· 曹學兵 周麗芹

公共部門勞資沖突與調解：英國公共衛(wèi)生機構的經(jīng)驗與啟示

· 曹學兵 周麗芹

本文以勞動關系理論為主線，具體解讀2016年英國初級醫(yī)生與政府衛(wèi)生部門之間的勞資爭議，以及由此引發(fā)的該國近半個世紀以來最大規(guī)模的醫(yī)生罷工事件。通過討論此次停工、集體談判和爭議解決的過程，文章分析了西方公共部門勞資沖突調解的主要路徑和經(jīng)驗，以及此次事件對我國公共單位勞資沖突解決方式和醫(yī)療體制改革的啟示。

共部門 勞資沖突 爭議調解 英國

自2016年以來，因工作合同改革的爭議，英格蘭數(shù)萬初級醫(yī)生在工會的統(tǒng)籌下舉行多次工業(yè)行動，引發(fā)了英國歷史上最大規(guī)模的一次醫(yī)生罷工事件。后經(jīng)多方斡旋和多輪集體談判，沖突最終以雙方和解而告終。此次事件不僅揭示了英國衛(wèi)生部門的勞資沖突的過程與特點，也對于我國公共部門勞動關系研究具有重要的啟示作用。當前，在勞動關系正由個體勞動關系向集體勞動關系轉型（常凱，2013）、集體勞動爭議愈加激烈（程延園、王甫希，2012）的背景下，我國公共單位的勞資爭議問題經(jīng)引起廣泛關注。目前這些部門仍然沿用傳統(tǒng)的人事制度處理爭議沖突，在現(xiàn)有勞動法規(guī)尚未全面涵蓋所有員工的情況下，這種雙軌制已逐漸落后于時代發(fā)展。如何重新審視公共部門勞動關系的本質事關數(shù)千萬職工的利益，因為近年來在一些公共單位內部，由用工制度改革而發(fā)生的集體勞動爭議屢見不鮮。比如在2014年12月，黑龍江肇東市的8000多名中小學教師因工資偏低發(fā)動罷課行動，在全國引起轟動（中國新聞網(wǎng) 2014）。對于越來越嚴重的基層勞資矛盾，制度化和常規(guī)化的模式，尤其是集體協(xié)商制度化，是解決沖突的一條有效出路（吳清軍，2012），學界也有人已經(jīng)開始呼吁合并勞動和人事關系、統(tǒng)一規(guī)范公共部門勞動關系（何平，2012）。但當前我國勞動關系研究的熱點仍然是農(nóng)民工、私營和外資企業(yè)以及部分國有企業(yè)，對公共部門勞動關系、勞資爭議的研究還處于初級狀態(tài)。

為探索這一新的領域，本文特別介紹和分析英國這次大規(guī)模集體勞資沖突，力圖為我國公共部門勞動爭議的研究提供一些有益的的參考。為更清晰地闡述這次事件的前因后果，本文將以公共部門的勞資關系為切入口，詳細介紹英格蘭初級醫(yī)生的工作合同制度改革的背景、措施、勞資矛盾發(fā)展的具體過程及勞資沖突的調解過程，并集中討論公共部門勞資沖突的特點和解決辦法?；趧趧雨P系理論視角，本文將著重解讀醫(yī)療行業(yè)及公共部門勞資矛盾的獨特性，分析產(chǎn)生英國醫(yī)生與衛(wèi)生部門勞資沖突的深層次原因和解決爭議的制度化手段，并評述此次爭議對研究勞動沖突和中國醫(yī)療制度改革的參考意義，特別是對我國公共部門勞資爭議理論和實踐的啟示。

