● 何倫坤

勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制及其反思

● 何倫坤

內(nèi)容摘要勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制是指國家基于勞動爭議多發(fā)化、群體化的維穩(wěn)壓力，運用政策手段，對多元化、社會化的調(diào)解機制實施國家統(tǒng)合的結(jié)果。該機制整合不同調(diào)解資源，形成調(diào)解合力，在一定程度上實現(xiàn)了對勞動爭議的控制。但是由于過度追求維穩(wěn)功能、以國家代社會，損害了調(diào)解的本質(zhì)屬性，模糊了不同調(diào)解機制的界限，阻滯了國家與社會并治的多元勞動解紛模式的建構(gòu)。矯正該機制的不足，應(yīng)堅守開放式、社會化、多元化的基準思路，堅持國家與社會二分的解紛思維，著重加強調(diào)解機制的規(guī)范化、法制化建設(shè)，著力培育民間調(diào)解機制的權(quán)威基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，秉持“多元、效能、競爭、開放”的原則，針對不同調(diào)解機制的特點和不足，采取具體化對策，做強做大勞動調(diào)解體系。

關(guān) 鍵 詞勞動爭議 聯(lián)動調(diào)解 國家統(tǒng)合 弊端 對策

何倫坤，重慶文理學(xué)院公共管理學(xué)院，副教授、法學(xué)碩士。電子郵箱：helunkun@126.com。

本文受教育部人文社會科學(xué)研究基金項目（15YJC710071）資助。

勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制是在“大調(diào)解”構(gòu)建背景下，一些地方為應(yīng)對勞動爭議的多發(fā)化、群體化，通過政策手段，對以往的行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等多元調(diào)解予以整合，而建構(gòu)的一種多部門參與聯(lián)動的新型勞動大調(diào)解模式。從實踐來看， 該模式已逐漸被推廣，理論界和實務(wù)屆對其點贊較多①，但對其存在的缺陷和問題缺乏足夠的關(guān)注。這不利于勞動調(diào)解體系的理性發(fā)展?；诖?，本文立足于反思的立場，通過解析聯(lián)調(diào)機制的演進，深入剖析其運行中的弊端，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)重塑勞動爭議調(diào)解機制公正性、規(guī)范性的基準思路和具體對策，做強做大多元調(diào)解體系，促進勞動爭議的及時有效化解，維護勞動關(guān)系和社會的和諧穩(wěn)定。

一、勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制的演進及其特點

從實踐看，作為一種新型的大調(diào)解模式，勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制是伴隨勞動關(guān)系市場化、多元化，勞動爭議的多發(fā)化、群體化而逐步建構(gòu)起來的。

早在20世紀80年代，伴隨著國企改革、勞動關(guān)系的市場化，勞動爭議不斷增多，國家就開始引導(dǎo)用人單位建立以基層工會為主導(dǎo)的企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，就近及時快捷化解勞動爭議，其專門法規(guī)為1993年《企業(yè)勞動爭議處理條例》。后隨著勞動爭議的爆炸式增長，以及企業(yè)勞動調(diào)解委員會的實效不足，國家于2007年出臺了《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，以專門法律的方式，在企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會之外，又賦予“基層人民調(diào)解組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有調(diào)解職能的調(diào)解組織”之法定調(diào)解者角色。2009年人社部《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》又進一步將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有調(diào)解職能的調(diào)解組織”明確為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動保障所（站）調(diào)解組織，工會、企業(yè)代表組織設(shè)立的調(diào)解組織，行業(yè)工會和行業(yè)協(xié)會雙方代表組成的調(diào)解組織。這可以視為勞動爭議調(diào)解機制的首次做“大”，其核心標志是將單一民間調(diào)解（企業(yè)調(diào)解）拓展為開放性的多元民間調(diào)解模式，重構(gòu)了民間調(diào)解與官方調(diào)解（仲裁調(diào)解、司法調(diào)解）的地位，使得民間調(diào)解的地位顯著提高（王全興、林歐，2012）。這表明隨著社會矛盾凸顯、勞動爭議多發(fā)，國家挖掘社會資源，著力發(fā)展多層次的民間調(diào)解機制，以彌補國家強制解紛資源有限性的思路。

但實踐顯示，這種多元化、社會化的努力并沒有達成預(yù)期效果，調(diào)解機制分流勞動案件的能力有限，仲裁、司法的壓力并沒有得到有效緩解。而且由于矛盾長期得不到及時有效化解，大規(guī)模勞動群體性事件頻發(fā)，勞動爭議從經(jīng)濟問題逐漸向危及社會穩(wěn)定的政治問題演變，勞資糾紛也逐步成為社會沖突的首要問題②。在此背景下，一些地方，為了應(yīng)對日益激增的勞動爭議，在《勞動爭議調(diào)解仲裁法》確立的多元化、社會化調(diào)解體系的基礎(chǔ)上，運用政策資源，對不同性質(zhì)的調(diào)解機制及其背后的組織機構(gòu)進行統(tǒng)合， 形成多部門參與、相互銜接配合的一體化聯(lián)動調(diào)解體系。和以往分散的多元調(diào)解體系比，聯(lián)動調(diào)解機制具有以下特點：

