萬　玲

公民有序參與城市治理的機(jī)制創(chuàng)新

萬玲

在政社關(guān)系日益變化與調(diào)整的大背景下，公民參與城市治理定將成為社會(huì)發(fā)展的必然。廣州市首創(chuàng)“公咨委制度”，通過利用“公咨委”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能有效實(shí)現(xiàn)了公民參與城市治理的有序化。本文旨在通過對(duì)這一制度及其運(yùn)行情況進(jìn)行觀察和分析，找出影響公民有序參與的核心要素，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公民有序參與城市治理的機(jī)制和路徑進(jìn)行思考和建構(gòu)。

城市治理；公民參與；民主協(xié)商

一、公民有序參與城市治理的意義及內(nèi)涵

近年來，隨著政府與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整以及城市化進(jìn)程的日漸推進(jìn)，公民參與城市治理的現(xiàn)象越來越普遍。小到社區(qū)自治，大到城市建設(shè)與管理，內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)供給、政府決策制定與績(jī)效管理，公民的影響無所不在。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面反映了社會(huì)發(fā)展所帶來的政府治理格局的變化，其中所昭示的公民個(gè)體權(quán)利的張揚(yáng)與政府治理思維的轉(zhuǎn)變，無不豐富了當(dāng)下民主政治發(fā)展的內(nèi)涵。但同時(shí)，公民的大規(guī)模參與也給地方政府帶來了一些現(xiàn)實(shí)中的困擾，如公民究竟應(yīng)該以何種身份、在多大程度上參與城市治理，地方政府又該以怎樣的客觀理性來看待公民訴求并引導(dǎo)公民合理有序參與等等，這些都值得我們關(guān)注和思考。

而事實(shí)上，也正是由于我們對(duì)這些問題的忽略或輕視，導(dǎo)致具體實(shí)踐中大量無規(guī)則互動(dòng)的產(chǎn)生。如在城市垃圾處理或一些重大決策項(xiàng)目中，民意與政意之間的沖突越來越多，街頭政治等體制外參與也越來越普遍。這些現(xiàn)象造成了社會(huì)失序程度和社會(huì)治理成本的增加。因此，在公民參與不斷興起的社會(huì)環(huán)境下，如何將有序的公民參與納入政府管理過程就具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

那么，究竟何謂有序呢？從生物學(xué)意義上來理解，有序就是指物質(zhì)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或運(yùn)動(dòng)是確定的、有規(guī)則的。簡(jiǎn)單地說，是一種有條理、有次序、整齊不亂的狀態(tài)。所以，從這個(gè)角度來看，有序的公民參與應(yīng)是一種符合法度的、平和可控的、有效的參與。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，很顯然，必須具備以下條件：公民能準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意愿并為自己的行為負(fù)責(zé)；參與必須是在法律法規(guī)的框架內(nèi)適時(shí)、適度地進(jìn)行；參與過程應(yīng)遵循一定的程序和規(guī)則；參與的結(jié)果應(yīng)能促成意見的整合或公益的實(shí)現(xiàn)；還要有一個(gè)開放、民主和公正的政府。所以，綜合上述條件，有序的公民參與就是指具備一定資質(zhì)和能力的公民通過選擇合適的渠道或途徑，以個(gè)體或組織的形式在法律框架內(nèi)有秩序、有規(guī)則地與政府進(jìn)行良性互動(dòng)和溝通，從而影響政府決策或公共事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)意見整合或社會(huì)公益的行為過程。

二、公民有序參與城市治理的廣州實(shí)踐：“公咨委制度”的探索與思考

（一）“公咨委制度”緣起與發(fā)展

廣州歷來是一個(gè)開放包容的城市，在尊重和傾聽民意方面一直都有很多很好的經(jīng)驗(yàn)和做法，2012年更是首創(chuàng)“公咨委制度”，為有效整合社會(huì)民意，推動(dòng)公眾有序參與提供了一條新的思路。