一、公共部門勞動關系及勞資沖突

公共部門是由國家稅收提供預算支出、不以盈利為主要目的的機構，包括政府機關、公立學校、公立醫(yī)療單位、司法機構以及其他公共服務部門。但各國國情不同，哪些機構屬于公共部門并沒有一個統(tǒng)一的定義（Beaumont，1992）。比如在中國，獨特的“事業(yè)單位”涵蓋了除司法、行政機關外一大批提供公益服務的公共部門（何平，2012）。因為其非盈利、普遍服務的特點，公共部門往往提供比較穩(wěn)定的工作合同和退休待遇；而且因為要對公眾負責，公共部門的勞資關系環(huán)境相對寬松。比如在上世紀90年代的英國，為了向私營機構示范，公共部門的理想狀態(tài)是作為“模范雇主”來對待勞動關系（Bach，2013）。但這種觀點也引起極大爭議，因為在資本主義社會里，作為雇主的國家與私營機構在本質上區(qū)別并不大（Hyman，1989）。在不少國家里，公共部門的勞資沖突并未比私營機構少，除了一些特殊職業(yè)比如警察以外，很多公共部門的員工都可以用罷工的方式表達意見，所以激烈的勞資爭議和對抗時有發(fā)生。

大多數(shù)國家的公營單位都擁有人數(shù)可觀的員工隊伍，而且在私營單位工會會員率急劇下降的今天，很多西方國家公營單位的工會撐起了半壁江山，在工人運動中扮演著越來越重要的角色。比如從上世紀70年代到2010年，美國全國的工會會員率由30%下降到7%左右，而公營單位的工會會員率卻由11%增長到36%；同期英國公營單位的工會會員率雖有下降，但也穩(wěn)定在55%以上，遠超私營機構的15%（The Economist， 2011）。近年來工人運動的在西方的不均衡發(fā)展，比如勞資矛盾焦點逐漸從藍領產(chǎn)業(yè)工人階層向白領、中等收入階層轉移，使公營單位勞動關系愈發(fā)顯得重要。

理論上對公共部門勞資沖突的研究集中在三個方向，一是公營與私營機構的比較，二是各國的比較，三是沖突的變化走向（Beaumont，1992）。與私營機構不同，國家在勞動關系體系內具有雙重身份，一方面是作為共營部門的雇主并管理者龐大的員工隊伍，另一方面也是整個勞動關系體系的規(guī)范和管理者。在處理公營部門勞資沖突的時候，國家既要顧及公眾感受和對私營機構的影響，也要考慮自身利益，還得受到不同政府勞工政策變化的直接影響（Bach，2013）。對此，多元論認為政府應該始終在勞資爭議中保持中立，應該公平地對待其所有公民、包括自己的雇員及工會，做到不偏不倚，而且要給私人雇主做勞動關系處理的榜樣（Beaumont，1992）。馬克思主義理論以階級分析為出發(fā)點，認為西歐國家的本質是資本主義，政府會和私人資本家一樣處理與自己員工的勞動關系，也會為私利而與員工及其工會發(fā)生不可調和的矛盾（Hyman 1989）。另外，公共部門員工的罷工權也備受關注。受17世紀英國思想家霍布斯“主權論”的影響，早期的英美等國家曾以此來反對公職人員罷工，認為此種行為會挑戰(zhàn)國家的主權和民權；但當代很多國家都逐漸放松了對罷工的管制，討論的焦點已經(jīng)擴大到勞資沖突對公共服務的影響上拉來（Kearney，1984）。當然對于民生影響比較大的從業(yè)人員，比如消防員、救護人員，他們的罷工權在許多國家都存在爭議。

在對待勞資沖突的問題上，西方各國的作法基本上與對待私營機構勞動爭議相同，一般會啟用集體談判、第三方調解、法律仲裁等方法。但由于各國勞動關系體系的不同，解決沖突的具體方法存在一定的差異。在美國，一些公用部門采取強制仲裁和斡旋的辦法來限制罷工；加拿大有一種“控制罷工”制度，規(guī)定在重要的公用部門里發(fā)生勞資沖突時，一定要有部分員工不參加罷工而避免使服務中斷（Beaumont，1992）。英國的公營部門有一種獨特的“工資檢討委員會”制度，在個別職業(yè)中代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義上的集體談判，由于委員會推薦的結果綜合了雙方意見，客觀上減低了罷工的發(fā)生概率（Seifert，1992）。對于大型勞資糾紛，很多國家也會采用第三方的調解機制，比如美國的聯(lián)邦調停調解局FMCS和英國的英國咨詢調解仲裁服務委員會ACAS，來平息罷工等事件（Brown，2011）。在美國一些州，為避免公營部門勞資沖突陷入僵局，還有一種“最后出價仲裁”制度，用來迫使勞資雙方必須接受最終的裁決（Kearny，1984）。

