gòu)淡出社區(qū)，遏制社區(qū)工作行政化的趨勢，為實現(xiàn)居民自治創(chuàng)造條件。要改變市民無法對政府進(jìn)行有效監(jiān)督的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)市民在公共事務(wù)和公共服務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，通過各種制度設(shè)計（如實行政務(wù)公開、民情調(diào)查、社區(qū)居民議事聽證等），暢通民情渠道，將公共決策建立在完全民意表達(dá)的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)項目運行社會化，并置于社會和公眾的監(jiān)督之下。

[責(zé)任編輯李沖鋒]

Social Governance at the Primary Level from the Perspective of Holistic Governance

YU Hong-sheng
（Teaching and Research Department, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201204, China）

Abstract:With the rapid economic and social development, the reform in urban management system has become increasingly urgent. The reform initiative of social governance at the primary level faces a series of prominent dilemmas as new issues, conflicts and problems arising. There are various practice and arguments over the community management reform at the primary level, such as the proposal of abolishing, improving, reinforcing and diversifying the current system. Thus effective reforming strategies must deal with issues like“unsystematic management”and“priorities”. In responsive to the demand of citizens, the holistic governance serves as an operation mechanism that characterized by coordination, cooperation and integration. With the application of modern information technology, it reflects the trend in social governance reform at the primary level.

Key words:governance at the primary level; community management system; holistic governance

作者簡介：于洪生（1963-），男，山東萊州人，中國浦東干部學(xué)院中國特色社會主義研究院副院長、教授。

收稿日期：2015-11-16

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-0955（2016）01-0116-08