“公咨委制度”是在廣州市白云區(qū)同德圍地區(qū)綜合整治的過程中應(yīng)運(yùn)而生的。同德圍是廣州市20世紀(jì)八九十年代形成的一個(gè)城建拆遷安置區(qū)，隨著城市的發(fā)展，到目前為止，該地區(qū)居住人口已近30萬，大大超出了最初15萬的規(guī)劃預(yù)期，由此造成了同德圍交通、治安、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等一系列問題，民眾訴求強(qiáng)烈，給政府治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近兩年，廣州市也痛下決心要徹底治理同德圍，但如何平衡各方利益，讓治理措施得到當(dāng)?shù)鼐用竦闹С郑闪藬[在政府面前的一道難題。

在此背景下，2012年2月23日，在市政府和政協(xié)委員韓志鵬的共同推動(dòng)下，同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會(huì)正式掛牌成立。委員會(huì)共有成員37名，主任是市政協(xié)委員韓志鵬，成員組成有黨代表、人大代表、政協(xié)委員、黨員代表、居民代表、企業(yè)代表、越秀區(qū)礦泉街和荔灣區(qū)西村街代表、媒體代表等，其中居民和原住村民29人，占總?cè)藬?shù)的78%。委員會(huì)設(shè)常委11人，其工作職能主要包括意見征集、過程監(jiān)督、協(xié)調(diào)矛盾和工作評(píng)價(jià)四個(gè)方面。在公咨委的積極運(yùn)作下，同德圍綜合整治也進(jìn)入了快車道。

2013年4月12日，廣州市公布實(shí)施《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《制度》），該制度明確指出，公咨委制度是政府重大民生決策征詢民意的重要實(shí)現(xiàn)形式，是政府決策過程中問需于民、問計(jì)于民、問政于民、問效于民，尊重并保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要載體和平臺(tái)。在此政策的指引下，廣州又陸續(xù)成立了其他多個(gè)公眾咨詢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如花都區(qū)城市廢棄物處理公咨委、市城市廢棄物處理公咨委、越秀區(qū)東濠涌（中北段）綜合整治工程公咨委、市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)公咨委以及市重大城建項(xiàng)目公咨委、金沙洲綜合整治公咨委、白云山隧道公咨委、廣州大橋擴(kuò)建工程公咨委等，這些機(jī)構(gòu)在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)民意與政意的有效對(duì)接以及促成治理項(xiàng)目持續(xù)有效完成方面都發(fā)揮了重要的作用。

（二）“公咨委制度”的觀察與思考

從公咨委的特性來看，它實(shí)際上就是一個(gè)由各利益方組成的議事機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)公民有序參與城市治理方面，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和功能：

一是它對(duì)公民在城市治理中的主體地位及其主體價(jià)值予以了新的確認(rèn)。公民是城市的主體，城市如何治理應(yīng)由公民自己說了算。公咨委就是在這樣一種理念的指導(dǎo)下建立起來的。它不是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)真正以公民為核心的民主議事和表達(dá)機(jī)構(gòu)。這不僅體現(xiàn)在它的人員構(gòu)成上，還體現(xiàn)在它的日常運(yùn)作上，也完全是依托委員們的志愿和意志進(jìn)行，不受任何其他力量的干預(yù)。它的存在彰顯了公民在城市治理中的地位和權(quán)利，與當(dāng)前治理中的去權(quán)威化和去中心化是不謀而合的，更在一定程度上改變了過去城市管理中政府單方面主導(dǎo)、公眾被動(dòng)服從的局面，實(shí)現(xiàn)了政府與民間的高度同步。過去，政府與社會(huì)之間更多的是一種管制與服從的關(guān)系，不管政府做出什么樣的決策和指令，公眾都會(huì)理所當(dāng)然的支持和認(rèn)同。而現(xiàn)在，我們看到，這種關(guān)系已經(jīng)越來越多地向以權(quán)利和義務(wù)為核心的責(zé)任關(guān)系轉(zhuǎn)變，公共決策也開始逐漸表現(xiàn)為國(guó)家與社會(huì)之間的一種對(duì)話和合作的過程。在這樣的語境下，“逆向參與”和權(quán)力共享成為治理的主流。所以，從這個(gè)意義上來看，公咨委不僅僅是一種制度的創(chuàng)新，更是一種理念的創(chuàng)新。