二、英格蘭初級醫(yī)生的工作合同改革及勞資爭議

（一）英國的初級醫(yī)生

初級醫(yī)生（Junior doctors）是英國的公共衛(wèi)生系統(tǒng)NHS（National Health Service）里一個獨特的專業(yè)群體。他們是指經(jīng)過大學醫(yī)學專業(yè)畢業(yè)后、在醫(yī)院工作和需要進一步培訓大約8到10年左右的、商未晉升為?？漆t(yī)生或全科醫(yī)生（也稱家庭醫(yī)生）的醫(yī)生。雖然被貼上“初級”標簽，但他們已經(jīng)通過全面醫(yī)科職業(yè)訓練和注冊，可以執(zhí)業(yè)、開處方、實施手術等等，是NHS的骨干力量。雖然他們的工資收入比?？漆t(yī)生和家庭醫(yī)生要低很多，但他們工作時間更長、加班加點更多，醫(yī)院里最累、最辛苦、最前線的專業(yè)工作大都由他們來承擔，比如急診、夜診、初級手術和初級門診等。

當代英國的公共醫(yī)療以基本免費的全民衛(wèi)生保健系統(tǒng)NHS為主體。在英格蘭，NHS雇傭了將近15萬名醫(yī)生，其中53000多人是初級醫(yī)生，包括約3.7萬醫(yī)生工會會員，隸屬英國醫(yī)師協(xié)會BMA（British Medical Association）（BMA，2016）。 作為NHS里代表醫(yī)生的最大的專業(yè)人員工會，BMA歷史悠久、機構健全、具有強大的號召力和影響力。它不僅僅參與制定醫(yī)療技術標準、職業(yè)守則、倫理操守制度，而且也是醫(yī)科教育以及勞動力招聘規(guī)劃的主要參與方，同時也代表醫(yī)生與資方進行工資集體談判（Seifert，1992）。每年工會與雇主都會就全體醫(yī)生的薪酬變動提出建議、并由政府組建的第三方工資檢討委員會最后決定（BMA，2016）。這套工資決定機制運行數(shù)十年來基本上能夠被雙方接受，因為政府總的來說能夠尊重第三方的意見，有效地避免了過激的勞動爭議與對抗（Seifert，1992）。從1945年成立伊始，NHS與醫(yī)生的關系就一直比較平穩(wěn)，雙方很少有大型的爭議和沖突。直到1975年，才出現(xiàn)了NHS歷史上第一次規(guī)模不大的醫(yī)生罷工；但之后的40年雙方再沒有出現(xiàn)過劇烈的勞資沖突。

近年來，隨著醫(yī)療費用開支的大幅上漲以及居民壽命的普遍延長，NHS逐漸被巨額成本和低下的效率所拖累，高昂的醫(yī)療設備和藥品價格使政府財政壓力不斷加大。2015年英國的衛(wèi)生開支達到1727億英磅，占國民生產(chǎn)總值的9.3%（Kruchler & Greer，2015）。2008年金融危機以來，英國政府大規(guī)模收縮公共開支，使NHS的財政壓力很大。統(tǒng)計顯示在2014年9月，英格蘭的NHS有超過一半的運營單位入不敷出，出現(xiàn)了6.3億英鎊的資金缺口（Lafond，2015）。對此，近年來NHS一直不斷地進行以內部市場為主導的改革，目的主要是要對應資金短缺和效率低下并控制人工成本，用經(jīng)濟激勵制度提高服務質量（詹國彬、王燕紅，2010）。

