● 黃文平

深化行政管理體制改革推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

● 黃文平

今天主辦國專場會議的主題是“治理改革的中國探索”，來自中國和許多國家公共行政實踐領(lǐng)域和學(xué)界的專家學(xué)者，圍繞中國治理改革的實踐探索和現(xiàn)狀，討論治理改革在中國未來發(fā)展中的作用，展望中國治理改革的前景。結(jié)合主題，我簡要介紹中國行政管理體制改革的總體情況。

一、中國改革開放歷程的回顧

中國1978年開始推進(jìn)改革開放。在回顧這一艱難曲折的歷程時，會有以下幾個印象：一是以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引。改革逐步向科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域推進(jìn)，也推動著行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。二是從松綁放權(quán)讓利開始。在農(nóng)村、企業(yè)、城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等領(lǐng)域進(jìn)行各類簡政放權(quán)改革試點探索，經(jīng)過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在整體上推進(jìn)改革。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，通過轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)，推動政府由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理、由部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，推動政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，推動管理向治理轉(zhuǎn)變。三是中國政府機(jī)構(gòu)改革的主線是轉(zhuǎn)變政府職能。從精簡機(jī)構(gòu)開始，逐步調(diào)整部門職能總體配置，撤銷專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，重點加強(qiáng)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門，改革計劃、投資、財政、金融管理體制，實現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實體及直接管理企業(yè)的脫鉤，把政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分離，把政府的公共行政管理職能和企業(yè)經(jīng)營者職能

分離，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理職能，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，把大力簡政放權(quán)與強(qiáng)化宏觀管理和事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。通過七次集中的行政管理體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革和全面深化改革的部署，政府職能轉(zhuǎn)變成為貫穿改革過程的主線。四是摸著石頭過河和頂層設(shè)計相結(jié)合，重點突破和整體推進(jìn)相促進(jìn)。在改革試點探索過程中，堅持一切從實際出發(fā)，在重點突破后，注意總結(jié)地方、基層的成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，按照規(guī)定程序研究審議形成各項改革的頂層設(shè)計，各地方、各部門按照改革的頂層設(shè)計藍(lán)圖整體推進(jìn)改革進(jìn)程，各級領(lǐng)導(dǎo)班子接力實施以取得成效。五是行政管理體制改革是推進(jìn)治理改革的重要環(huán)節(jié)。這項改革在中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中居于重要的戰(zhàn)略地位。黨的十八屆二中、三中、四中和五中全會都對深化行政管理體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提出了一系列新的重要論述，進(jìn)一步明確了行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)。在改革實踐中，貫徹落實這些新精神新要求，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，實施重點突破，不斷把改革推向深入。近年來，中國主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)，按照圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本要求，不斷深化行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，提高行政效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，為改革開放和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力的體制機(jī)制保障。

二、轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心

行政管理體制改革關(guān)系上層建筑的調(diào)整和完善，是全面深化改革的重要內(nèi)容。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，形成有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制，是深化行政管理體制改革的重要做法。改革開放以來，中國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次較為集中的行政管理體制改革。通過漸進(jìn)式的改革，政府管理職能逐步從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管不斷完善；政府社會管理職能逐步加強(qiáng)，公共服務(wù)能力不斷提高，逐步形成和完善有利于服務(wù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的體制機(jī)制，保障全面建成小康社會。尤其重要的是，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義，勇于實踐、善于創(chuàng)新，形成了一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史條件深化改革開放、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。

黨的十八屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，強(qiáng)調(diào)以更大力度，在更廣范圍、更高層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，深入推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開，同時改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，努力做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實管住管好。黨的十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，提出必須妥善處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆四中全會提出加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，強(qiáng)調(diào)要依法全面履行政府職能。黨的十八屆五中全會提出深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

貫徹這些新精神新要求，2013年開始了新一輪行政管理體制改革。這次改革在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、完善運(yùn)行機(jī)制等方面取得了重要進(jìn)展。其中在強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變方面，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能這個核心，切實落實轉(zhuǎn)變職能的各項要求。以職能轉(zhuǎn)變開局，把深化行政審批制度改革作為重點，大力推進(jìn)簡政放權(quán)，國務(wù)院組織動員各方力量，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，著力清理規(guī)范行政審批。三年多來，改革取得明顯成效，激發(fā)了企業(yè)和市場的活力。二是著力理順部門職責(zé)關(guān)系，切實解決職責(zé)交叉問題。堅持一件事情原則

