整體性治理視閾下的中國(guó)式扶貧機(jī)制研究

王亞茹+張涵之

摘 要： 當(dāng)前中國(guó)式扶貧機(jī)制的碎片化問題十分嚴(yán)重，該問題給扶貧效果和脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成了阻礙，整體性治理理論為擺脫扶貧機(jī)制的碎片化困境提供理論支撐，其在解釋中國(guó)式扶貧問題上具有高度的適用性。中國(guó)式扶貧機(jī)制中的碎片化難題凸顯，構(gòu)建整體性治理視閾下的協(xié)同扶貧機(jī)制勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞： 整體性治理； 碎片化； 中國(guó)式扶貧； 協(xié)同扶貧

中圖分類號(hào)： D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.012

貧困是人類社會(huì)的宿敵。它關(guān)乎社會(huì)以及國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，消除貧困、追求繁榮是國(guó)家政治的永恒任務(wù)。因此，反貧困常常被納入國(guó)家政治乃至國(guó)際政治生活的范疇之中。2000年9月，世界上189個(gè)國(guó)家簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，意味著全世界向貧困宣戰(zhàn)。中國(guó)扶貧為世界的減貧工作做出了巨大貢獻(xiàn)，但是隨著扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，面對(duì)數(shù)目依然龐大的貧困人口、貧困的代際傳遞、扶貧攻堅(jiān)中腐敗等問題，構(gòu)建有效的貧困治理體系顯得至關(guān)重要。2013年精準(zhǔn)扶貧的提出，更彰顯了我國(guó)反貧困的決心。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治話語(yǔ)里，“民為邦本，本固邦寧”，民生問題是政治生活中的重要議題，“貧窮不是社會(huì)主義”，貧困問題的解決有利于提高執(zhí)政黨與政權(quán)的合法性，吃飯問題沒有得到解決，便沒有國(guó)家政治生活的穩(wěn)定。這便是中國(guó)式扶貧的政治邏輯。

中國(guó)式扶貧是中國(guó)政府主導(dǎo)下農(nóng)村基層治理的重要部分，是政府、市場(chǎng)和社會(huì)向農(nóng)村基層社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程。自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地先后組建“精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，皆由各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥擔(dān)任組長(zhǎng)，讓我們看到了扶貧減貧的力度和決心。然而，就當(dāng)前的扶貧機(jī)制而言，呈現(xiàn)出明顯的碎片化（fragmentation）趨勢(shì)。以中國(guó)式扶貧的碎片化治理機(jī)制為研究背景，筆者引入整體性治理的分析框架，旨在回應(yīng)上述扶貧治理碎片化的困境，探索中國(guó)式扶貧治理的可行路徑。