（二）初級醫(yī)生工作合同改革爭議

此次罷工的主要導火索是本屆政府極力推行的初級醫(yī)生的工作合同改革，包括新的7天工作制、周六白天改為非加班時間等，計劃將英格蘭初級醫(yī)生的每周工時減少，年薪平均上調13.5%左右，但加班工資上限調低（DoH，2016）。據(jù)NHS稱，改革后初級醫(yī)生的工資約上漲數(shù)千英鎊；但根據(jù)工會的估算，因為周六加班費的減少，實際上初級醫(yī)生的實際總收入會隨之而降低（BMA，2016）。另外一項改革的內容是去掉現(xiàn)有的工資與年限自動掛鉤的辦法，將工資上調與培訓階段掛鉤，導致新入職的初級醫(yī)生損失很大；而對所有初級醫(yī)生來講，掛鉤辦法的改變意味著他們漲薪的速度會減慢（BMA，2016）。

雖然工作合同改革的總體方向是正確的，但方法值得商榷，繞開工資檢討委員會的做法和改變加班工時招致醫(yī)生和工會的強烈反對（BMA，2006）。NHS市場化的改革早已受到民眾、員工與工會的質疑，政府推行的所謂“薪酬現(xiàn)代化”改革也一直遭受強大阻力（Bach，2010）。初級醫(yī)生歷來以工作量大、工作時間長著稱，很早以前他們就必須在周末及夜間工作（Seifert，1992）。而這一次的改革變相否認了他們的加班工作貢獻，激化了醫(yī)生長期以來和NHS的矛盾，包括高強度的工作、“不合理”的培訓制度造成的壓力和管理層對此的忽略（Guardian，2016）。工會也認為這次改革將使初級醫(yī)生工作壓力增大、職業(yè)發(fā)展空間被壓縮，而后果會破壞員工士氣、加重心理負擔，進而影響服務質量，最終受損的還是廣大患者（Hrmagazine，2016）。

（三）抗爭、談判及調解

針對爭議，BMA始終要求與政府進行認真對話和集體談判，為醫(yī)生爭取更公平合理的工作時間與薪酬，并要求政府認可夜班和周末上班的額外貢獻（BMA，2016）。從2013年開始，BMA就開始與衛(wèi)生部門進行了馬拉松式的談判，但由于雙方立場差距大，談判歷時2年沒有結果。在此情況下，BMA在2015年9月征集會員意見，有76%的初級醫(yī)生參與投票，其中98%贊成罷工向資方施壓。2015年11月，在雙方集體談判破裂之際，英國勞動調停調解仲裁委員會ACAS主動斡旋，邀請雙方舉行了數(shù)次調停會議。為呈現(xiàn)善意，初級醫(yī)生終止了原本計劃的12月罷工，但因政府堅持己見，首次第三方調停沒有成功。

ACAS斡旋失敗后，初級醫(yī)生在BMA組織下從2016年1月開始陸續(xù)開展了5次停工行動，包括1月12日，2月10日，3月9日和10日，4月6到8日，與4月26日到27日的全英格蘭大罷工。在4月26、27日的全方位罷工中，出現(xiàn)了英國歷史上第一次急診醫(yī)生也罷工的局面，造成社會極為強烈的反響。罷工得到了社會的普遍同情和支持。在1月的第一次罷工后，民間調查發(fā)現(xiàn)有49 %的民眾“強烈支持初級醫(yī)生”，有64%的人認為“政府比醫(yī)生更需要承擔責任”（Hrmagazine，2016）。工會一方面堅持組織集體行動壓，另一方面也尋求用法律途徑支持他們的訴求。2016年3月和4月，BMA兩次向英國高等法院提出司法復核申請，要求法院審核政府強制推行工作合同的合法性（BBC，2016a）。

盡管遭到絕大多數(shù)醫(yī)生的極力反對，衛(wèi)生部仍然堅持強硬推行改革。政府的立場引起醫(yī)生的普遍憤慨，也招致公眾的批評，而且業(yè)界人士十分擔心這次爭議會不僅加劇勞動力市場供求矛盾，也會使已經(jīng)脆弱的NHS雪上加霜，損害患者的利益。持續(xù)的大規(guī)模勞資爭議沖擊NHS的醫(yī)療服務，門診服務受到嚴重影響，數(shù)萬臺手術因罷工而取消（DoH，2016）。在各方壓力之下，政府主動打破僵局，并于5月5日致信給工會，稱如果雙方重新談判，政府愿意暫緩推行修改周六白天工作時間的方案。對此醫(yī)生工會和醫(yī)院當局均表示歡迎，集體談判恢復 ，由衛(wèi)生部、NHS和醫(yī)生工會三方代表在ACAS的主持下再次舉行了會談。經(jīng)過艱苦的談判，各方在5月18日終于達成新的協(xié)議，衛(wèi)生部收回周六不算加班的新規(guī)定，而醫(yī)生也做出了同意降低加薪幅度的讓步 ，待全體會員投票表決后即將終止工業(yè)行動（BBC，2016b）。