上由一個部門管理，明確各部門的職責(zé)邊界，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任和主辦、協(xié)辦關(guān)系，建立健全相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。三是按照“以責(zé)定權(quán)、權(quán)責(zé)對等”的原則，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，建立健全政府責(zé)任體系。

下一階段行政管理體制改革，繼續(xù)堅持轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，既要改善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，也要改變“重管理、輕服務(wù)，重審批、輕監(jiān)管”的觀念和方式。在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，重點研究如何增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)見性和有效性；如何更多地運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，減少行政手段的干預(yù)，通過信息發(fā)布、預(yù)測預(yù)警影響市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在嚴(yán)格監(jiān)管方面，重點研究如何科學(xué)合理界定監(jiān)管范圍，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；如何進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式，推進(jìn)綜合執(zhí)法和大數(shù)據(jù)監(jiān)管，運(yùn)用市場、信用、法治等手段加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，加強(qiáng)社會監(jiān)督，提高監(jiān)管效能。在加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)方面，一是研究政府部門在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、收入分配、社會保障、安全生產(chǎn)等方面如何準(zhǔn)確定位。包括政府的主要職責(zé)，管理范圍和幅度，部門之間的職責(zé)關(guān)系，以及各行業(yè)制定的政策和制度，提高科學(xué)決策能力和管理水平。二是研究如何構(gòu)建政府與社會的新的關(guān)系模式。研究政府如何調(diào)整管理邊界，在進(jìn)一步強(qiáng)化政府在社會管理和公共服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)的職能的基礎(chǔ)上，如何從制度上切實發(fā)揮公民和社會組織的作用，鼓勵和引導(dǎo)社會力量依法有序參與社會管理和公共服務(wù)。

三、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制

大部門體制是以職能有機(jī)統(tǒng)一為特征的行政管理體制改革模式，涉及調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、理順職責(zé)關(guān)系和完善運(yùn)行機(jī)制等。黨的十七屆二中全會提出，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。黨的十八大提出，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。2013年的改革，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，在中央層面，實行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。對一些職能相近的部門進(jìn)行了整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系，解決了一些長期存在的職能交叉、權(quán)責(zé)重疊等問題。在地方層面，各地方政府與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，對衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整整合。有的地方在落實中央改革要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大了機(jī)構(gòu)整合力度，探索在市場監(jiān)管、文化管理等多個領(lǐng)域推進(jìn)大部門體制。

大部門體制最早是由市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家探索的體制模式，我們的實踐探索尚處于起步階段，理論研究、政策儲備和模式設(shè)計還不是很成熟，建立符合中國特色行政管理體制的大部門體制，需要進(jìn)一步結(jié)合我國國情和管理實際，不斷實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)。在探索實行大部門體制過程中，有幾個問題可以進(jìn)一步深入研究。一是在大部門內(nèi)部如何建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制，切實促進(jìn)合理分工和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)；二是對大部門的約束和監(jiān)督問題，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法制化；三是在部門間協(xié)調(diào)上，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

四、全面推行政府部門權(quán)力和責(zé)任清單制度

建立政府部門權(quán)力和責(zé)任清單制度，是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要改革任務(wù)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，對于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義，對于提高依法執(zhí)政水平、深化行政管理體制改革，建立法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府具有重要的推動作用。

推進(jìn)權(quán)力和責(zé)任清單制度非常必要。一是推行權(quán)力和責(zé)任清單制度是深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的重要基礎(chǔ)性工作。在減權(quán)放權(quán)的同時，要以剛性的制度來管權(quán)限權(quán)，建立權(quán)力和責(zé)任清單，就是把政府部門實施的權(quán)力和責(zé)任事項以及實施依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程等，以清單形式列明，進(jìn)一步厘清政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的權(quán)責(zé)邊界，從制度層面鞏固已有的改革成果。但也要

看到，簡政放權(quán)已經(jīng)進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)，有必要通過建立權(quán)力和責(zé)任清單制度對政府部門的權(quán)力和責(zé)任事項進(jìn)行全面梳理和分析，找到深化改革新的突破口，為改革增添新的內(nèi)生動力。此外，權(quán)力責(zé)任清單制度也已經(jīng)成為推進(jìn)相關(guān)改革的重要抓手。比如，在推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革、改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見中明確提出，要依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任清單，向社會公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制。在有關(guān)國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見中也提出要建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是推行權(quán)力和責(zé)任清單制度也是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。到2020年基本建成法治政府，是全面建成小康社會的重要目標(biāo)。《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出，要大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度。政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等，都要逐一理清并向社會公開，這是推動依法全面正確履行政府職能的重要舉措。通過推行權(quán)力和責(zé)任清單制度，進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，用法治手段給政府權(quán)力劃定邊界，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系。