一、整體性治理：解決扶貧治理碎片化難題的分析框架

整體性治理理論最早在英國(guó)被提出，主要是針對(duì)政府碎片化問題的思考。佩里·?？怂梗≒erry Hicks）認(rèn)為，政府組織在手段和目標(biāo)之間的沖突問題源于政府組織間的碎片化發(fā)展，屬于不同政府組織“間”的問題而不是如專業(yè)化等政府組織“內(nèi)”的問題，而整體性治理所反對(duì)的就是碎片化而非專業(yè)化和職能分化。[1]28-29“從技術(shù)角度一定程度上可以理解整體性治理，技術(shù)要求的是從部分趨向整體，從分散趨向集中，從破碎趨向整合?！?[2] 在佩里·?？怂箍磥?lái)，源于功能分工所產(chǎn)生的政府組織間的隔閡以及進(jìn)一步導(dǎo)致的碎片化問題，可以說集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面——惡性碎片化（Malign Fragmentation）以及良性碎片化（Benign Fragmentation）。良性碎片化意指碎片化的形成并非政府及相關(guān)部門有意而為之，它屬于非預(yù)期的結(jié)果，其形成原因包括：第一，將管理焦點(diǎn)及預(yù)算控制放在政策輸入層面；第二，在政策制定方面注重部門之間的制衡與監(jiān)督，要求廉潔度，忽視了政策之間的關(guān)聯(lián)性；第三，政府為消費(fèi)者所導(dǎo)向；第四，出于功能性政府組織決定的策略性，政府部門還是主要從部門利益角度出發(fā)來(lái)進(jìn)行政策的執(zhí)行以及自身的改革性調(diào)整。第五，多元化公共服務(wù)在滿足民主壓力要求的同時(shí)也在一定程度上導(dǎo)致了政府的碎片化。[1]40-41惡性碎片化則是政府或相關(guān)部門有意為之的結(jié)果，其形成原因一是手中擁有權(quán)力的關(guān)鍵政治人物“分而治之”等策略對(duì)政府組織及機(jī)關(guān)工作人員的有效控制；二是專業(yè)人員為防止其他人員獲取關(guān)鍵信息，明確劃分專業(yè)事務(wù)界限，形成壁壘；三是關(guān)鍵權(quán)力擁有者欲求控制范圍最大化，通過確定并擴(kuò)大地盤來(lái)強(qiáng)化并增強(qiáng)權(quán)力。[1]41-43 無(wú)論是良性碎片化還是惡性碎片化，都將導(dǎo)致政府部門、市場(chǎng)、社會(huì)主體間形成破碎，整合難度加大，公民的利益需求無(wú)法得到滿足。

為應(yīng)對(duì)碎片化難題，佩里·?？怂咕劢褂谡w性治理的可行路徑，該路徑可劃分為協(xié)調(diào)整合與緊密發(fā)展三個(gè)階段。（如表1）在他看來(lái)，協(xié)調(diào)是整體性治理可行路徑的起點(diǎn)，可從過程層面和組織關(guān)系層面加以理解。就前者而言，過程協(xié)調(diào)就是由某一部門牽頭，將與特定公共問題相關(guān)聯(lián)的職能部門或其他社會(huì)主體組織到一起進(jìn)行溝通、對(duì)話、協(xié)商并達(dá)成共識(shí)，直接目的在于將某類政策議題納入共同關(guān)注的范疇，通過政策溝通和對(duì)話，完成聯(lián)合性政策規(guī)劃以及政策制定。就后者而言，組織關(guān)系協(xié)調(diào)是指各協(xié)調(diào)主體針對(duì)組織文化、理念的差異及潛在的沖突，采納求同存異的協(xié)調(diào)方式，為接下來(lái)的整合奠定基礎(chǔ)。整合指的是形成共同的結(jié)構(gòu)與專屬業(yè)務(wù)的合并及之后的實(shí)際執(zhí)行行動(dòng)。由協(xié)調(diào)達(dá)成的聯(lián)合性政策規(guī)劃，若不加以執(zhí)行，規(guī)劃就會(huì)僅僅停留在政策層面，而整合則是通過行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)聯(lián)合規(guī)劃所提出的目標(biāo)?！罢霞赐ㄟ^執(zhí)行、完成及采取行動(dòng)，將聯(lián)合規(guī)劃中制定的目標(biāo)與手段沖突緩解的結(jié)果加以實(shí)踐?！?[1]34 在協(xié)調(diào)與整合的基礎(chǔ)上，佩里·?？怂固岢稣w性治理實(shí)踐路徑的第三個(gè)階段，即緊密發(fā)展階段，在前兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上，開展更為密切、更加深入的長(zhǎng)期合作，逐步走向聯(lián)合或合并。