首先，以國家力量，對以往彼此分割、各自為戰(zhàn)的多元調(diào)解機制一統(tǒng)化，強化調(diào)解的合力和國家權(quán)威性。即通過地方黨政主導(dǎo)，運用政策手段，將從屬于不同權(quán)威的“行政調(diào)解、企業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、”等多元異體的調(diào)解機制，整合為多部門參與、彼此緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)互動的一體化聯(lián)動聯(lián)調(diào)工作平臺。有些地方，如廣州市、江蘇南通、上海金山等甚至設(shè)立了實體性的聯(lián)合調(diào)解中心，實施聯(lián)合辦公，聯(lián)合接案，聯(lián)合調(diào)處。從各地的實踐來看，由于主導(dǎo)機構(gòu)、參與力量不同，聯(lián)調(diào)機制又存在多樣化的形式及組織結(jié)構(gòu)模式。比如，寧波北侖區(qū)的黨政主導(dǎo)、總工會牽頭，人社局、司法局、信訪局、法院等參與的聯(lián)合調(diào)解中心模式；北京市的黨委領(lǐng)導(dǎo)、市總工會牽頭，社保局、司法局、信訪辦、高院、企聯(lián)參與的六方聯(lián)動機制；四川省的省高院主導(dǎo)，省總工會、人社廳參與的三方聯(lián)動調(diào)解機制，以及山西省的人社部門主導(dǎo)，司法行政部門、工會、企聯(lián)（企協(xié)）參與的聯(lián)合調(diào)解模式，等等。

其次，強調(diào)調(diào)裁對接、調(diào)審對接，大力實施仲裁庭外聯(lián)調(diào)、法院訴前聯(lián)調(diào)。仲裁機構(gòu)對未經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解，直接申請仲裁的案件，應(yīng)引導(dǎo)當事人到調(diào)解組織先行調(diào)解，或者委托調(diào)解組織調(diào)解。人民法院要發(fā)揮能動司法的作用，堅持調(diào)解優(yōu)先，在受理階段，積極委托工會、調(diào)解組織等先行調(diào)解，在審判階段可以邀請調(diào)解組織成員，協(xié)助人民法院調(diào)解，盡可能以調(diào)解方式結(jié)案。

其三，積極引導(dǎo)當事人對調(diào)解協(xié)議實施仲裁置換和司法確認，強化調(diào)解協(xié)議的強制性效力。所謂仲裁置換，即對民間調(diào)解協(xié)議經(jīng)勞動爭議仲裁機構(gòu)依法審查，可置換為可以依法申請強制執(zhí)行的仲裁協(xié)議。其主要規(guī)范是《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》第27條。所謂司法確認，即對民間調(diào)解協(xié)議的效力經(jīng)法院審查、確認，賦予強制執(zhí)行效力。其主要規(guī)范是最高人民法院2009年《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾解紛解決機制的若干意見》、及2011年《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》。這種間接賦予調(diào)解協(xié)議國家強制力的做法表明，勞動爭議調(diào)解實效的力量源泉還在于國家性權(quán)威，而非社會權(quán)威及當事人合意的倫理性。

從上述分析可以看出，國家在勞動爭議聯(lián)調(diào)機制構(gòu)建過程中從促進者、培育者向統(tǒng)合者蛻變的角色邏輯。一方面，面對日益暴增的勞動爭議，國家理性認識到，在國家解紛資源有限的背景下，培育以社會權(quán)威為依托的民間性勞動調(diào)解機制，以緩解國家機制的壓力，促進勞動糾紛的快速化解。但是由于多元化、社會化調(diào)解體系權(quán)威性、有效性難以確立的嚴峻現(xiàn)實，無法實現(xiàn)“以調(diào)解方式化解大部分勞動爭議”的目標。這又迫使國家放棄社會化、多元化的建構(gòu)思路，向國家回撤，利用國家力量，自上而下地對原本分散、多元并行的調(diào)解機制整合，使之一統(tǒng)化、國家化，試圖以國家權(quán)威的加賦對調(diào)解機制“強筋健骨”，從而提升調(diào)解的實效性和權(quán)威性。一體化的聯(lián)動調(diào)解體系的國家統(tǒng)合，在事實上淹沒了《勞動爭議調(diào)解仲裁法》確立的社會化、多元化調(diào)解機制的建構(gòu)思路，使得多元民間調(diào)解機制被國家化、行政化。從動因上看，國家這種前后逆轉(zhuǎn)的邏輯主要基于勞動爭議多發(fā)化、群體化產(chǎn)生的維穩(wěn)壓力。