二是它通過組織化的表達(dá)實(shí)現(xiàn)了分散訴求的有效整合。如在同德圍問題上，這些分散的、原子式的表達(dá)往往會(huì)因?yàn)樗槠斐善溆绊懥υ谝欢ǔ潭壬媳幌?，難以使之產(chǎn)生制度性的力量進(jìn)而進(jìn)入政府議程。公咨委恰恰提供了這樣一個(gè)平臺(tái)，能將各個(gè)層面不同的、樸素的意見進(jìn)行篩選和整理，從而形成完整的、理性的建設(shè)性意見給政府決策提供參考，甚至直接成為政府決策的內(nèi)容之一。據(jù)悉，在同德圍綜合整治方案確定前期，公咨委就通過電子郵箱、問卷調(diào)查表、現(xiàn)場(chǎng)征求意見會(huì)、信箱等渠道，回收民意問卷770份、電子郵件180封、群眾來信16封、微博私信63封，共計(jì)1029條意見。后經(jīng)綜合整理，形成了近100頁的囊括交通、教育醫(yī)療、建設(shè)、其他等四大類的群眾意見反饋情況材料，提交至廣州市政府，最終促成了同德圍“9+1”工程的正式啟動(dòng)。

三是它改變了政府決策的程序，創(chuàng)造了“群眾點(diǎn)菜、政府買單”的新型城市治理模式。無論是公咨委還是《制度》，無不強(qiáng)調(diào)民意的傾聽和征詢都應(yīng)成為政府決策過程中一個(gè)不可繞過的環(huán)節(jié)。如《制度》中就明確規(guī)定，今后凡關(guān)系市民切身利益且涉及面廣的重大民生決策事項(xiàng)，原則上均應(yīng)成立公眾意見征詢委員會(huì)，先征詢民意后作決策。應(yīng)當(dāng)成立公眾意見征詢委員會(huì)而沒有成立的，不得提交領(lǐng)導(dǎo)集體決策。此舉更是釋放出了官方改進(jìn)重大民生決策程序的誠(chéng)意。事實(shí)證明，傳統(tǒng)的只顧“行政效率”，只求“雷厲風(fēng)行”，卻忽略了解釋、溝通、疏導(dǎo)乃至必要修正的“千里走單騎”式的決策，往往容易導(dǎo)致誤解和糾葛，引來群眾的不滿甚至反對(duì)。［1］因此，在決策之前，充分地聽取公眾意見，讓百姓擁有對(duì)重大問題的排序權(quán)和選擇權(quán)，非常重要。在同德圍問題上，任何方案都必須要在公咨委達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，才能最終通過，這也成為同德圍治理能夠順利開展的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，盡管公咨委的建立對(duì)推動(dòng)公眾與政府的良性互動(dòng)起到了重要的作用，但從實(shí)踐與探索來看，它并不是促成公民有序參與的唯一要素。在同德圍綜合整治中，權(quán)勢(shì)人物和社會(huì)精英的引導(dǎo)與介入、良好的輿論環(huán)境以及理性的公民都是促成公民參與進(jìn)入有序軌道的重要原因。從這個(gè)角度來看，公咨委更像是一個(gè)紐帶，它通過自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能很好地將這些積極的、分散的、獨(dú)立的要素集中并串聯(lián)了起來，形成一種聚合效應(yīng)，從而推動(dòng)事態(tài)向良好的方向發(fā)展。

三、推進(jìn)公民有序參與城市治理的對(duì)策思路

（一）公民有序參與城市治理的基礎(chǔ)要素

通過對(duì)廣州市“公咨委制度”及其運(yùn)行情況進(jìn)行觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)城市治理中的公民有序參與并不是一件簡(jiǎn)單的事情，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了要有一套行之有效的運(yùn)行機(jī)制之外，還需要眾多的要素作為支撐，具體如下：

一是要有一定的參與空間。政府對(duì)公民權(quán)利的重視以及在行動(dòng)上對(duì)治理空間的讓渡是公民有序參與的前提條件。當(dāng)前，公民參與之所以能成為一種趨勢(shì)，與全球性背景下各級(jí)政府主動(dòng)倡導(dǎo)和推動(dòng)治理改革不無關(guān)系。事實(shí)證明，一個(gè)習(xí)慣于集權(quán)和控制的政府往往會(huì)忽略公眾的意見和必要的傾聽，如此，必然會(huì)造成體制外表達(dá)和無序溝通的大量衍生，從而影響政府治理的有效開展和社會(huì)秩序的有序形成，嚴(yán)重的還會(huì)對(duì)政府信任和合法性產(chǎn)生影響。因此，適度的權(quán)力共享應(yīng)成為城市治理中地方政府堅(jiān)持的首要原則。