自整體性治理理論引入國(guó)內(nèi)學(xué)界以來(lái)，在中國(guó)治理問題的適用性方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者眾說紛紜。部分學(xué)者提出質(zhì)疑，誕生于西方資本主義國(guó)家的整體性治理理論是否有效解釋中國(guó)治理問題？這種質(zhì)疑存在一定的合理性，但筆者認(rèn)為，整體性治理本質(zhì)上是一種政府治理模式，理應(yīng)拋開諸多意識(shí)形態(tài)的偏見。西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的政府治理碎片化難題在中國(guó)依然存在?！拔覈?guó)大量碎片化的存在一定程度上與政府組織缺乏協(xié)調(diào)與整合不足有關(guān)，該問題表現(xiàn)為數(shù)量上的巨大以及功能地域上的彼此交叉重疊，不僅產(chǎn)生了地方保護(hù)主義、部門主義以及集體行動(dòng)困境等問題，還降低了政府行政績(jī)效，提高了政府運(yùn)行成本?！盵3]學(xué)界關(guān)于整體性治理領(lǐng)域的相關(guān)研究涉及部門協(xié)調(diào)整合、社區(qū)建設(shè)、非政府組織、政府執(zhí)行、高效教育等諸多領(lǐng)域。竺乾威（2008）對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的再思考，主要集中于政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)部門合作高效，提倡以信息技術(shù)為載體，整合網(wǎng)絡(luò)資源共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)分散碎片化的整合。[2] 曾維和（2008）運(yùn)用整體性治理研究公共服務(wù)的實(shí)踐模式，認(rèn)為具有整體性特征的公共服務(wù)才具有與公共政策相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。[4] 張立榮、曾維和（2008）在服務(wù)型政府建設(shè)改革研究上提出了整體性治理理念，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段，加快政府治理結(jié)構(gòu)改革，建立高效集中的治理機(jī)構(gòu)，充分與社會(huì)有效連接，進(jìn)而政府職能轉(zhuǎn)變。[5] 胡象明、唐波勇（2010）探究了政府治理碎片化的背景與起因等問題，認(rèn)為只有政府間建立互通共連機(jī)制，合作共贏，信任整合，才能構(gòu)建整體性政府。[6] 周雪光（2014）將國(guó)家與人民的關(guān)系聯(lián)合中央政府與地方政府之間的關(guān)系放在一起共同探討，從整體性治理視域下分析不同發(fā)展模式及其體制機(jī)制。[7]

通過梳理和總結(jié)學(xué)者們的論述可知，整體性治理理論能夠有效解釋中國(guó)問題，這也為本文試圖運(yùn)用整體性理論來(lái)分析中國(guó)式扶貧機(jī)制提供了可能性。筆者認(rèn)為，整體性治理與中國(guó)式扶貧機(jī)制的主體與客體具有一定程度的一致性。就主體而言，整體性治理與中國(guó)式扶貧機(jī)制的主體都是政府及其相關(guān)職能部門；就客體而言，整體性治理的整合對(duì)象包括農(nóng)村基層社會(huì)貧困地區(qū)的扶貧對(duì)象。此外，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合機(jī)制與協(xié)同扶貧機(jī)制相契合。譬如《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會(huì)參與機(jī)制實(shí)施方案》提出，匯全國(guó)之力、聚各方之財(cái)、集全民之智積極開展扶貧，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧工作格局。整體性治理的整合過程與協(xié)同扶貧機(jī)制都強(qiáng)調(diào)了政府的主導(dǎo)作用，政府或相關(guān)部門作為參與主體，每一項(xiàng)政策的出臺(tái)、落地及實(shí)踐都有政府的介入。還有2015年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體要求之一，堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力；強(qiáng)化政府承擔(dān)責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)與市場(chǎng)兩大主體的協(xié)同治理，提倡先富幫后富，從而構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。因此，無(wú)論在主體與客體層面方面，還是在整合機(jī)制層面，整體性治理與中國(guó)式扶貧高度耦合，運(yùn)用整體性治理理論來(lái)解釋中國(guó)式扶貧機(jī)制是合理而有效的。

二、中國(guó)式扶貧機(jī)制中碎片化表現(xiàn)