二、檢討與反思：勞動爭議聯(lián)動調(diào)解機制的弊端分析

盡管實踐顯示，勞動爭議聯(lián)調(diào)機制，通過整合不同調(diào)解資源，實施多方銜接聯(lián)動，注入國家元素，提升了調(diào)解機制防控勞資沖突的能力，取得了一定的成效。一些地方在建構(gòu)、實施勞動爭議聯(lián)調(diào)機制后，勞動仲裁、訴訟受理的案件呈現(xiàn)大幅下降趨勢。但是，深入檢視，聯(lián)動調(diào)解并沒有真正達成案結(jié)事了、化解勞動爭議、維持社會穩(wěn)定的目標，甚至造成了新的矛盾和沖突。比如廣東在建立聯(lián)調(diào)機制之后，反而在2011年、2012年出現(xiàn)了多場大規(guī)模的民工騷亂（莊文嘉、岳經(jīng)綸，2014）。這說明以國家統(tǒng)合為基礎(chǔ)的聯(lián)調(diào)機制，雖能借助國家力量，在一定時期內(nèi)提升調(diào)解機制的權(quán)威，但由于過度強調(diào)國家統(tǒng)合，過于追求維穩(wěn)目標，存在不可忽視的弊端。

首先，過度強調(diào)“調(diào)、裁”銜接和“調(diào)、審”銜接”，變相延長了勞動爭議處理的鏈條，加重了勞動者維權(quán)成本。協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等多元機制彼此獨立、各自終局化解勞動爭議，是多元勞動爭議處理機制設(shè)計的理想目標。但聯(lián)調(diào)機制過度強調(diào)“調(diào)解與仲裁、訴訟”的銜接，要求仲裁委員會對未經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解而直接申請仲裁的案件，和已立案但認為可以委托調(diào)解的案件，通過《調(diào)解建議書》或委托調(diào)解的方式，“引導(dǎo)”當事人通過基層調(diào)解組織調(diào)解；要求法院按照調(diào)解優(yōu)先的原則，對起訴到人民法院的勞動案件，在立案前或立案后未開庭審理階段，積極通過委托調(diào)解、邀請調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等方式，盡可能予以調(diào)解結(jié)案。③這種反復(fù)調(diào)解、過度調(diào)解的做法，不僅有拒絕裁判之嫌，而且變相將選擇性的調(diào)解機制運作為強制性程序，成為仲裁、訴訟的前置，從而在“法外”將“裁→審”機制異化成“調(diào)→裁→調(diào)→審”機制，在事實上大大延長了勞動爭議處理程序的鏈條，增大了勞動者維權(quán)成本。這種以國家力量推行的過度“銜接”邏輯不僅違反了調(diào)解、仲裁和訴訟之間的法定程序，而且悖離了多元勞動爭議處理機制的效率要求，必然導(dǎo)致調(diào)解在實踐中被勞動者拋棄。

其次，過于追求調(diào)解的維穩(wěn)工具價值，損害了調(diào)解的公正性、規(guī)范性和合法性。從勞動者視域來看，選擇調(diào)解機制的主要動因在于，利用其自愿、靈活、柔性特點，更快、更經(jīng)濟的救濟自己的勞動權(quán)，并維系勞動關(guān)系。而聯(lián)調(diào)機制的國家統(tǒng)合邏輯，旨在利用調(diào)解的程序靈活性，在短時間內(nèi)快速化解勞動爭議，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和社會和諧的目標。在維穩(wěn)目標的驅(qū)使下，各地在運作中不可避免地忽視調(diào)解的規(guī)范性、公正性，侵害勞動者在調(diào)解中的自主選擇權(quán)和自主決定權(quán)，強制調(diào)解、脅迫調(diào)解屢現(xiàn)，由此導(dǎo)致調(diào)解機制在維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系的內(nèi)在緊張。比如一些地方，為實現(xiàn)調(diào)解結(jié)案，采取夸大仲裁（訴訟）風險、威脅性勸導(dǎo)等各種手段，強迫勞動者調(diào)解，并且在結(jié)果上，將勞動者的法定權(quán)益大打折扣，脅迫勞動者接受，以實現(xiàn)勞動爭議的快調(diào)快處（鄭廣懷，2010）。有些地方，“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、沒事就是本事、妥協(xié)就是和諧”的維穩(wěn)觀，已成為各類調(diào)解組織（甚至法院）及其人員調(diào)解勞動爭議心照不宣的指導(dǎo)思想。在此背景下，調(diào)解的維穩(wěn)目標也就自然壓倒了維權(quán)。

