● 高繼紅

吳江區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鎮(zhèn)管理體制改革探索

● 高繼紅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)必經(jīng)過(guò)程。2000年，蘇州市吳江區(qū)就開(kāi)始啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革。經(jīng)過(guò)五輪的調(diào)整，吳江區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)由原先的23個(gè)撤并到8個(gè)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，外來(lái)人口增多，人口老齡化問(wèn)題凸顯，社會(huì)管理、民生事業(yè)需求不斷增加，鎮(zhèn)政府如何有效、高效地開(kāi)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和服務(wù)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要深入研究、不斷探索。

目前，吳江區(qū)對(duì)撤并鎮(zhèn)的管理主要為鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌、辦事處駐點(diǎn)協(xié)調(diào)配合，辦事處作為鎮(zhèn)政府的延伸觸角，承擔(dān)社會(huì)事業(yè)管理、民生事業(yè)服務(wù)職能。吳江區(qū)嘗試進(jìn)一步明確鎮(zhèn)辦事處的權(quán)責(zé)，理順其與鎮(zhèn)政府、村（社區(qū)）的關(guān)系，為撤并鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展提供制度性路徑。

一、吳江區(qū)撤并鎮(zhèn)辦事處的基本情況

吳江區(qū)目前8個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）共下轄17個(gè)辦事處，作為鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。其中，中心鎮(zhèn)辦事處5個(gè)，分別為蘆墟辦事處、松陵辦事處、桃源辦事處、震澤辦事處和平望辦事處；被撤并鎮(zhèn)辦事處11個(gè)，分別為金家壩辦事處、北厙辦事處、橫扇辦事處、八坼辦事處、菀坪辦事處、廟港辦事處、青云辦事處、銅羅辦事處、八都辦事處、梅堰辦事處、屯村辦事處；另有黎里古鎮(zhèn)保護(hù)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)，與黎里辦事處合署辦公。從管轄范圍來(lái)看，區(qū)域面積最大的為69平方公里（屯村辦事處），最小的為29.2平方公里（銅羅辦事處）；轄區(qū)內(nèi)居住人口最多的5.51萬(wàn)人（黎里辦事處），最少的3.13萬(wàn)人（八都辦事處）。

2008年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，區(qū)委、區(qū)政府文件明確辦事處為鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集鎮(zhèn)和社區(qū)居民管理工作，具體為鎮(zhèn)和村（社區(qū)）的宣傳、黨建、民政、計(jì)劃生育、司法、綜治、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、村（居）民管理、再就業(yè)、低保申報(bào)、企業(yè)退休人員社會(huì)化管理等。

從實(shí)際運(yùn)行情況看，辦事處大致為三類。

第一類：有一定的組織架構(gòu)，基本承擔(dān)建制鎮(zhèn)職能。汾湖高新區(qū)（黎里鎮(zhèn)）下屬的辦事處是代表。辦事處內(nèi)設(shè)多個(gè)科室，如黎里古鎮(zhèn)保護(hù)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)7個(gè)科室，蘆墟、北厙、金家壩辦事處各內(nèi)設(shè)4個(gè)科室，履行對(duì)集鎮(zhèn)及村的行政管理、公共服務(wù)職能。辦事處擁有較大的權(quán)限。在人事方面，享有村（社區(qū)）干部任免的提名權(quán)，組織村（社區(qū)）工作人員招錄；在財(cái)政方面，建立了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政運(yùn)行體系，辦事處按照需要分類編制年度預(yù)算，扎口上報(bào)高新區(qū)管委會(huì)決定。而且，轄區(qū)內(nèi)劃定的工業(yè)企業(yè)以2012年度標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，上繳稅收增量部分地方留成的50%作為經(jīng)濟(jì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)，由辦事處調(diào)配使用；在綜合管理方面，組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)各村的“三農(nóng)”工作，為轄區(qū)規(guī)模以下企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的城市管理和環(huán)衛(wèi)工作，并對(duì)城管中隊(duì)、環(huán)衛(wèi)中隊(duì)人員配備和日?？己诉M(jìn)行管理。