在整體性治理語(yǔ)境下審視中國(guó)式扶貧機(jī)制的現(xiàn)狀，是我們探索中國(guó)式協(xié)同扶貧機(jī)制可行路徑的前提。依據(jù)扶貧機(jī)制中的主體劃分，筆者從政府扶貧主體內(nèi)部、政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)以及政府主導(dǎo)下的社會(huì)三個(gè)維度對(duì)中國(guó)式扶貧機(jī)制中的碎片化表現(xiàn)進(jìn)行闡釋，試圖總結(jié)出哪些表現(xiàn)與整體性治理背道而馳，進(jìn)而為協(xié)同扶貧機(jī)制的建立提供可靠借鑒。

（一）政府扶貧主體內(nèi)部的碎片化現(xiàn)狀

在政府內(nèi)部，扶貧的重任不僅需要“扶貧辦”司其職、盡其力，同時(shí)還需要諸多部門的鼎力配合，如發(fā)改委、財(cái)政、交通、水利、城建等職能部門，共同應(yīng)對(duì)農(nóng)村貧困問題。“在提供公共服務(wù)的過程中，專業(yè)化—部門化—利益化—制度化的路徑依賴導(dǎo)致了低效率，高成本的制度困境，出現(xiàn)了跨政府職能部門協(xié)同困難?！盵8] 各職能部門負(fù)責(zé)某一專業(yè)領(lǐng)域的事項(xiàng)，往往會(huì)從部門自身利益出發(fā)進(jìn)行決策或采取行動(dòng)，這樣就容易導(dǎo)致部門間信息和行為的不對(duì)稱，甚至產(chǎn)生裂縫和沖突。在同級(jí)政府職能部門之間，這種裂縫和沖突可以通過具有能力和決斷的扶貧小組組長(zhǎng)運(yùn)用強(qiáng)制性行政權(quán)力加以清除，但下級(jí)政府同上級(jí)職能部門之間所存在的“碎片化”卻難以抹平?！霸谡芾眍I(lǐng)域，‘碎片化指的是各地方政府間、一級(jí)政府各部門間以及部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割的現(xiàn)狀?！盵9] “政出多門”的狀況將政府內(nèi)部參與扶貧的各職能部門分割成“塊塊”，每一“塊”為了維護(hù)部門自身利益，不情愿自己部門的項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)為他用，這就阻礙著政府間以及政府內(nèi)部各職能部門的通力協(xié)作，直接影響著貧困戶的脫貧效率。上述問題正是由于缺乏有效整合而導(dǎo)致治理碎片化的出現(xiàn)，而整體性治理恰是要實(shí)現(xiàn)治理功能、治理層級(jí)以及公私部門的整合。

在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于五級(jí)行政體制的最后一級(jí)，是我國(guó)最基層的一級(jí)政權(quán)組織，它們很難影響到上級(jí)職能部門的決策。在扶貧過程中，只要違背了上級(jí)政府或相關(guān)職能部門的要求，即使制定出可行的脫貧策略，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)官員迫于行政壓力，也會(huì)無(wú)奈地選擇“就此罷休”或“硬著頭皮干下去”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府直接與老百姓對(duì)接，它們可以直接體察到貧困地區(qū)致貧的原因與貧困群眾的真正所需，無(wú)論是扶貧前期的精準(zhǔn)識(shí)別，還是中后期的精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都起著無(wú)可取代的作用，然而，為了完成上級(jí)政府層層下放的各項(xiàng)任務(wù)，以及應(yīng)對(duì)各種檢查驗(yàn)收，耗費(fèi)了基層政府的許多時(shí)間精力。[10] 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府缺乏施政能力，導(dǎo)致縱向?qū)蛹?jí)政府職能部門之間出現(xiàn)“碎片化”的狀況，嚴(yán)重影響著扶貧效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政能力的缺失究其根源，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的空殼化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演變成“懸浮型政權(quán)”，這種“懸浮”狀態(tài)主要表現(xiàn)為“權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱”和“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱”兩個(gè)方面。第一，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被收回，但所承擔(dān)的責(zé)任卻并未減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱面前難免表現(xiàn)得力不從心；第二，分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱的困境，財(cái)權(quán)自下而上的回收，而事權(quán)卻在不斷下放，“上級(jí)政府組織層層向下‘甩包袱，最終承接包袱的則是農(nóng)村基層政府組織?！?[11] 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就不是一級(jí)非常完備的政府，如若再?zèng)]有獨(dú)立的財(cái)權(quán)支撐，那么其根本不具備相應(yīng)的施政能力。[12] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“懸浮”狀態(tài)，使其在整個(gè)扶貧過程中縮手縮腳，無(wú)法建立起有效的扶貧機(jī)制。