而現(xiàn)代調(diào)解是一種以法治、自治為基礎(chǔ)的，注重將程序公正、實體公正貫穿始終的一種糾紛解決機制。它不僅追求結(jié)果層面的“糾紛解決”，更關(guān)注糾紛的解決是否充分尊重了當事人的自由選擇和自主決定，是否實現(xiàn)了當事人在法制上的權(quán)利和義務(wù)。它不過分強調(diào)當事人通過犧牲自己的權(quán)益來茍且求得對糾紛的和平解決（湯維建，2009）。而如前所述，聯(lián)調(diào)機制的國家統(tǒng)合邏輯，強調(diào)調(diào)解的維穩(wěn)工具價值，追求調(diào)解的社會控制功能，必然導(dǎo)致對勞動者法定權(quán)益的壓制，悖離現(xiàn)代調(diào)解機制的合法性、自愿性等根本原則，最終必危及其權(quán)威性和公信力。這也正是“大調(diào)解”實施后，一些地方的勞動爭議出現(xiàn)越調(diào)越亂局面，以及全國法院系統(tǒng)勞動爭議受案率不降反升的一個重要原因。④

第三，過分強調(diào)國家整合，模糊不同調(diào)解機制的異質(zhì)性、獨立性，不利于國家與社會共治的多元勞動解紛機制的生成。作為一種替代性解紛機制，調(diào)解是一種依托社會資源的自治性解紛機制，具有非國家、非強制的特點。因此，調(diào)解機制的體系做大和實效做強，主要取決于社會資源的增加、社會權(quán)威的培育和社會自治能力的增強。

而勞動爭議聯(lián)調(diào)機制的統(tǒng)合邏輯，通過加載“黨政領(lǐng)導(dǎo)”、注入“國家強制”、連接“國家權(quán)威”，著力將原本從屬于社會的人民調(diào)解、企業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解與從屬于國家的司法調(diào)解、仲裁調(diào)解，整合起來，使之彼此借力、互相混同，成為一體。不僅造成其中的民間性調(diào)解機制（人民調(diào)解委員調(diào)解、工會調(diào)解、協(xié)會、商會調(diào)解）向國家靠攏，其社會性、自治性等本質(zhì)屬性不斷褪色，其背后的社會權(quán)威的成長受到抑制，引發(fā)國家對社會的吞噬；而且，另一方面，還模糊了司法與調(diào)解機制的差異性、獨特性，損害司法的基本價值，最終不利于國家與社會共治的多元勞動解紛模式的生成。比如，一些聯(lián)調(diào)機制明確要求法院發(fā)揮司。

法能動性，積極探索訴前聯(lián)調(diào)，推動在人民法院設(shè)立人民調(diào)解室，與人民調(diào)解委、工會等調(diào)解組織對接，更多通過調(diào)解方式快速化解勞動爭議，服務(wù)和諧社會的構(gòu)建。為貫徹調(diào)解優(yōu)先的原則，法院系統(tǒng)內(nèi)部通過設(shè)置調(diào)解結(jié)案率考核指標等司法管理手段，勒令各級法院調(diào)解。還有些地方，為應(yīng)對群體性勞動爭議，甚至要求法官走出法院、法庭，趕赴勞動爭議現(xiàn)場，與政府職能部門、司法所、街道辦、人民調(diào)解委溝通交流，實施聯(lián)動調(diào)解，穩(wěn)控局面。這種片面、過度追求調(diào)解結(jié)案的做法導(dǎo)致司法裁判功能下降，角色錯位，司法的被動性、裁判性、終局性等本質(zhì)屬性由此被顛覆。此外，在我國調(diào)解協(xié)議普遍基于勞動者非完全自愿地作出低于法定底線利益讓步而達成的現(xiàn)實背景下，聯(lián)調(diào)機制要求積極“引導(dǎo)”（實踐中在一些地方已經(jīng)異化為“強制”）當事人對調(diào)解協(xié)議進行“司法確認”，不僅在事實上剝奪了當事人的訴權(quán)，而且還可能將調(diào)解過程中并沒有化解的勞資對立，轉(zhuǎn)化為勞動者與司法權(quán)之間的對立，從而進一步損害司法的公正性、權(quán)威性。而依法治原則，司法作為糾紛解決的“底線”，事實上承擔著對調(diào)解協(xié)議監(jiān)督審查的責任。如果法官在勞動爭議處理中，常常以調(diào)解者的身份主動介入，甚至與工會、勞動部門一起聯(lián)合“坐堂”調(diào)解勞動爭議（湯碧琴，2010），司法作為勞動爭議解決的“最后一道防線”將失守。當作為“底線”的司法出現(xiàn)信任危機時，勞動者只有以非制度化的方式，比如暴力、跳樓、堵路、罷工等尖銳激烈的方式抗爭維權(quán)，引發(fā)社會震蕩，勞資矛盾反而擴大化、政治化。

