高丹丹

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西　延安716000）

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地方政府管理改革與創(chuàng)新研究：以浙江省為例

高丹丹

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

［摘要］通過對地方政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵以及內(nèi)容的闡述，總結(jié)了浙江省地方政府管理的經(jīng)驗，并分析了當(dāng)前浙江省地方政府管理存在的問題，并根據(jù)浙江省改革與發(fā)展的實際情況，提出相應(yīng)的對策，以實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的合理、有效、規(guī)范管理，以期對我國各級地方政府管理改革創(chuàng)新提供一些借鑒。

［關(guān)鍵詞］地方政府；管理創(chuàng)新；浙江省

一、地方政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容和現(xiàn)實意義

政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)等的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府政策法規(guī)、行政體制等方面的一系列新變化。地方政府管理創(chuàng)新對于完善市場經(jīng)濟，提高行政效率，規(guī)范權(quán)力運行是尤為重要的。

（一）政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容

隨著社會、經(jīng)濟、文化的不斷發(fā)展，原有的政府管理模式已經(jīng)不能滿足時代變化的需要，需要政府不斷改革創(chuàng)新管理方式與思維。政府管理創(chuàng)新從內(nèi)容上主要包括三個方面：觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。

1.政府管理觀念創(chuàng)新。觀念創(chuàng)新是指人的思想認(rèn)知水平在社會實踐中不斷變化，思維方式在不斷改變以及理論在不斷創(chuàng)造的過程。在現(xiàn)實生活中，公眾以及地方各級政府的觀念會受到知識、環(huán)境的影響難以轉(zhuǎn)變，這樣會影響制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的效果。政府管理觀念創(chuàng)新主要是指政府在運作過程中要根據(jù)當(dāng)時的具體情況以及時代發(fā)展的需要，打破舊的傳統(tǒng)的管理模式、不斷更新管理的思想、方式，以促進(jìn)政府行政績效的提高。

2.政府管理制度創(chuàng)新。所謂制度創(chuàng)新，是指改變一種制度安排，實現(xiàn)其價值增值的過程。制度創(chuàng)新主要包含三個方面的含義：一是指一種特定組織的行為變化；二是這一組織與其環(huán)境之間的相互關(guān)系的變化；三是在一種組織的環(huán)境中支配行為與相互關(guān)系的規(guī)則的變化。政府在制度創(chuàng)新中具有的組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，故而政府制度創(chuàng)新的交易成本較低。首先，政府能夠為個人和團體的制度創(chuàng)新提供外在制度環(huán)境的支持或約束。其次，政府推動的制度創(chuàng)新“沒有搭便車問題”，有利于提高公眾對新制度安排的認(rèn)同感，提升公眾的積極性。

3.政府管理技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新就是新穎性構(gòu)思(新產(chǎn)品、新工藝、新服務(wù)或改進(jìn))從研究開發(fā)一直到市場價值實現(xiàn)的全過程活動。從某種意義上講，政府管理技術(shù)創(chuàng)新就是指政府運作方式和過程的創(chuàng)新，政府的技術(shù)創(chuàng)新能力主要是政府在運用現(xiàn)代化工具、科技方面的創(chuàng)新能力。

（二）浙江省地方政府管理改革與創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

1.當(dāng)今國際形勢需要浙江省地方政府管理改革創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，各國之間在經(jīng)濟領(lǐng)域的相互依賴性日益提高經(jīng)濟的全球化加劇了各國企業(yè)乃至政府之間的競爭。

2.當(dāng)前國內(nèi)形勢需要浙江省地方政府管理改革與創(chuàng)新。經(jīng)歷了三十多年經(jīng)濟的快速增長之后，中國社會、經(jīng)濟、政治發(fā)展開始步入改革深水區(qū)，矛盾錯綜復(fù)雜。

3.推進(jìn)地方政府管理改革與創(chuàng)新是科學(xué)發(fā)展觀的要求。我國政府工作的根本宗旨是為人民服務(wù)，因此必須通過深化行政管理體制改革，提高行政管理能力和水平，充分體現(xiàn)人民政府以民為本的本質(zhì)特征。

二、浙江省地方政府管理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗

（一）地方政府改革創(chuàng)新的動力充足

經(jīng)濟、社會與政府管理的內(nèi)在協(xié)調(diào)性和相互促動，構(gòu)成了浙江政府管理改革的動力和演進(jìn)機制。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平與市場化程度的不斷提高，要求政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，此外，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展要求法治高效的政府，因此政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)行管理理念和管理方式的創(chuàng)新勢在必行。