（二）政府主導(dǎo)下市場(chǎng)扶貧供給的碎片化困境

在市場(chǎng)為農(nóng)村貧困地區(qū)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)政府強(qiáng)勢(shì)介入的現(xiàn)象。我們不得不承認(rèn)，就短期效應(yīng)而言，由于政府的強(qiáng)力引導(dǎo)，政府幾乎在各個(gè)環(huán)節(jié)都親力親為，無(wú)論是前期規(guī)劃的制定，還是扶貧過程的大力推行及后續(xù)服務(wù)，對(duì)貧困群眾的成功脫貧都起到了立竿見影的效果。然而我們也不可否認(rèn)的是，政府主導(dǎo)下扶貧機(jī)制存在致命的缺陷，政府的過度幫扶容易造成市場(chǎng)及社會(huì)主體的缺位、失位，以及扶貧對(duì)象的被動(dòng)參與，直至過度依賴政府而喪失脫貧能力。在整個(gè)扶貧過程中，不能單純依靠政府力量而忽視調(diào)動(dòng)市場(chǎng)及其社會(huì)的能力與輔助，否則會(huì)加大政府的扶貧難度。[13] 還可能出現(xiàn)貧困群眾的參與積極性降低、扶貧資金的使用效率低下、基層政府對(duì)上級(jí)政府的過分依賴以及扶貧項(xiàng)目缺乏后期跟蹤等一系列問題。按照整體性治理的邏輯，市場(chǎng)作為治理主體之一，應(yīng)發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，例如扶貧效率與扶貧精準(zhǔn)度高，能夠結(jié)合貧困人口以及市場(chǎng)需求來(lái)采取與之相適合的扶貧策略。目前盛行的農(nóng)村扶貧風(fēng)潮，本質(zhì)上來(lái)講就是各類扶貧主體不斷向農(nóng)村貧困地區(qū)不斷輸入公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程。在這一過程中，政府與市場(chǎng)能否形成良性互動(dòng)關(guān)系，直接關(guān)系到扶貧活動(dòng)能否順利開展以及扶貧的效果。如果政府過于強(qiáng)勢(shì)，則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體在政府強(qiáng)力的威懾下被動(dòng)參與扶貧，由此政府與市場(chǎng)之間出現(xiàn)整合裂縫，導(dǎo)致市場(chǎng)供給碎片化?！皬霓r(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一化的角度來(lái)看，在公共服務(wù)供給過程中，政府單一主體、市場(chǎng)主導(dǎo)以及民間自給自足等供給模式過于碎片化，很難為農(nóng)村公共服務(wù)提供整體協(xié)調(diào)的機(jī)制安排?！盵14]

筆者認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)供給模式與市場(chǎng)自主供給模式發(fā)生沖突時(shí)，極易造成市場(chǎng)供給碎片化的困境。政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)供給主要表現(xiàn)為政府委托市場(chǎng)為農(nóng)村貧困地區(qū)提供公共服務(wù)、進(jìn)行資源配置。比如政府投資建廠，然后委托給市場(chǎng)主體，使其發(fā)展產(chǎn)業(yè)并帶動(dòng)周邊貧困人口脫貧致富。反觀市場(chǎng)自主供給模式，以社會(huì)企業(yè)為代表的市場(chǎng)主體出于社會(huì)公益目的對(duì)貧困地區(qū)給予資助，幫助其擺脫貧困?！吧鐣?huì)企業(yè)的主要目標(biāo)是解決社會(huì)問題，提供公益性社會(huì)服務(wù)，而不是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)所有者的利益最大化?！盵15] 由于社會(huì)企業(yè)兼具公益性和企業(yè)性兩種特性，市場(chǎng)自主供給更加側(cè)重于社會(huì)企業(yè)的公益性，而政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)供給則更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)企業(yè)的企業(yè)性，在此情形下，各個(gè)社會(huì)企業(yè)難免就資源的獲取與配置領(lǐng)域發(fā)生沖突，社會(huì)企業(yè)與政府的沖突也會(huì)加劇，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效整合，違背了整體性治理的價(jià)值理念。