三、爭議解讀

（一）醫(yī)療行業(yè)勞資矛盾的獨特之處

這一次罕見的罷工事件不僅暴露了政府公共醫(yī)療政策的問題，也從側面體現(xiàn)了公共醫(yī)療部門勞資沖突的獨特之處。一方面，由于衛(wèi)生醫(yī)療的普遍服務特性，醫(yī)療行業(yè)的勞資矛盾非常敏感，如果處理不好會損害廣大患者的利益、引發(fā)嚴重的社會危機。另一方面，停止提供服務與醫(yī)生的職業(yè)倫理相矛盾，所以不是醫(yī)生群體積怨很深、被逼無奈的，他們也不會發(fā)起勞資沖突。另外，醫(yī)生作為相對高薪的專業(yè)群體，在NHS的人力資源系統(tǒng)里舉足輕重。在工會的協(xié)助下，英國醫(yī)生在培訓、專業(yè)資格、職業(yè)技能上有著獨特的勞動力市場優(yōu)勢，如果停工將會對醫(yī)療系統(tǒng)造成巨大損失，所以他們往往在勞動關系中具有較很的談判議價能力，雇主一般不會調以輕心（Seifert，1992）。

相比之下，中國的醫(yī)生盡管享受相對穩(wěn)定的工作，但在傳統(tǒng)僵化的人事管理和運營市場化的環(huán)境下，他們的正常權益無法得到工會等組織化的保護。與此同時，政府尚未恰當?shù)鼐S護好公共醫(yī)療服務中的公平與正義（詹國彬、王燕紅，2010），醫(yī)患關系也因工作壓力、醫(yī)藥價格、紅包等問題愈發(fā)緊張（Cao，2011）。在人力資源結構中，中國的醫(yī)生仍處于邊緣狀態(tài)，僅僅作為專業(yè)技術人員被動接受單位管理，而自己并未能真正參與規(guī)則制定過程，致使在利益受損時無法有效發(fā)聲、反抗。而英國醫(yī)生的工會BMA具有較強的動員組織能力和政治游說功能（Seifert，1992），為中國醫(yī)生組織集體維權提供了有益的參考。衛(wèi)生行業(yè)涉及國民的生命健康，勞動爭議更為敏感，所以對醫(yī)生這樣特殊的專業(yè)群體應該給予相應合理的薪酬待遇。和任何行業(yè)的雇員一樣，當醫(yī)生感到工作強度太大、不被重視、報酬不能正確反映貢獻的時候，他們也可能會起來抗爭。正如英國醫(yī)生協(xié)會所講，“這其實是最后的、無可奈何的辦法，但我們真的是別無選擇”（BMA， 2016）。對比中英兩國醫(yī)療系統(tǒng)的爭議解決方式，可以看出國內醫(yī)生在人事管理序列中的地位被邊緣化，缺乏職業(yè)化和組織化使他們在維權時處于弱勢。作為醫(yī)生的專業(yè)性群體組織，中國醫(yī)師協(xié)會可以擔當更多的職責；比如在醫(yī)生的薪酬待遇問題上，醫(yī)師協(xié)會可以嘗試代表基層醫(yī)生與有關部門建議協(xié)商，幫助保護會員的合法勞動權益（Cao，2011）。