近年來，按照中央部署，這項制度建設(shè)由地方政府先行先試，因地制宜，作了大量探索，形成了各具特色的清單編制模式，積累了有益經(jīng)驗。2015年3月，在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對全面推進(jìn)地方政府權(quán)力和責(zé)任清單工作做出了安排部署。截至目前，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部公布了省級政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單，權(quán)力和責(zé)任清單制度的成效正在逐步顯現(xiàn)。一是摸清了家底，全面掌握了地方政府部門手中到底有哪些權(quán)力，哪些該干、哪些不該干。二是政府職能瘦了身，多數(shù)省級政府部門行政職權(quán)削減了一半左右。三是理順了職責(zé)關(guān)系，對部門交叉事項，明確了各自職責(zé)權(quán)限和分工。四是扎緊了制度籠子，規(guī)范了政府權(quán)力運(yùn)行，并置于社會監(jiān)督的“陽光”之下。應(yīng)該說，地方政府權(quán)力和責(zé)任清單編制工作取得了良好的社會效應(yīng)，為國務(wù)院部門開展權(quán)力和責(zé)任清單編制探索了路徑，積累了經(jīng)驗。但與地方政府相比，國務(wù)院部門承擔(dān)了大量宏觀管理職能，在職責(zé)定位和工作重點等方面與地方不盡相同，比如，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等，這些都關(guān)系到全局性工作。因此，在國務(wù)院部門開展權(quán)力和責(zé)任清單編制，需要穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，先行試點，探索積累經(jīng)驗，形成比較成熟的工作思路和模式后，再全面推開。根據(jù)《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案》的部署和要求，2016年確定在發(fā)展改革委等7個國務(wù)院部門開展權(quán)力和責(zé)任清單編制試點，目前試點工作正在積極有序推進(jìn)。

建立權(quán)力和責(zé)任清單制度，強(qiáng)化了對部門權(quán)力的制約和監(jiān)督，是深化行政管理體制改革和政府管理的一個重要制度創(chuàng)新。下一階段，完善權(quán)力和責(zé)任清單制度，需要在重點研究以下四個方面的問題上持續(xù)推進(jìn)：一是堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，即結(jié)合權(quán)力和責(zé)任清單工作，研究如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡一批不屬于行政審批的其他權(quán)責(zé)事項，同時，加強(qiáng)政府的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)責(zé)任空白。二是結(jié)合權(quán)力和責(zé)任清單，研究如何進(jìn)一步完善行政決策和運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化工作流程，方便群眾辦事，真正發(fā)揮權(quán)力和責(zé)任清單制度的最大實效。三是研究建立權(quán)力和責(zé)任清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)情況變化，不斷拓展權(quán)力和責(zé)任清單的范圍和領(lǐng)域，對權(quán)力和責(zé)任清單內(nèi)容進(jìn)行及時調(diào)整和豐富完善，同時利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息科技手段，強(qiáng)化權(quán)力和責(zé)任清單制度的后續(xù)應(yīng)用，讓行政權(quán)力陽光透明、高效地運(yùn)行。四是統(tǒng)籌研究權(quán)力和責(zé)任清單與部門“三定”規(guī)定之間的關(guān)系?！叭ā币?guī)定對部門的職能定位和主要職責(zé)作了整體性的規(guī)定，是部門具體權(quán)力責(zé)任事項的重要來源和依據(jù)；權(quán)力和責(zé)任清單又進(jìn)一步明晰和細(xì)化了“三定”規(guī)定的職責(zé)事項。因此，結(jié)合權(quán)力和責(zé)任清單編制工作，需要研究如何進(jìn)一步完善部門“三定”規(guī)定，做好銜接。同時，根據(jù)權(quán)力和責(zé)任清單，相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，切實提高行政效能。

（作者系中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長）

注：此文是黃文平同志在2016年國際行政科學(xué)學(xué)會暨國際行政院校聯(lián)合會聯(lián)合大會中國專場（2016年9月22日）上的發(fā)言，發(fā)表時略作刪減。