2.社會結(jié)構(gòu)分層與階層流動的加快，成為強化政府職能的重要動力源。浙江的改革具有社會基礎(chǔ)和社會需要。公民意識的不斷提高以及民間組織的發(fā)展，是政府管理改革的動力。民間組織在浙江的大量涌現(xiàn)對地方社會經(jīng)濟、對政府的決策和目標(biāo)都產(chǎn)生了重要的影響。例如浙商研究會、浙江企業(yè)商會等民間組織的有效運行在推動浙江地方治理的轉(zhuǎn)型就作出了很大貢獻(xiàn)。

（二）地方政府改革較強的自覺意識

經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化只是政府管理改革的外部條件，而改革能否順利地堅持下去，則要取決于政府的自覺意識和改革方案的合理設(shè)計。而這兩點，構(gòu)成了浙江省政府管理創(chuàng)新最主要的經(jīng)驗。浙江的政府管理改革正是遵循了這一客觀規(guī)律，才取得了不少的有益經(jīng)驗。他們的做法是允許各級政府依照自己的實際情況，大膽嘗試一切可能的新的管理方式。而各級政府官員，或是由于理念推動，或是出于政績訴求，積極順應(yīng)社會需求，推動改革和制度創(chuàng)新。

（三）方案設(shè)計合理，推進(jìn)有序

可行的改革方案設(shè)計和合適的推進(jìn)路徑是浙江地方政府管理創(chuàng)新的另一經(jīng)驗。這包括：1.各個擊破的改革方案。2.上下聯(lián)動的改革路徑選擇。在對制度創(chuàng)新的支持上，較低層級政府由于了解公眾的需求較多，利益關(guān)聯(lián)更加密切反而力度更大。較高層級的政府容易受政治影響的牽制，不如基層政府直接而有力。但高層級政府對創(chuàng)新的默許和包容，則是制度創(chuàng)新能夠成功的政治保證。同時，改革的方案和路徑設(shè)計要契合民眾的利益和需求，從而能夠獲得民眾的支持和積極參與，這是政府創(chuàng)新和改革成功最重要的群眾基礎(chǔ)。

（四）引入電子政務(wù)管理系統(tǒng)，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)

開展電子政務(wù)不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的需要，也是提高政府行政效率的有效手段。2002年，浙江省第十一次代表大會做出了建設(shè)“數(shù)字浙江”的重大決策，并把電子政務(wù)建設(shè)確定為“數(shù)字浙江”建設(shè)的核心工程。為此，各級政府和部門加強了對信息化工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，加速開展了各項信息化試點工作，推進(jìn)了一批信息化重點工程建設(shè)，加強了信息化知識的普及教育。目前，浙江省業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)發(fā)展迅速。

（五）推行權(quán)力清單制度、規(guī)范權(quán)力運行

浙江省在規(guī)范各級政府權(quán)力運行方面做出了很多的嘗試，2008年在富陽地區(qū)試行權(quán)力清單制度，這是一次自我削權(quán)、自我瘦身、克難攻堅、先行先試的改革實驗。歷經(jīng)半年改革，歷經(jīng)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)三個環(huán)節(jié)，據(jù)浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室公布的統(tǒng)計結(jié)果：列入清理范圍的57家省級部門“一報”共梳理出行政權(quán)力12333項，經(jīng)過三個階段的審核、清理，擬取消行政權(quán)力657項、轉(zhuǎn)移83項、不列入權(quán)力清單7295項（主要包括宏觀管理和政府內(nèi)部管理事項），除了部分清理后不存在外部行政權(quán)力的部門外，擬公布權(quán)力清單的41家部門保留行政權(quán)力4298項(含屬地管理和委托下放的行政權(quán)力)。保留的行政權(quán)力數(shù)與“一報”時1.23萬項相比，共減少8035項，精簡比例達(dá)65.15%。此外，省級部門還將以“共性行政權(quán)力清單”的形式公布8項共性行政權(quán)力。政府還對權(quán)力運行的全過程進(jìn)行實時、多方監(jiān)控，讓權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“籠子”里，這是制權(quán)。公開權(quán)力清單，就是把家底曬出來，在陽光下運行，不僅方便群眾辦事，還要接受社會的全程監(jiān)督。目前，浙江省絕大多數(shù)行政機關(guān)都已建立起電子監(jiān)察平臺，數(shù)據(jù)同步生成。網(wǎng)上辦事結(jié)束后，每位辦事群眾都有權(quán)進(jìn)行滿意度評價。監(jiān)察部門只要在辦公室點點鼠標(biāo)，就能清楚地了解到省、市、縣三級所有部門的辦事狀況。