（三）政府主導(dǎo)下社會(huì)扶貧的碎片化難題

“社會(huì)扶貧是指多元行動(dòng)主體為社會(huì)弱勢(shì)群體以及貧困人口提供的各種開發(fā)、救助以及社會(huì)服務(wù)活動(dòng)?！盵16] 我國(guó)“大政府、小社會(huì)”的權(quán)力格局在極大程度上制約著民間社會(huì)組織的發(fā)育、形成及壯大。改革開放之前，管理社會(huì)生活、組織社會(huì)生產(chǎn)的功能全部由政府來(lái)承擔(dān)，以至于社會(huì)組織很難實(shí)現(xiàn)自我生存與發(fā)展?！叭苄驼睒O端壓縮了社會(huì)組合的生存空間，導(dǎo)致真正意義上的“社會(huì)組織”的缺失。“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)仍未改變，“社會(huì)組織從成立開始其地位和定位就是不明確的，是從屬于各級(jí)政府部門的”。[17] 在此格局下，社會(huì)組織占有的資源十分有限，它們不得不聽從于政府的命令和安排。當(dāng)政府提出社會(huì)主體要廣泛參與精準(zhǔn)扶貧的政策時(shí)，迫于政府的權(quán)力威懾，部分社會(huì)組織將其視為一項(xiàng)必須完成的任務(wù)而參與到扶貧項(xiàng)目之中。對(duì)于這些被動(dòng)參與扶貧活動(dòng)、被動(dòng)介入扶貧機(jī)制的社會(huì)組織而言，其目的僅僅在于回應(yīng)政府的要求，而非真正考慮到貧困人口的利益。由此，在實(shí)踐過程中為應(yīng)付差事而樹立脫貧典型的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且通過新聞社交媒體宣傳重點(diǎn)貧困戶的脫貧事跡，背后肯定存在特定社會(huì)組織的大力扶持，該社會(huì)組織的幫扶既有“造血式”的帶動(dòng)，也有“輸血式”的物質(zhì)提供。此外，社會(huì)組織對(duì)貧困對(duì)象的選擇往往會(huì)陷入碎片化的窘境。碎片化體現(xiàn)在貧困人口并非人人都能獲得外部力量的大力扶持，同時(shí)，貧困人口擺脫貧困的能力與欲求也有所差別。扶貧與脫貧之間的供需矛盾一直存在。

三、構(gòu)建整體性治理視閾下的聯(lián)動(dòng)型與分流型協(xié)同扶貧機(jī)制

筆者認(rèn)為，整體性治理下的協(xié)同扶貧機(jī)制指的是各類治理主體（主要包括政府及其職能部門內(nèi)部、政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)、政府主導(dǎo)下的社會(huì)）通過協(xié)同、整合與緊密發(fā)展的途徑向農(nóng)村貧困地區(qū)供給基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，旨在使其擺脫貧困而構(gòu)建的扶貧機(jī)制。筆者將這種協(xié)同扶貧機(jī)制劃分為兩種類型，即聯(lián)動(dòng)型協(xié)同扶貧機(jī)制與分流型協(xié)同扶貧機(jī)制。