第二類：職能弱化，與社區(qū)工作高度重合。這類辦事處分為兩種情況。一種主要為鎮(zhèn)區(qū)面積比較小的被撤并鎮(zhèn)，如八都、銅羅、廟港等辦事處，一般只下轄1-2個(gè)社區(qū)，辦事處行政管理和公共服務(wù)的職能相對(duì)弱化，很多職能由鎮(zhèn)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門直接履行。因此，日常工作重點(diǎn)是社區(qū)服務(wù)，組織開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，調(diào)解社區(qū)一般糾紛等。這類辦事處職能逐漸與社區(qū)重合。另一種特指盛澤鎮(zhèn)。盛澤鎮(zhèn)2012年強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)管理體制改革之后，下設(shè)的辦事處全部撤銷，其職能由鎮(zhèn)（區(qū)）內(nèi)設(shè)的2室8局承擔(dān)，人員由鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一調(diào)配。有關(guān)服務(wù)事務(wù)由村和社區(qū)承擔(dān)。

第三類：辦事處承擔(dān)一定工作，鎮(zhèn)政府派員駐點(diǎn)。

如太湖新城（松陵鎮(zhèn)）的下轄辦事處。松陵鎮(zhèn)是吳江區(qū)的城關(guān)鎮(zhèn)，相比較而言，城市化程度最高，下轄的社區(qū)最多，松陵鎮(zhèn)辦事處的主要力量都放在社區(qū)管理和服務(wù)上。橫扇、菀坪、八坼辦事處距離鎮(zhèn)區(qū)較遠(yuǎn)，辦事處并未承擔(dān)建制鎮(zhèn)的職能，而是采取建立便民服務(wù)大廳，由太湖新城（松陵鎮(zhèn)）管委會(huì)各職能部門派員駐點(diǎn)的方式，不僅提高了公共服務(wù)提供能力，也方便當(dāng)?shù)厝罕娹k事。派駐人員接受辦事處、管委會(huì)職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、撤并鎮(zhèn)辦事處管理體制存在的問(wèn)題

一是功能定位不夠清晰。辦事處應(yīng)主要承擔(dān)村（社區(qū)）的宣傳、民政、綜合治理等管理服務(wù)工作。但從實(shí)際看，辦事處基本與社區(qū)工作重合，變成一個(gè)“大社區(qū)”，或者過(guò)多承擔(dān)著鎮(zhèn)政府工作，變成一個(gè)“小政府”。這樣，辦事處承擔(dān)職責(zé)差別很大，增加了統(tǒng)籌管理的難度。

二是管理體制不順暢。由于辦事處僅下轄1-2個(gè)社區(qū)，行政管理服務(wù)職能相繼轉(zhuǎn)移到了中心鎮(zhèn)區(qū)，鎮(zhèn)政府將工作任務(wù)交給辦事處后，由于職能部門與辦事處之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，在實(shí)際工作中往往又會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)不暢的情況。另外，還有大量農(nóng)村事務(wù)直接由鎮(zhèn)政府職能部門管轄，對(duì)涉及到村和社區(qū)的事務(wù)，辦事處協(xié)調(diào)能力十分有限，導(dǎo)致居民對(duì)辦事處的認(rèn)同度不高。

三是公共服務(wù)不快捷。有些辦事處的權(quán)力有限，為居民提供的服務(wù)不能一次性辦結(jié)，還需要到鎮(zhèn)辦理，尤其是非中心鎮(zhèn)的辦事處轄區(qū)內(nèi)，在經(jīng)多部門審批后，時(shí)間周期拉長(zhǎng)，辦事成本增加，群眾滿意度下降。此外，辦事處在參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理活動(dòng)中往往處于“看得見(jiàn)、管不著”的尷尬地位，如對(duì)于轄區(qū)內(nèi)公用設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)，由于辦事處既無(wú)財(cái)權(quán)也無(wú)管理權(quán)，接到居民投訴后辦事處往往無(wú)法即時(shí)反應(yīng)，需要進(jìn)一步反饋到鎮(zhèn)政府職能部門，由相關(guān)職能部門組織建設(shè)、維護(hù)，導(dǎo)致修繕時(shí)間拖沓，居民對(duì)政府辦事效率的滿意度下降。