三、浙江省地方政府管理存在的問題

（一）新觀念與傳統(tǒng)理念并存

浙江省靠近沿海，交通運輸條件優(yōu)越，是較早開放的經(jīng)濟地區(qū)，市場經(jīng)濟體制建立以來，浙江省地方政府官員及廣大公務(wù)員經(jīng)過中央和地方舉辦的各種培訓(xùn)班的培訓(xùn)，接收了很多與市場經(jīng)濟相關(guān)的新觀念。但是，知識的吸收與運用的情況是有差別的，要把這些觀念變成管理行為，還有一個較長的轉(zhuǎn)化過程。因為觀念是思想上的抽象的東西，而政府管理是需要法律、規(guī)章、制度才能進(jìn)行運作的。長期以來，政府是整個社會的中心，也是社會權(quán)力的中心。改革開放三十多年來，浙江省不斷創(chuàng)新管理理念和方式，促進(jìn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場經(jīng)濟的理念雖然在不斷深入，但是地方傳統(tǒng)的行政管理理念依舊存在，利用行政權(quán)力干預(yù)市場運作，失位、錯位、越位的現(xiàn)象仍然較為普遍的存在，這種傳統(tǒng)的地方政府管理行為，扎根太深。轉(zhuǎn)型時期，浙江省各級地方政府需要根據(jù)實際情況，逐漸地轉(zhuǎn)變管理觀念，創(chuàng)新管理模式。

（二）引導(dǎo)服務(wù)與命令行政并存

為了加快適應(yīng)經(jīng)濟全球化的要求，政府應(yīng)該從命令行政轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)、服務(wù)上來。我國市場經(jīng)濟體制建立以來，地方政府管理中的命令行政有所克服。但是，由于傳統(tǒng)的命令行政依然廣泛存在。究其原因，大概有以下幾個方面：

第一，為完成管理目標(biāo)，不得不使用命令行政。在我國地方政府管理中，上級政府對下級政府是下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，不論經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展，還是精神文明建設(shè)等，都有明確指標(biāo)，如果完不成任務(wù)有可能被免職丟官。第二，為個人做出突出成績，不得不使用命令行政。在轉(zhuǎn)型時期，要想通過引導(dǎo)，服務(wù)這種嶄新的工作模式，使工作取得突出成績那是不可能的。

（三）地方保護主義依然存在

地方保護現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重妨礙著政府統(tǒng)一對外履行承諾的能力。改革開放后中央實施“簡政放權(quán)”和“分灶吃飯”的政策以來，浙江各級地方政府在擁有較大資源配置權(quán)的同時，也擁有了相對獨立的地方利益。受此影響，浙江省有些地方政府在自身利益驅(qū)動下，阻撓外地有競爭力的產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，實施嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，同時又禁止本地資源、資金流向外地，人為限制資源按供求規(guī)律，大搞“諸侯經(jīng)濟”、“塊塊經(jīng)濟”。各級地方政府為了最大化地謀求本地區(qū)的利益，不顧及其他地區(qū)的利益或全局利益，造成地區(qū)與地區(qū)之間過度競爭，最終形成地方保護主義，而一旦這種地方保護主義發(fā)展到更高程度，會使整個社會經(jīng)濟生活陷入嚴(yán)重混亂之中。

（四）對創(chuàng)新成本與收益的權(quán)衡

從經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，政府管理創(chuàng)新同樣需要付出成本。作為管理創(chuàng)新主體的政府，面對紛繁復(fù)雜的改革形勢，始終都在權(quán)衡管理創(chuàng)新的成本及收益。政府管理創(chuàng)新從開始啟動、組織實施到最終出效果，一般都要經(jīng)過漫長的過程，在我國官員政府任職大多為5年，且績效考核只考核當(dāng)年的或三年之內(nèi)的政績情況，創(chuàng)新收益的滯后性會發(fā)生“前任為后任做嫁衣”的情況。所以，出于對眼前利益的考量，浙江省有些地方政府官員在政府管理改革創(chuàng)新過程中考量較多，行動也有所緩慢，更重要的是，管理創(chuàng)新需要創(chuàng)新主體承擔(dān)一定的政治風(fēng)險。因此，一些官員往往在“創(chuàng)新”與“守成”之間進(jìn)行抉擇。

（五）改革效果社會認(rèn)同不一

浙江省是我國地方政府管理改革創(chuàng)新試點省，可以說浙江省的管理創(chuàng)新，走在全國前列。大致從2000年開始，浙江政府職能和運行機制轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了政府自身改革的階段。浙江省地方政府在政府管理創(chuàng)新方面做出了很多有益的探索。例如溫嶺的“民主懇談會”和“參與式預(yù)算”、溫州的政府效能革命、杭州的“開放式?jīng)Q策”、“重大工程”建設(shè)民主參與機制等等。然而，像金華引進(jìn)的“政務(wù)公開”，“省管縣”體制縣級（市）政府的治理模式，湖州等地的綠色GDP模式等效果怎么樣？政務(wù)公開的效果是否真正的提高了行政效率？省管縣的模式的利弊到底怎樣等等，社會認(rèn)同至今不一，公眾的反應(yīng)也有所差別，這就需要浙江省在后面的政府改革中進(jìn)一步完善政府績效評估，并將結(jié)果公之于眾。