三、矯正與重塑：做強做大勞動調(diào)解機制的基準思路和具體對策

基于上述檢視，勞動爭議聯(lián)調(diào)機制存在諸多弊端，危及了其正當性，不利于勞動爭議調(diào)解體系的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)予以矯正。其基準思路是：首先，應(yīng)堅守《勞動爭議調(diào)解 仲裁法》確立的開放式、社會化、多元化調(diào)解機制發(fā)展方向，祛除聯(lián)動調(diào)解的國家統(tǒng)合思維，變統(tǒng)合為培育和規(guī)范，尊重不同調(diào)解機制的特質(zhì)，維持調(diào)解機制的多元性、獨立性、競爭性，確保不同類型的調(diào)解機制在各自的軌道上發(fā)揮自己的優(yōu)勢價值；其次，加強調(diào)解機制的規(guī)范化、法制化建設(shè)，著重塑造調(diào)解機制的自治性、公正性、合法性，⑤杜絕強制調(diào)解、脅迫調(diào)解；其三，摒棄以國家代社會思維，堅持國家與社會并重并治的勞動解紛機制理路，著力培育調(diào)解體系中民間性多元調(diào)解機制的社會權(quán)威基礎(chǔ)，提升其實效性，使之成為勞動大調(diào)解體系的支柱。在此基準思路的指導(dǎo)下，秉持“效能、競爭、開放、規(guī)范”的原則，分別針對不同調(diào)解機制的特點和不足，采取具體對策，做強做大多元勞動調(diào)解機制。

第一，強化人民調(diào)解組織的專業(yè)化能力建設(shè)。盡管《勞動爭議調(diào)解仲裁法》對人民調(diào)解組織加載了調(diào)解勞動爭議的法定職能，但由于傳統(tǒng)人民調(diào)解的特點是鄉(xiāng)土性、情理性，而非法律性。其化解解紛主要仰賴調(diào)解人員的威望、情理技術(shù)、熟人社會的人情因素，而非專業(yè)化知識和技能。使得傳統(tǒng)的人民調(diào)解在面對專業(yè)化、復(fù)雜化的勞動爭議時，力不從心。這已為人民調(diào)解較低的勞動爭議受案率所證明。盡管人社部曾提出，到十二五末期，50%的勞動調(diào)解員要具有法律專業(yè)背景（王永，2011）。司法部也于2010年下發(fā)《關(guān)于貫徹＜中華人民共和國人民調(diào)解法＞的意見》，要求加強專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)。但由于缺乏專門性制度保障，這些目標遠沒有落實。為此，當下應(yīng)該以落實2015年人社部《關(guān)于加強專業(yè)性勞動爭議調(diào)解工作的意見》為契機，抓緊制定專門性的《人民調(diào)解組織調(diào)解勞動爭議專業(yè)能力建設(shè)辦法》，明確、固化建設(shè)責任主體，健全工作機制和經(jīng)費保障機制；完善人民調(diào)解員選聘條件和考核制度，加大培訓(xùn)力度，落實培訓(xùn)經(jīng)費，提升人民調(diào)解員的勞動法規(guī)知識水平與能力，從而做強人民調(diào)解組織的勞動調(diào)解專業(yè)能力。

第二，做實企業(yè)調(diào)解，做大行業(yè)調(diào)解。企業(yè)調(diào)解最大的優(yōu)勢在于貼近勞動一線，能夠就近快速化解勞動爭議。但是，由于企業(yè)工會的單位主導(dǎo)、獨立性差，以及缺失第三方性，導(dǎo)致實踐中企業(yè)調(diào)解基本失靈。這也是理論界主張廢除或?qū)⑵涓脑鞛閯谫Y協(xié)商委員會的原因。但是，國家在“大調(diào)解”體系建構(gòu)中，仍然

將其作為重要機制予以塑造。這在《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》中體現(xiàn)明顯。因此，應(yīng)基于現(xiàn)實主義的立場，針對企業(yè)調(diào)解的缺陷，一方面，通過強化企業(yè)代表組織、地方工會以及行業(yè)性調(diào)解組織，對企業(yè)調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督，以提升其獨立性和公正性。另一方面，從根本上看，應(yīng)著眼于企業(yè)工會的體制弊端，通過民主化改革和集體勞權(quán)建設(shè)，從根本上建構(gòu)工會代表性和行動能力，從而增強工會在勞動爭議調(diào)解中的話語權(quán)威。