二是要有完備的參與規(guī)則。所謂參與規(guī)則即對(duì)具體參與過程中各參與主體的地位、角色、權(quán)重、參與程度、程序以及結(jié)果使用等問題的界定，這是公眾有序參與的保障。目前，關(guān)于公眾參與的政策很多，但如何確保其有序性仍缺乏相應(yīng)的條款，所以，導(dǎo)致在具體過程中經(jīng)常出現(xiàn)公共政策被民意綁架、公眾參與流于形式等諸多問題。因此，在具體參與過程中，政府有責(zé)任向社會(huì)闡明治理的目標(biāo)，合理確定參與者的種類和資格，并引導(dǎo)政策對(duì)話向公共利益的方向進(jìn)展。［2］同時(shí)，在具體參與過程中，各方參與主體還應(yīng)遵循平等、公開和協(xié)商對(duì)話的原則。

三是要有合適的參與平臺(tái)。1969年，雪莉·阿恩斯坦根據(jù)公共決策時(shí)公民所能發(fā)揮影響力的程度，將公民參與的方式從最少參與到完全主導(dǎo)分成了三種類型共計(jì)八種梯次，具體包括操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)與公眾控制。可見，參與是分層的。根據(jù)不同的公民狀況和具體事務(wù)要求選擇和創(chuàng)建適當(dāng)?shù)膮⑴c方法與形式是促進(jìn)公民有序參與的重要條件。如同德圍整治事關(guān)重大，在公民治理和建立強(qiáng)勢(shì)民主的訴求日漸高漲的前提下，倡導(dǎo)公民全程參與治理規(guī)劃和建設(shè)、發(fā)表看法并與政府共同決策無疑是最好的選擇。

四是要有無障礙的信息流動(dòng)。無障礙的信息流動(dòng)是確保公民有序參與的一個(gè)非常關(guān)鍵的要素。過去，公眾在參與中之所以總是處于弱勢(shì)或失衡的位置，一個(gè)重要的原因就在于信息的匱乏和滯后。有序的公民參與必然是建立在政府與社會(huì)良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的參與，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須構(gòu)建起無障礙的信息流動(dòng)通道。唯有如此，信息才不是單一地控制在政府手中，或者是從政府向公眾的單向流動(dòng)。公民也能擁有完整的信息資源，并與政府進(jìn)行對(duì)等的談判，且訴求和主張均能得到政府及時(shí)的回應(yīng)。

五是要有共同的利益目標(biāo)。有序參與在很大程度上還取決于某個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)在政府部門、政治精英、社會(huì)組織及個(gè)體公民之間取得一致共識(shí)的程度。這也意味著，參與其實(shí)就是各方利益主體在自愿約束與合作中進(jìn)行利益交換的過程。只有當(dāng)各方利益主體都能基于一個(gè)共同的目標(biāo)而達(dá)成妥協(xié)時(shí)，參與才能取得真正的成效，參與的目的也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)公民有序參與城市治理的對(duì)策建議

一是培育成熟的參與主體，營(yíng)造良好的參與氛圍。參與是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，政府和公民都有責(zé)任為達(dá)成參與的有序而努力。也即是說，有效的參與過程應(yīng)來自于兩極的成熟，即成熟的參與者以及成熟的公共權(quán)威引導(dǎo)。［3］所以，一方面，政府應(yīng)積極樹立民主參與的意識(shí)，努力讓自己從微觀的、具體的事務(wù)中抽身出來，通過主動(dòng)的放權(quán)為其他治理主體讓渡治理空間。各級(jí)政府官員也應(yīng)樹立平等對(duì)話與協(xié)商治理的意識(shí)和理念，學(xué)會(huì)傾聽，學(xué)會(huì)組織決策論壇的技巧并注重合作，力爭(zhēng)在為居民提供自治性、互助式、多元化的參與平臺(tái)中實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的有序管理。另一方面，公眾也要轉(zhuǎn)換臣民思維，強(qiáng)化主體意識(shí)。要積極主動(dòng)地接受公民教育，在持續(xù)不斷地外部賦權(quán)與自我增權(quán)中不斷提升自身的參與技能和參與水平，從而實(shí)現(xiàn)更加理性和深度的參與。

