文／柯卉兵

“投入-產(chǎn)出”視角下的社保服務(wù)均等化

文／柯卉兵

自從黨的十六屆五中全會(huì)首次明確提出“基本公共服務(wù)均等化”命題以后，該概念頻頻出現(xiàn)，已成熱詞。十八大報(bào)告再次提出“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”的要求，以及2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)。基本公共服務(wù)均等化的研究也已超越了單純的學(xué)術(shù)范圍，迅速上升到制度和操作層面，具有了現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

基本公共服務(wù)均等化的意義

基本公共服務(wù)均等化是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，就是堅(jiān)持讓大多數(shù)人都能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果；構(gòu)建和諧社會(huì)就要遵循公平與正義的核心價(jià)值取向，形成一種大體均衡的利益格局。這就必須實(shí)行基本公共服務(wù)均等化，積極地發(fā)揮財(cái)政的導(dǎo)向作用和利益均衡引導(dǎo)機(jī)制，適當(dāng)優(yōu)化社會(huì)分配關(guān)系和社會(huì)成員之間的物質(zhì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)最低生活保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的全面覆蓋，從而改進(jìn)民眾的生存狀態(tài)與福利水平。

基本公共服務(wù)均等化是縮小發(fā)展差距和緩解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。近10年，中國(guó)加快了基本公共服務(wù)體系的建設(shè)，大幅度增加了基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，但現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及社會(huì)成員之間還存在不均等現(xiàn)象。特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡，使得廣大農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。這就更需要政府加強(qiáng)公共服務(wù)的均等化，在就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面滿足人們的基本需求，以促進(jìn)社會(huì)公平公正、維護(hù)社會(huì)和諧安定。

基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要。服務(wù)型政府是以公共利益為目標(biāo)，以公眾客觀需求為尺度，努力為全社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。黨的十八大報(bào)告明確提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府” 的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然要求政府為全社會(huì)提供基本而有保障的公共服務(wù)，包括加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

基本公共服務(wù)均等化有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速和健康發(fā)展。公共服務(wù)是一種社會(huì)資源，公共服務(wù)多則其邊際效用小，公共服務(wù)少則其邊際效用大。當(dāng)公共服務(wù)數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，如何優(yōu)化其配置，基本公共服務(wù)均等化則是較為合理的選擇。向財(cái)政資源不足地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力，用以增加公共服務(wù)供給，所產(chǎn)生的效用要大于投向財(cái)力充裕地區(qū)。同時(shí)，為各地區(qū)市場(chǎng)主體提供“一視同仁”的均等化公共服務(wù)有利于促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成，促使生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)能夠在利益的引導(dǎo)下，按照市場(chǎng)規(guī)律在全國(guó)范圍內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)和合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)以及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間均衡發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的穩(wěn)定與和諧。

從“投入-產(chǎn)出”看均等化

在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需求，盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利。但是，哪些公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)范疇，在學(xué)術(shù)界沒有形成一致觀點(diǎn)。不同學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延的界定各不相同，但至少有一點(diǎn)共同之處，那就是學(xué)者們均不約而同地將社會(huì)保障納入基本公共服務(wù)的范疇內(nèi)。因此研究基本公共服務(wù)均等化問題，必然要涉及社會(huì)保障問題。

基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展水平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的履行、公民權(quán)利的保障、社會(huì)公正的維護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)問題的解決緊密相連，是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展水平和政府效能的重要尺度。近幾年，基本公共服務(wù)均等化問題得到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。盡管國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為均等是一個(gè)相對(duì)概念，但怎樣理解基本公共服務(wù)均等化，學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。

一種流行的觀點(diǎn)是把基本公共服務(wù)與公共財(cái)政聯(lián)系起來，把基本公共服務(wù)均等化等同于投入均等化——人均財(cái)政投入水平均等；也有一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果層面。還有一種

觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化過程中的權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題；第四種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)分階段的逐步實(shí)現(xiàn)的過程，一般分為區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和居民基本公共服務(wù)均等化三個(gè)階段。

總之，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵可以從“投入”和“產(chǎn)出”兩種不同的視角進(jìn)行解讀。從“投入”即政府財(cái)力配給的方面看，均等化意味著政府間財(cái)力的均衡；而從“產(chǎn)出”即民生發(fā)展的方面看，均等化意味著結(jié)果的公平。作為基本公共服務(wù)均等化的核心內(nèi)容之一，基本社會(huì)保障均等化也意味著政府間社會(huì)保障財(cái)力的均等化和民眾享受社會(huì)保障待遇和服務(wù)的均等化。當(dāng)然，政府間社會(huì)保障財(cái)力均等化的實(shí)現(xiàn)不一定意味著民眾能夠享受均等化的社會(huì)保障待遇和服務(wù)，但沒有政府間的社會(huì)保障財(cái)力均等化則一定意味著民眾不可能享受到均等化的社會(huì)保障待遇和服務(wù)。另外，基本公共服務(wù)均等化的階段論對(duì)于社會(huì)保障均等化目標(biāo)的分解具有很好的理論啟發(fā)意義。