行業(yè)調(diào)解主要包括行業(yè)工會調(diào)解、行業(yè)協(xié)會（商會）調(diào)解組織，及以行業(yè)工會與行業(yè)組織聯(lián)合設(shè)立的調(diào)解組織。相對于企業(yè)調(diào)解，行業(yè)調(diào)解具有較強的獨立性、超脫性，權(quán)威性較高。相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，行業(yè)調(diào)解的調(diào)成率遠遠高于企業(yè)調(diào)解（尹民生，2012）。這表明行業(yè)調(diào)解應(yīng)該成為社會性勞動調(diào)解體系建構(gòu)的主要方向。實踐中，行業(yè)調(diào)解的問題在于：基層企業(yè)代表組織（如企聯(lián)、協(xié)會等）不健全、覆蓋率低，經(jīng)費緊張，一些行業(yè)組織對其應(yīng)擔負的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)職能認識模糊，參與勞動調(diào)解的積極性不高等等，影響了行業(yè)調(diào)解功能的整體發(fā)揮。對此，應(yīng)通過政策引導(dǎo)、經(jīng)費保障；推動基層行業(yè)組織（特別是中小企業(yè)行業(yè)組織）的組建，并明確其勞動調(diào)解職能；加快在勞動爭議多發(fā)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會（商會、工商聯(lián)）設(shè)立勞動調(diào)解組織等舉措，以做大行業(yè)調(diào)解體系。

第三，擴展政府購買服務(wù)，進一步拓展民間性調(diào)解機制。政府購買社會服務(wù)是指政府通過市場化手段，將社會力量引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，以減輕政府壓力。這不僅有利于政府改革，也有利于培育社會主體成長，推進社會建設(shè)。勞動爭議本身有很強的公共性、私人性，通過政府購買社會力量參與調(diào)解勞動爭議，能夠減輕政府壓力，避免政府直接介入勞動糾紛帶來的政-勞對立，有利于政府以中立者、監(jiān)督者身份協(xié)調(diào)勞資糾紛。

從目前情況來看，民間力量參與勞動爭議調(diào)解基本上還沒有納入到國家購買社會服務(wù)的視野。這不利于社會化解決勞動爭議思路的實現(xiàn)。而事實上，在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，不少民間服務(wù)性組織基于勞動爭議化解的現(xiàn)實需要，積極介入勞動爭議調(diào)解，取得了良好效應(yīng)。比如，廣東、北京等地的農(nóng)民工NGO，通過調(diào)解農(nóng)民工勞動爭議，贏得了勞資雙方的認同。天津市大膽創(chuàng)新，開掘社會資源，以人力資源經(jīng)理俱樂部為平臺設(shè)立了該市首家民間性勞動調(diào)解中心，充分發(fā)揮了民間資源參與勞動調(diào)解的作用（徐永革、陳思，2015）。北京市在構(gòu)建“六方聯(lián)動”勞動調(diào)解機制中，嘗試通過地方工會出資購買律師參與調(diào)解，提升了調(diào)解的公正性和合法性（郭隆，2011）。這些經(jīng)驗表明民間力量參與勞動調(diào)解有其自身優(yōu)勢，應(yīng)該成為我國多元化、社會化勞動爭議體系發(fā)展的方向。因此，應(yīng)盡快健全政府購買法律服務(wù)的政策法規(guī)，利用競買、委托等方式，將那些威望高、專業(yè)能力強的公民調(diào)解人、勞工NGO、律所、法律工作者、其他具有調(diào)解能力的公益性服務(wù)組織等吸納到勞動調(diào)解體系之中，從而進一步做大做強民間性勞動調(diào)解機制（何倫坤，2013）。

第四，塑造行政調(diào)解的公正性、公益性。行政調(diào)解即政府主導(dǎo)設(shè)立的調(diào)解組織，實踐中主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、街道勞動服務(wù)所和司法所勞動調(diào)解室、工業(yè)園區(qū)勞動爭議調(diào)解中心、外來工勞動調(diào)解委員會、基層綜治辦勞動調(diào)解窗口等形式。在我國社會自治能力和資源等條件不成熟的條件下，行政調(diào)解不可放棄。

行政調(diào)解依靠國家行政權(quán)力作后盾，以國家公信力作擔保，相比于社會性調(diào)解，更能得到勞動者的信任。這也是不少學(xué)者極力主張著重發(fā)展勞動行政調(diào)解的原因。實踐中的問題是，基層政府基于發(fā)展經(jīng)濟的考慮和維穩(wěn)思維，偏離了其公正角色，將行政調(diào)解異化成壓制勞動者權(quán)利的工具，破壞了調(diào)解的自愿性、合法性。此外，對行政調(diào)解的公益性性質(zhì)定位不清，也削弱了其公正性。比如，在廣東汕頭就出現(xiàn)了基層干部在調(diào)解勞資糾紛過程中，逼迫工人向老板下跪并扣取“調(diào)解費”的事件（李迪，2012）。

因此，應(yīng)盡快出臺國家層面的《勞動爭議行政調(diào)解辦法》（楊廣，2010），從制度上將行政調(diào)解定位為公益性解紛機制，杜絕收費，明確勞動行政調(diào)解的主體、職責、控制程序和責任追究。尤其要規(guī)定不得強迫當事人進行調(diào)解的程序、問責機制，防止其被扭曲為壓制性的維穩(wěn)工具。同時，應(yīng)借鑒國外的普遍經(jīng)驗，將其職能范圍限定為主要調(diào)解集體勞動爭議，避免其利用強勢資源，爭奪、壟斷勞動調(diào)解服務(wù)市場，抑制其他調(diào)解機制的發(fā)展，從而確保勞動行政調(diào)解與其它社會性勞動調(diào)解在各自的職能領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，維護調(diào)解體系的層次性、開放性、多元性。