四、對策建議

（一）加強政府管理理念、觀念的創(chuàng)新

面對市場經(jīng)濟發(fā)展的要求以及我國地方政府管理現(xiàn)狀的弱勢，地方政府管理改革與創(chuàng)新勢在必行，而首要問題是政府管理理念的創(chuàng)新。地方政府管理創(chuàng)新是一個長期而艱巨的工程，是當(dāng)前全球各國范圍內(nèi)行政改革的趨勢，地方政府必須適應(yīng)新形勢下的環(huán)境要求，吸收先進(jìn)管理理念，將地方政府打造成富于時代氣息的人民政府。浙江省地方政府首先樹立為民理念，摒棄官本位的陳舊意識，樹立起民本位的服務(wù)意識。其次，要樹立法治理念，建設(shè)法治政府。建立法治政府是推動政府管理的法治化，是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求。最后，要樹立效率理念，建設(shè)高效政府。各級政府應(yīng)加緊職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率。

（二）加強服務(wù)型政府建設(shè)

服務(wù)型政府是指以全新的服務(wù)理念和價值取向為支撐，努力發(fā)揮政府的公共服務(wù)功能，從而實現(xiàn)政府與市場之間互動管理的政府管理模式。服務(wù)是政府的本質(zhì)所在，是政府的基本職能之一。上海市政府推出的“政府信息免費服務(wù)平臺”，值得各地地方政府學(xué)習(xí)借鑒。浙江省各級地方政府要樹立服務(wù)觀念，將各級政府與企業(yè)和非政府組織的關(guān)系由從屬變?yōu)槠降龋瑫r刻貫穿服務(wù)精神于統(tǒng)治和管理的始終，順應(yīng)人性的內(nèi)在要求。只有這樣的政府才會贏得公民更多地衷心認(rèn)同和自覺支持，有利于降低行政成本，也有利于提高政府在公民心目中的聲譽和威望。

（三）打破地方保護主義、加強地區(qū)聯(lián)動性

市場是供求關(guān)系的總和，是經(jīng)濟發(fā)展過程的關(guān)鍵因素。在社會主義市場經(jīng)濟中，市場在資源配置中起著基礎(chǔ)性的作用，這就需要一個健康、完善的市場體系。當(dāng)前，如果要想市場得到良性的可持續(xù)發(fā)展，浙江省各級地方政府在承擔(dān)起培育和完善市場體系任務(wù)的過程中，須打破地區(qū)、部門分割封鎖，增強省內(nèi)各地以及省際之間的聯(lián)動性，建立一個具有國際意識強烈，現(xiàn)貨市場、期貨市場、有形市場、無形市場等都具備的市場體系，使市場形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的格局，促進(jìn)市場規(guī)范化運行。

（四）加強改革創(chuàng)新的績效評估

政府績效評估是地方政府管理創(chuàng)新研究的新視野，它作為一種非常有用的管理工具，從管理理念、體制、機制以及方式方法等各個層面推進(jìn)地方政府管理創(chuàng)新。加強地方政府績效評估，首先，可以確立地方政府分權(quán)管理的原則，確認(rèn)某一行政權(quán)力由下級政府行使產(chǎn)生的績效較高，則應(yīng)將這一權(quán)力劃歸下級政府。其次，進(jìn)一步理順各級政府財政關(guān)系。目前的重點和難點是根據(jù)地方各級政府的事權(quán)，尤其是從省、市級政府中相應(yīng)下放到縣級政府，確?？h級政府財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。最后，促進(jìn)省直接管縣的財政體制的探索。浙江省是省直接管縣的試點省，通過財政體制的績效評估，不僅可以突出省直接管縣的財政體制的比較優(yōu)勢，而且還有助于省直接管縣財政體制的探索和推行。

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On the Reform and Innovation of Local Government Management：A Case Study of ZheJiang Province

GAO Dan-dan
（Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Abstrcr：Through the connotation and content of local government management innovation，summed up the experience of local government management in Zhejiang Province，and analyzed the current problems of local government management in Zhejiang Province. According to the actual situation of reform and development in Zhejiang Province，put forward to the corresponding countermeasures，in order to achieve a reason，the local government management reform should provide some effective and standardized management reference.

Key words：local government；management innovation；Zhejiang Province

［中圖分類號］D630.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］] A

［文章編號］1009- 6566（2016）02- 0010- 04

［收稿日期］2015-12-08

［作者簡介］高丹丹（1991—），女，陜西榆林人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共政策與教育政策。