解讀

只有規(guī)范了，才能保障農(nóng)民的利益
——張紅宇解讀《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場運行規(guī)范（試行）》

1.《規(guī)范》的制定背景是什么？

張紅宇：近年來，隨著土地經(jīng)營權流轉規(guī)模的不斷擴大，已經(jīng)有超過三分之一的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計的承包農(nóng)戶。因此，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權流轉交易市場，對維護廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權益，促進適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展意義重大。從實踐看，各地土地流轉交易市場發(fā)展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應制度。今年以來，農(nóng)業(yè)部在充分調(diào)研基礎上，會同北京農(nóng)村產(chǎn)權交易所、武漢農(nóng)村產(chǎn)權交易所、山西省土地流轉工作站、土流網(wǎng)、土地資源網(wǎng)等相關單位起草了初稿，并征求了30個省省級（除西藏外）農(nóng)村承包土地管理部門，以及中央農(nóng)辦、國務院法制辦、中國人民銀行和國家工商總局等部門意見后，經(jīng)農(nóng)業(yè)部2016年第6次常務會審議通過，形成了《規(guī)范》。

2.《規(guī)范》調(diào)整的范圍主要是什么？

張紅宇：農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場是依照市場規(guī)律，為交易雙方提供服務的平臺。實踐中，多數(shù)土地經(jīng)營權流轉交易市場是依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營管理部門成立的事業(yè)單位或國有企業(yè)，也有一些是民營企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)等手段建立的流轉交易平臺。據(jù)此，《規(guī)范》定位為工作指導性文件，而非具有強制力和約束力的部門規(guī)章，目的是為各地提供參照文本。各地農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場可在此基礎上，根據(jù)實際情況補充完善調(diào)整相關內(nèi)容，進一步完善相關工作規(guī)則，引導土地經(jīng)營權公開、公正、規(guī)范流轉交易。

3.《規(guī)范》涉及到哪些主體和對象？

張紅宇：《規(guī)范》充分吸收了現(xiàn)有的土地經(jīng)營權流轉市場交易規(guī)程，依照農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易程序制定，主要遵循了“提出申請—進場交易—簽訂合同—配套服務”的順序。《規(guī)范》提出，交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經(jīng)營權，也包括集體經(jīng)濟組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權以及其他依法可流轉交易的土地經(jīng)營權。

4.實踐中，有些集體土地流轉出現(xiàn)了不公開、不透明，容易導致糾紛等問題，《規(guī)范》對此有什么規(guī)定？

張紅宇：實踐中，集體對外流轉交易土地的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，整村整組流轉土地的情況也有很多。一方面，集體統(tǒng)一流轉土地在提高議價能力、為農(nóng)民爭取更大利益方面發(fā)揮了積極作用，也減少了流入方的交易成本，極大提高了土地流轉交易的效率；另一方面，集體流轉土地時，少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利的現(xiàn)象也有發(fā)生，侵犯了農(nóng)民合法土地權益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定。因此，《規(guī)范》在流入方進場交易時特別提出：集體在組織統(tǒng)一流轉農(nóng)戶通過家庭承包方式取得的經(jīng)營權時，要有書面委托書；未發(fā)包集體土地經(jīng)營權流轉時，要提供農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉土地的書面證明。

5.當前，工商資本租賃農(nóng)地的現(xiàn)象比較突出，《規(guī)范》中對此是否有相關考慮？

張紅宇：近年來，在農(nóng)村土地流轉中，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢。2015年流入企業(yè)的農(nóng)戶承包地面積達到4600萬畝，占流轉土地總面積的10.4％。一方面，工商資本進入農(nóng)業(yè)，可以帶來資金、技術和先進經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，容易擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風險隱患。中央對此高度重視，強調(diào)對工商資本租賃農(nóng)地要有嚴格的門檻，租賃的耕地只能搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途，讓農(nóng)民成為土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。中辦發(fā)〔2014〕61號文件和農(nóng)業(yè)部等四部門《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕3號）提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項目審核制度，對流入方的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行審查審核。為了進一步規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)行為，此次《規(guī)范》強調(diào)，流入土地超過當?shù)匾?guī)定標準以上的，需提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等證明、項目可行性報告以及有權批準機構準予流轉交易的證明，強調(diào)了土地流轉的規(guī)范化。

6.今年有232個縣（市）開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押試點，《規(guī)范》對此有哪些考慮？

張紅宇：為推動農(nóng)村經(jīng)營權抵押試點工作的順利進行，《規(guī)范》第十九條明確農(nóng)村土地流轉交易市場經(jīng)有權機關授權可以開展土地經(jīng)營權抵押登記；第二十條則就抵押登記過程中的有關事項提出了具體要求，試點地區(qū)可以組織開展相關工作。

7.當前，各地的農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所提供服務內(nèi)容并不相同，《規(guī)范》制定中是否有所考慮？

張紅宇：農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場主要功能是促進土地經(jīng)營權交易，主要提供簽訂服務協(xié)議、流轉信息發(fā)布公示、價格形成、流轉合同及交易鑒證、授權抵押登記等服務?！兑?guī)范》提出：流轉市場要做好信息公示和發(fā)布，流轉合同訂立應參照土地經(jīng)營權流轉交易合同示范文本，交易雙方可以獲得交易市場提供的流轉交易鑒證，合同到期后流入方在同等條件下可優(yōu)先續(xù)約，交易市場在交易完成后還應該提供信息查詢、檔案管理和糾紛調(diào)處等服務。

實踐中，隨著交易雙方對土地經(jīng)營權流轉交易服務的需求不斷提高，交易市場的服務內(nèi)容也不斷增加和完善，《規(guī)范》提出：應交易雙方要求，市場可以組織提供法律咨詢、資產(chǎn)評估、會計審計、項目策劃、金融保險等服務，但收費標準應根據(jù)相關規(guī)定由當?shù)匚飪r部門核定并予以公示。同時，為保障農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉公開、公平、規(guī)范運行，市場應該自覺接受社會公眾的監(jiān)督和依法接受有關部門的管理。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）