第五，對于勞動仲裁調(diào)解和司法調(diào)解，應(yīng)該回歸角色本位，著力樹立其裁判的權(quán)威性、公正性。相對于調(diào)解組織而言，仲裁和訴訟的主體性角色是裁判，而非居中協(xié)調(diào)、促進和解。過于踐行調(diào)解功能，易導(dǎo)致其本位功能異化。而且，從前述的人民調(diào)解、工會調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、基層調(diào)解以及其他社會化的調(diào)解來看，我國勞動調(diào)解調(diào)解體系已非常龐大，在此背景下還一味強調(diào)仲裁調(diào)解、司法調(diào)解，將形成繁復(fù)的調(diào)解局面，不利于專門調(diào)解組織的功效發(fā)揮，浪費制度資源和社會資源。尤其如前所述，在聯(lián)動調(diào)解過程中，仲裁員和法官在調(diào)解和裁判環(huán)節(jié)的角色同一性，還將對當事人形成事實上的壓迫，擔心不同意調(diào)解而在裁判環(huán)節(jié)會對其不利，而被迫接受本不情愿的調(diào)解結(jié)果，造成不公。因此，從多元勞動解紛機制的本真意義出發(fā)，應(yīng)取消取消勞動仲裁調(diào)解和訴訟調(diào)解是比較理性的選擇（劉誠，2006）。

四、余論：回歸社會為主的多元建構(gòu)理路

勞動爭議聯(lián)調(diào)機制是國家基于勞動爭議多發(fā)化、群體化的維穩(wěn)壓力和社會化、多元化調(diào)解機制實效不足的情勢，對分散的多元調(diào)解機制進行國家統(tǒng)合的結(jié)果。它試圖以國家性元素的植入和加載，對多元化的調(diào)解機制進行重新編排和一體化，做強調(diào)解機制的權(quán)威，通過調(diào)解把大部分勞動爭議化解在基層，實現(xiàn)勞動關(guān)系的穩(wěn)定和社會和諧。但由于過于倚重國家統(tǒng)合，過于追求維穩(wěn)目標，缺失規(guī)范性制度的管控，國家權(quán)力失范，反而危及了調(diào)解機制的自治性、合法性、公正性。

作為一種社會性的、自治的解紛機制，勞動調(diào)解機制的效能和權(quán)威，根本取決于社會的高度自治、勞資力量的制衡和勞動主體的道義水平，而非國家權(quán)威的直接加載。而我國勞資力量嚴重失衡、企業(yè)誠信水平普遍較低、勞資自治經(jīng)驗嚴重不足的制度環(huán)境，決定了以社會權(quán)威為基礎(chǔ)的多元勞動調(diào)解機制，在短時內(nèi)難以立威。這也恰恰成為國家統(tǒng)合的理由。但從長遠來看，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，國家向社會還權(quán)、賦權(quán)，社會空間的擴大、社會主體的成熟，以及多元勞動治理模式的形成，國家統(tǒng)合主義的思維必將消解，國家強制性解紛機制與社會柔性解紛機制并舉并重的格局必將確立。因此，作為一種柔性解紛機制，勞動爭議調(diào)解的做大做強，最終還是得回歸社會為主的多元建構(gòu)理路。在社會得以成長成熟的前提下，憑籍國家的引導(dǎo)、支持、培育和規(guī)范，著力發(fā)展以社會權(quán)威和公共理性精神為依托的多元、競爭的調(diào)解機制。當下社會權(quán)威的缺失和社會性調(diào)解機制的孱弱絕不能成為向國家回退、以國家代社會的籍口，反而應(yīng)該成為國家自我革新、自我限權(quán)，以更堅定的意志推動社會建設(shè)、塑造社會權(quán)威、培育社會性解紛機制的動力，從而為多元勞動調(diào)解機制的發(fā)展奠定社會治理體制基礎(chǔ)。

注 釋

①筆者通過中國知網(wǎng)，檢索篇名“勞動爭議聯(lián)動聯(lián)合調(diào)解”，得到33篇相關(guān)文獻，均為積極宣揚聯(lián)動調(diào)解機制經(jīng)驗、成效。學(xué)術(shù)界系統(tǒng)研究聯(lián)動調(diào)解機制的文獻甚少，僅有的若干文獻也以點贊為主，如孫曉萍、吳式兵：《勞動爭議聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制探微》，載《廣東外語外貿(mào)大學(xué)學(xué)報》，2010年第4期，第67-70頁。