二是構(gòu)建多層次、立體化、無梗阻的民意表達(dá)渠道。根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，公眾參與應(yīng)是一個(gè)由利益輸入、政府治理（利益協(xié)調(diào)）、政策輸出和公眾評(píng)價(jià)所構(gòu)成的完整回路。在這一回路中，公民需求和利益表達(dá)是公眾參與的起點(diǎn)。目前，大量無序表達(dá)行為的顯現(xiàn)，或多或少都與利益表達(dá)渠道過于狹窄或不通暢有關(guān)。因此，應(yīng)積極探索并創(chuàng)建適合公眾需求的利益輸入方式，使公眾參與和利益表達(dá)駛?cè)虢M織化和制度化軌道。［4］為此，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)和完善以下幾點(diǎn)：加強(qiáng)決策咨詢和智囊機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力提升專家咨詢?cè)谥卮鬀Q策中的地位和份量；以專業(yè)民調(diào)為支撐，科學(xué)、廣泛地體察和征集社情民意；創(chuàng)建多層次、多形式的聽證制度，努力提升公眾利益輸入的實(shí)效和水平；積極發(fā)展社區(qū)公民論壇，著力為基層群眾提供決策參與和民主實(shí)踐的互動(dòng)平臺(tái)；充分發(fā)揮大眾媒體的議程設(shè)置功能，通過現(xiàn)實(shí)與虛擬的交互作用增強(qiáng)民意的影響力；進(jìn)一步加強(qiáng)利益集團(tuán)與自愿組織表達(dá)，提高民意表達(dá)的水平和質(zhì)量。最后，則是要正確引導(dǎo)街頭民主表達(dá)等壓力型訴愿方式，盡可能地實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的秩序化與合法化。

三是適度變革與調(diào)整決策程序，建立互信互守的參與規(guī)則。政府應(yīng)在一定程度上改變過去傳統(tǒng)的單中心的精英決策模式，通過采取適當(dāng)?shù)姆绞?，合理有度地吸納公眾參與，從而促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。首先，要更加重視公共政策的議程設(shè)置環(huán)節(jié)。尤其是針對(duì)那些涉及面廣、影響面大的重大決策項(xiàng)目，更應(yīng)在議程設(shè)置環(huán)節(jié)賦予公眾更多的話語權(quán)，讓公眾對(duì)涉及自身利益的項(xiàng)目具有合法的排序和選擇權(quán)。其次，要加強(qiáng)公眾對(duì)政策輸出的評(píng)價(jià)參與，通過實(shí)實(shí)在在地實(shí)施“公眾滿意度策略”來提升公眾對(duì)政府治理決策的影響力。最后，政府有責(zé)任建立一套行之有效的約束系統(tǒng)來確保整個(gè)過程中利益主體之間的有序互動(dòng)?？山梃b新加坡地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，通過完善的法律法規(guī)對(duì)各方參與主體的角色、責(zé)任、地位等做出明晰的界定。在整個(gè)過程中，政府角色應(yīng)由社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配的家長(zhǎng)向裁判員轉(zhuǎn)變，保持自身立場(chǎng)的超越性和公正性，注重決策程序的合法性，承認(rèn)不同利益群體的平等地位，為不同社會(huì)群體的利益博弈提供規(guī)則和程序，在公眾充分發(fā)表意見、協(xié)商、妥協(xié)以及達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上再做出決策。

［1］史哲.決策不能“千里走單騎”［N］.人民日?qǐng)?bào)，2009-11-10（第6版）.

［2］［3］王巍.西方公共行政中的公民參與：經(jīng)驗(yàn)審視與理論進(jìn)展［J］.公共行政評(píng)論，2010，（2）.

［4］萬玲.公共決策中的民意表達(dá)與整合［J］.探求，2012，（5）.

責(zé)任編輯：李 彥

D621

A

1673-5706（2016）03-0024-04

全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“公民有序參與地方政府決策的機(jī)制與規(guī)則研究——以廣州市‘同德圍模式’為例”（15HZKT111）；廣東省黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2014～2015年度項(xiàng)目“增權(quán)視野下廣州市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展研究”（15SH04）階段性成果。

2016-03-17

萬玲，廣州市委黨校副教授。