（一）聯(lián)動(dòng)型協(xié)同扶貧機(jī)制：政府主導(dǎo)下的完善整合機(jī)制

協(xié)同扶貧作為基層治理的方式之一，是各類治理主體之間的一種聯(lián)動(dòng)過程，這個(gè)聯(lián)動(dòng)是在不同治理主體分流基礎(chǔ)上的合作與協(xié)同。整體性治理強(qiáng)調(diào)的正是以政府為治理中心的、政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的上下聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而有效克服“碎片化”、“條塊化”的低效，增強(qiáng)扶貧的效果。聯(lián)動(dòng)型協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建既需要政府的內(nèi)部整合，也需要政府完善對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的整合功能。

就現(xiàn)階段而言，雖然我國(guó)扶貧政策提倡并鼓勵(lì)多主體參與扶貧，但這種“大扶貧”格局尚未形成。反貧困治理結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出以政府行政推動(dòng)為主導(dǎo)、自上而下管制的結(jié)構(gòu)特征。這種治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于，“構(gòu)建了權(quán)威決策中心與有層級(jí)的指揮服從兼具的層次治理結(jié)構(gòu)；充分發(fā)揮了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力；最大限度地動(dòng)員了廣泛的社會(huì)參與；通過責(zé)任狀的形式把中央及地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)脫貧致富的目標(biāo)強(qiáng)化為具體持久的行政領(lǐng)導(dǎo)行為”。[18] 政府應(yīng)將自身在治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用和整合功能發(fā)揮到極致?！罢w性治理強(qiáng)調(diào)跨部門的協(xié)調(diào)與合作，碎片邁入整合?！盵19] 政府對(duì)其內(nèi)部進(jìn)行整合，清除現(xiàn)存的碎片化問題，為協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建創(chuàng)造條件。因此，政府的內(nèi)部整合是建立“部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)部互動(dòng)、財(cái)政歸統(tǒng)”的整合機(jī)制的基本前提。

與此同時(shí)，政府還應(yīng)完善其對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的整合功能。整體性治理強(qiáng)調(diào)，“不能通過現(xiàn)存組織的分裂活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，也不能通過建立一個(gè)超級(jí)管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是在不消除組織邊界本身的條件下跨組織邊界進(jìn)行協(xié)調(diào)活動(dòng)的聯(lián)合工作。實(shí)現(xiàn)聯(lián)合的關(guān)鍵就是用不同的文化、動(dòng)機(jī)、管理制度與目標(biāo)相結(jié)合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系”。[20]625 整體性治理下的政府整合需以民眾及其需求為導(dǎo)向。整體性治理模式堅(jiān)持從民眾需求這一基本點(diǎn)出發(fā)，就民眾某一方面的訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各職能部門之間的跨界整合。為帶動(dòng)貧困戶脫貧，組建精準(zhǔn)扶貧辦，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部與扶貧相關(guān)部門整合，如項(xiàng)目部、水利局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、招商局、林業(yè)局等部門的整合；為方便公民辦理民生方面的相關(guān)手續(xù)，成立“市民之家”，整合民政、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的力量，為貧困群眾提供“一站式”服務(wù)。

（二）分流型協(xié)同扶貧機(jī)制：明確各類治理主體的功能邊界

在扶貧過程中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這并不意味著政府要親力親為地操辦一切扶貧事務(wù)。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制的建立需要?jiǎng)澢逭⑹袌?chǎng)和社會(huì)主體在扶貧過程中的職能界限。在理想狀態(tài)下的職能劃分下，政府發(fā)揮的是主導(dǎo)作用，如立法、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、宣傳、示范、激勵(lì)等功能，哪些屬于政府的職責(zé)，哪些應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)來(lái)承擔(dān)，或哪些職責(zé)需各個(gè)治理主體共同承擔(dān)，理應(yīng)加以明確。通過對(duì)貧困地區(qū)的扶貧實(shí)踐觀察得知，政府在扶貧過程中既是規(guī)則制定者、執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，政府在繁重的扶貧脫貧任務(wù)面前難免表現(xiàn)得力不從心。此外，市場(chǎng)與社會(huì)的缺位、獨(dú)立性的缺失，會(huì)導(dǎo)致扶貧效率低下、持續(xù)性不強(qiáng)的后果。