解讀基本社會(huì)保障均等化

社會(huì)保障史上具有劃時(shí)代意義的《貝弗里奇報(bào)告》明確了社會(huì)保障的“3U”（Universality、Unity、Uniformity）原則，即普遍性原則、統(tǒng)一性原則和均等性原則。普遍性原則涉及社會(huì)保障的覆蓋面，即作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利由全體公民普遍享有；統(tǒng)一性原則要求有關(guān)政策和社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付要按照統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行；均等性原則以克服和縮小分配結(jié)果的不平等為目標(biāo)，向那些處于不利地位的人提供更多的資源和可能性，盡量使所有的人獲得更為均等的機(jī)會(huì)。社會(huì)保障的均等化是保障全體社會(huì)成員生存底線的一項(xiàng)制度安排，均等化是實(shí)現(xiàn)“平等的最低生活”的基本要求。均等性原則體現(xiàn)了政府對(duì)處境最不利者的關(guān)懷，使弱勢(shì)群體得到比較公正的對(duì)待，進(jìn)而激發(fā)他們的生活和生產(chǎn)能力。如果說中國(guó)“十一五”時(shí)期社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大是對(duì)社會(huì)保障普遍性原則的落實(shí)，那么以統(tǒng)一性和均等性原則為基礎(chǔ)的“人人公平享有”社會(huì)保障這一最終目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障享有上的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和群體差距等現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重，并且呈現(xiàn)出“貧者愈貧、富者愈富”的馬太效應(yīng)和財(cái)富分配的逆向轉(zhuǎn)移。

因此，基本社會(huì)保障均等化是健全完善社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是社會(huì)保障性質(zhì)和職能的最終體現(xiàn)。基本社會(huì)保障作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，其主要職責(zé)是為人們?cè)谀昀?、患病、失業(yè)、工傷、生育和意外傷害等情況下提供基礎(chǔ)層面的制度性安排，以確保其基本的生存和發(fā)展權(quán)利，中國(guó)現(xiàn)階段的基本社會(huì)保障應(yīng)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助。基本社會(huì)保障均等化是指所有居民應(yīng)當(dāng)不分背景或所處環(huán)境、不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)均可享有基本相同的社會(huì)保障權(quán)利。國(guó)家必須保障所有居民享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助。有學(xué)者指出，基本社會(huì)保障均等化必須滿足兩個(gè)條件：一是確保全體居民的基本生活；二是建立國(guó)民收入再分配的合理制度安排，成為縮小社會(huì)差別的重要手段和基本途徑。基本社會(huì)保障均等化的核心是確保包括低收入群體在內(nèi)的各類社會(huì)群體有支付社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政能力，標(biāo)準(zhǔn)是保證基本生活?；旧鐣?huì)保障均等化可以使得勞動(dòng)者在城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)之間獲得大致相同的社會(huì)保障，從而促進(jìn)勞動(dòng)力的充足供給和自由流動(dòng)，有助于生產(chǎn)率的提高。通過推進(jìn)基本社會(huì)保障均等化，可以借助個(gè)人社會(huì)保障賬戶的劃撥比例、社會(huì)保障統(tǒng)籌基金的征繳和支付比例、中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付等多種政策杠桿，直接縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同人群之間的收入差距，從而緩解社會(huì)矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的有效保護(hù)和照顧?；旧鐣?huì)保障均等化凸顯了公平正義的社會(huì)價(jià)值訴求，構(gòu)成了和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。

具體來說，“投入—產(chǎn)出”視角下基本社會(huì)保障均等化包括以下內(nèi)涵：其一，政府在提供基本社會(huì)保障的過程中，不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)、不分職業(yè)的公民擁有同樣的機(jī)會(huì)和基本相同的選擇權(quán)利，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度能夠覆蓋全體居民。因此，基本社會(huì)保障均等化的首要任務(wù)是推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助的全覆蓋，使每一個(gè)公民在遭遇生存威脅時(shí)有平等的機(jī)會(huì)享受其所處同類群體所具有的基本社會(huì)保障，即有權(quán)獲得貨幣補(bǔ)助和相關(guān)服務(wù)，安全度過困難期，并有能力尋求新的發(fā)展機(jī)會(huì)。其二，在實(shí)現(xiàn)全覆蓋基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，社會(huì)保障應(yīng)以滿足公民生存需求、溫飽需求和基本發(fā)展需求為目標(biāo)，需要建立全國(guó)統(tǒng)一的各類基本社會(huì)保障的均等底線標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)低于均等底線標(biāo)準(zhǔn)的居民給予補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)“最低的公平”，也就是說全體居民享有基本社會(huì)保障服務(wù)的水平和質(zhì)量大體相當(dāng)，既排斥不合理的差距，也不是絕對(duì)的平均化。這個(gè)均等底線的標(biāo)準(zhǔn)的制訂是推進(jìn)基本社會(huì)保障均等化的關(guān)鍵。其三，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)“最低的公平”的目標(biāo)，中央政府需要按照社會(huì)保障財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則建立一套相應(yīng)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，以有效化解地方政府債務(wù)、增強(qiáng)地方政府提高基本社會(huì)保障水平的供給能力，從而進(jìn)一步改善民生。

（本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目批號(hào)：2015AC009研究成果）

作者單位：華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系社會(huì)保障研究所