②中國社科院法學(xué)所公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，勞資糾紛是導(dǎo)致千人至萬人群體性事件的主因，占群體性事件的36.5%，領(lǐng)跑社會矛盾沖突排行榜。參見李林、田禾：《法治藍皮書：中國法治發(fā)展報告》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年2月版。

③具體參見《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》（人社部發(fā)［2009］124號）、《關(guān)于切實做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》（中央綜治辦，2010年）、以及四川、天津、福州、江蘇等地的勞動爭議調(diào)解規(guī)范性文件。

④據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，2014年全國法院系統(tǒng)新收勞動爭議案件38.7萬件，比去年上升5.4%。這表明聯(lián)動調(diào)解并沒有真正發(fā)揮攔截勞動爭議案件的作用。數(shù)據(jù)來源參見黃彩相：《全國法院收結(jié)案數(shù)量再創(chuàng)新高 審判工作取得新進展》，載《人民法院報》，2015年4月30日。

⑤其針對性措施有：明確法院、仲裁機構(gòu)在實施委托調(diào)解、邀請調(diào)解過程中，向當事人尤其是勞動者，客觀全面地釋明調(diào)解程序的選擇權(quán)，及其法定權(quán)益、妥協(xié)讓步的內(nèi)容和法律后果的義務(wù)；健全法院在司法確認過程中，對調(diào)解協(xié)議的程序合法性、實體合法性審查的標準和程序規(guī)范；建立對違法調(diào)解行為的責任追究機制，從而確保調(diào)解的自愿性、合法性。

參考文獻

1.王全興、林歐：《勞動爭議民間調(diào)解協(xié)議的效力及其加固》，載《上海師范大學(xué)學(xué)報 哲社版》，2012年第5期，第37-46頁。

2.莊文嘉、岳經(jīng)綸：《從法庭走向街頭——大調(diào)解何以將工人維權(quán)行動擠出制度化渠道》，載《中山大學(xué)學(xué)報 社科版》，2014年第1期，第145-157頁。

3.鄭廣懷：《勞工權(quán)益與安撫型國家》，載《開放時代》，2010年第5期，第27-38 頁。

4.湯唯建：《中國調(diào)解制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》，載《檢察日報》，2009年07月20日。

5.湯碧琴：《工會勞動司法聯(lián)合“坐堂”當“娘舅”》，載《寧波日報》，2010年4月8日。

6.王永：《今后的勞動爭議將有半數(shù)以上在基層以調(diào)解方式化解》，載《勞動保障世界》，2011年第6期，第9頁。

7.尹民生：《區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議制度研究》，載《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2012年第3期，第25-30頁。

8.徐永革、陳思：《大調(diào)解視域下民間勞動爭議調(diào)解組織的功能與實踐》，載《中國人力資源開發(fā)》，2015年第12期，第83-87。

9.郭?。骸读铰?lián)動把勞動爭議化解在基層》，載《北京觀察》，2011年第8期，第18-20頁。

10.何倫坤：《勞動爭議實效的軟法求解》，載《理論探索》，2013年第3期，第119-123頁。

11.李迪：《汕頭內(nèi)衣廠大火調(diào)查：討薪很普遍 干部調(diào)解讓討薪者下跪》，載人民網(wǎng)， http：//politics.people.com.cn/n/2012/1207/c70731-19823049-2. html，2015-8-25日訪問。

12.楊廣：《構(gòu)建勞動爭議行政調(diào)解制度》，載《中國勞動》，2010年第5期，第18-20頁。

13.劉誠：《國外勞動爭議調(diào)解制度及其啟示》，載《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2006年第6期，第108-102頁。

■ 責編/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

Labor Dispute Mediation Linkage Mechanism and Its Reflection

He Lunkun
（ School of Public Management， Chongqing University of Arts and Sciences）

Abstract：The linkage mechanism of labor dispute linkage mediation is based on the pressure of multiple and mass labor disputes， and the lack effectiveness of the social mediation system， to take a national construction strategy for the diversification and socialization of the mediation mechanism. The logic of excessive emphasis on maintenance of stability of mediation， the implementation of national integration and of the state instead of the society， damages to the nature of mediation， confuses the boundaries of different mediation mechanisms， blocks to the construction of multiple labor dispute pattern of governance of the state and society .Correction of integration logic， should adhere to open， socialized， diversified benchmark ideas， adhere to both the state and society dispute resolution thinking， strengthen the standardization and legalization of the mediation mechanism， efforts to cultivate the social authority of civil mediation mechanism. On the basis of this， should uphold the principle of " pluralism ， efficiency， competition and opening-up"， according to the characteristics and shortcomings of different mediation mechanisms， and take concrete measures to make them stronger and bigger

Key Words：Labor Dispute； Linkage Mediation； National Integration Logic； Defect；Countermeasure