政府與市場(chǎng)之間何時(shí)退位或進(jìn)位、缺位或補(bǔ)位，是良性分流型協(xié)同扶貧機(jī)制得以構(gòu)建的關(guān)鍵所在。政府與市場(chǎng)的共同參與能夠有效解決復(fù)雜而棘手的扶貧治理問題。西方國(guó)家諸多非政府組織參與扶貧的實(shí)踐證明，與政府主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目相比，市場(chǎng)參與的扶貧活動(dòng)在扶貧項(xiàng)目的選擇管理、貧困瞄準(zhǔn)以及調(diào)動(dòng)貧困主體的參與度方面具有很大的優(yōu)越性。市場(chǎng)的介入有助于緩解政府投入扶貧資金的緊張狀況，同時(shí)還提高了資金的使用效率。“扶貧對(duì)象手中的扶貧資源是由政府組織系統(tǒng)層層下?lián)艿?，目?biāo)的偏離與資金的滯留在資源分配過程中經(jīng)常成為各方博弈的自然結(jié)果?！?[21] 市場(chǎng)作為政府和農(nóng)村貧困人口的第三方監(jiān)督，在扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)，投資項(xiàng)目的論證以及項(xiàng)目責(zé)任制的完善等方面具有不容忽視的作用，也可以滿足更多的貧困人口及其需求。整體性治理理論認(rèn)為，欲達(dá)到整體性治理的最高水平，提供公眾滿足其所需的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)是必不可少的。因此，分流型扶貧機(jī)制中市場(chǎng)功能的發(fā)揮為貧困人口滿足自身需求提供了更多的選擇和空間。

當(dāng)我們不能排除政府與市場(chǎng)雙重失靈的情況時(shí)，就需要引入社會(huì)扶貧機(jī)制。“社會(huì)扶貧”是整體性治理理論在扶貧脫貧領(lǐng)域的有效實(shí)踐，作為一種具有中國(guó)本土特色的扶貧模式，也是與政府單一主體的貧困治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的多個(gè)行動(dòng)主體的機(jī)制構(gòu)建。與政府單一扶貧相比，社會(huì)扶貧機(jī)制的各個(gè)行動(dòng)者之所以能夠更好地保證貧困治理的專業(yè)性和延續(xù)性，是因?yàn)樗鼈儗?duì)自身行動(dòng)及外界環(huán)境進(jìn)行不斷地內(nèi)省與反思。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制的建立要以不同主體尊嚴(yán)與表達(dá)權(quán)的相互承認(rèn)為前提條件，進(jìn)而凸顯社會(huì)的自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政府主導(dǎo)下的社會(huì)扶貧整合功能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合作。政府不應(yīng)是唯一的能動(dòng)主體，而社會(huì)也不應(yīng)是被動(dòng)、被支配的客體。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制需建構(gòu)“分立、分治、分享”的扶貧權(quán)力模式。

在整體性治理語(yǔ)境下，中國(guó)式扶貧機(jī)制的理想形態(tài)是聯(lián)動(dòng)型和分流型協(xié)同扶貧機(jī)制，它聚焦于政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各類治理主體的上下聯(lián)動(dòng)，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)扶貧機(jī)制中各主體之間只能分流。協(xié)同扶貧機(jī)制與整體性治理相洽和，在扶貧過程中貫徹落實(shí)整體性治理的實(shí)踐途徑，可以有效克服現(xiàn)存扶貧機(jī)制碎片化的弊端，提高政府治理的效率，防止市場(chǎng)資源配置的低效，增強(qiáng)社會(huì)組織參與的能動(dòng)性與積極性，為實(shí)現(xiàn)“大扶貧”格局邁進(jìn)一步。此外，整體性治理對(duì)農(nóng)村扶貧實(shí)踐的有益借鑒為其他領(lǐng)域的治理實(shí)踐樹立起典范，為我們更深入地探究基層治理和國(guó)家治理之道創(chuàng)造了可能。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]