三、完善撤并鎮(zhèn)辦事處管理體制的思考

一是加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)。社區(qū)居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但在當(dāng)前的環(huán)境下，其依然具有一定的行政管理色彩，作為最基礎(chǔ)的社會(huì)管理組織，是撤并鎮(zhèn)辦事處管理模式為主的重要補(bǔ)充。目前，許多撤并鎮(zhèn)的社區(qū)居委會(huì)辦公場(chǎng)所、設(shè)備比較陳舊，人員流動(dòng)性大，社區(qū)工作、活動(dòng)的開(kāi)展受基礎(chǔ)條件的掣肘較大，因此建議加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的基礎(chǔ)建設(shè)，改善社區(qū)辦公環(huán)境，配強(qiáng)社區(qū)工作人員，適當(dāng)提高薪酬待遇，減少人才流失。在經(jīng)費(fèi)方面，可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將部分政府服務(wù)交由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)，解決社區(qū)居委會(huì)部分自有資金來(lái)源問(wèn)題，同時(shí)政府也將行政服務(wù)進(jìn)一步深入了基層。加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)居民的作用，開(kāi)展治安巡防、文體活動(dòng)、愛(ài)心互助等活動(dòng)，提高居民對(duì)社區(qū)建設(shè)管理的參與度。

二是推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。辦事處的職能定位，要立足于滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨螅嵘峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力。要為居民提供便捷的政務(wù)服務(wù)，就要將服務(wù)力量下沉到基層；要為居民提供高效的政務(wù)服務(wù)，服務(wù)機(jī)構(gòu)就要扁平化。綜合以上兩個(gè)目標(biāo)，被撤并鎮(zhèn)的公共服務(wù)建設(shè)，需要從更高層面予以統(tǒng)籌考慮。一方面，在辦事處建立政務(wù)服務(wù)分中心，作為區(qū)政務(wù)服務(wù)管理辦公室的派出機(jī)構(gòu)。另一方面，剝離鎮(zhèn)級(jí)政務(wù)服務(wù)職能，辦事處的政務(wù)服務(wù)分中心直接隸屬于區(qū)政務(wù)服務(wù)管理辦公室，相關(guān)業(yè)務(wù)不再交由鎮(zhèn)政府初審。辦事處政務(wù)服務(wù)分中心的人員可由政府部門、鎮(zhèn)抽調(diào)解決，由區(qū)政務(wù)服務(wù)辦統(tǒng)一管理，方便群眾就近辦事。辦事處的政務(wù)服務(wù)分中心按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化要求，能審批的當(dāng)場(chǎng)審批，不能審批的充分利用網(wǎng)絡(luò)信息手段，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、審批，讓數(shù)據(jù)跑路，讓群眾在家門口就把事情辦結(jié)。

三是提升撤并鎮(zhèn)辦事處的綜合實(shí)力。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，撤并鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，辦事處的職能已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。可分為兩種情況：鎮(zhèn)政府所在地的辦事處，其機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步縮小，甚至撤銷，相應(yīng)職能由鎮(zhèn)政府的職能部門承擔(dān)；遠(yuǎn)離中心鎮(zhèn)區(qū)的辦事處，應(yīng)進(jìn)一步配強(qiáng)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)，提高社會(huì)管理能力，提升公共服務(wù)水平。一方面，加強(qiáng)辦事處綜合行政管理能力。辦事處承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的部分社會(huì)管理、巡查工作，統(tǒng)籌片區(qū)和網(wǎng)格設(shè)置，直接負(fù)責(zé)網(wǎng)格化管理人員的考核。另一方面，增加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，明確管轄范圍。辦事處立足于鎮(zhèn)區(qū)社區(qū)，提供公共服務(wù)應(yīng)輻射整個(gè)撤并鎮(zhèn)，即將村、社區(qū)一并納入。此外，完善辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

明確辦事處的財(cái)力保障。建議按照轄區(qū)范圍、人口基數(shù)、工作職能、人員配備和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)需要，每年制定預(yù)算，建立相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政運(yùn)行體系，預(yù)算內(nèi)審批權(quán)各鎮(zhèn)政府應(yīng)下放給辦事處，確保辦事處各項(xiàng)民生事業(yè)的正常開(kāi)展，為轄區(qū)內(nèi)社會(huì)管理、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)和配套建設(shè)提供穩(wěn)定而持續(xù)的財(cái)力支持。

（作者系蘇州市吳江區(qū)編辦主任）