（二）對我國公共部門勞資爭議的啟示

此次罷工給我國公共部門勞動關系、勞資爭議等問題帶來了幾個重要啟示。第一，由于公共服務部門在國民經(jīng)濟中的核心地位，其勞動關系的改革和定位急需得到社會各界的重視。與私營機構相同，公共單位的員工也是一樣受雇于人、他們與雇傭單位的關系也存在相同或相似的勞動（或勞資）關系，不能因為員工的干部身份與工人不同而將公共部門與其他部門分開對待。第二，公共部門勞資爭議屬正常的勞動關系調整現(xiàn)象。勞資沖突也多由勞動者對不公平的管理手段發(fā)泄引起，而所有的罷工行動都具有臨時性（Hyman，1989）。公共部門出現(xiàn)勞動糾紛（人事糾紛）時，應該可以用相關的勞動法規(guī)處理，而所謂的人事爭議應該可以通過勞動仲裁、集體談判等方式解決。目前的人事、勞動爭議調解的雙軌制不僅人為地制造了身份的不平等，而且是忽略了大部分公共部門員工的正常勞動權。第三，因為它的普遍服務、公益性質和敏感性，公共部門勞動關系具有不同與私營企業(yè)的特殊性，勞動爭議往往有更加深遠的社會影響（Beaumont，1992），所以政府和管理者絕不應對勞資爭議掉以輕心，也需要同時從內部尋找在溝通、理解和公平方面存在的問題。公共部門勞資沖突的解決應該與其他行業(yè)一樣，需要雙方真誠對話、求同存異、尋找共同立場，并借助集體談判、第三方協(xié)調、仲裁與法律手段來緩解矛盾。而目前我國急需在勞動仲裁體系之外建立類似ACAS一樣的具有公認的、不受挑戰(zhàn)的權威的第三方調解機構，提供值得信賴的斡旋服務（Brown，2011）。

四、結語

當前在我國的公共部門和私營單位里，勞動者與雇主的關系均向契約化和市場化發(fā)展，勞資矛盾已成為中國社會最主要的矛盾之一，而且仍將呈增長趨勢（程延園、王甫希，2012）。對政府和管理者而言，如何公平合理地解決公共部門的勞資沖突是一項嚴峻的挑戰(zhàn)。2016 年英國的這次醫(yī)生大罷工展現(xiàn)了復雜有序的勞資博弈、談判和第三方斡旋，以及解決公共部門勞資沖突的經(jīng)驗，也為增強理解中國公共部門的勞動關系提供了有益的思考。首先，公共部門需要重視員工的勞動權利，并將勞資關系常態(tài)化，而不是忽略勞動關系、曲解勞資爭議，而公共部門的管理者應該與員工保持公開透明和互相信任的溝通，這樣才能避免勞資沖突的進一步惡化和兩敗俱傷。其次，我國公共部門人事、勞動關系的雙軌制亟需改革，勞動法規(guī)需要全面覆蓋所有勞動者的勞動關系，避免因身份不平等而造成解決勞資爭議的法律缺失。英國的經(jīng)驗說明，處理公共部門的勞資沖突不僅要理解它的特殊性，更需要建立正常的、制度化的解決程序，并借助公信力強的第三方調解機構來處理爭議。最后，此次事件也給國內當前的衛(wèi)生體制改革提供了有益的參考。英國醫(yī)生的談判議價力、普遍的身份認同和工會的強大組織動員，是保證他們能夠在工資上與政府持續(xù)談判的主要原因。當前中國醫(yī)生的收入分配制度還遠遠不能適應改革的需要。衛(wèi)生行政部門應該更加科學合理地改革薪酬體系，尊重醫(yī)生的專業(yè)貢獻；而醫(yī)生及其專業(yè)群體也應更加積極地參與決策和對話，以組織化的手段對待可能出現(xiàn)的勞資爭議。

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■ 責編/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

Industrial Conflict and Dispute Resolution in Public Sector Organisations: The Case of National Health Service in The UK

Cao Xuebing and Zhou Liqin
（ Keele Management School， Keele University， UK； Baotou Medical College， Inner Mongolia University of Science & Technology）

This paper examines the 2016 junior doctors' dispute in Britain， the country's biggest strike lodged by hospital doctors in half a century. By referring to relevant theories in industrial relations， it introduces the process of the dispute，collective bargaining and the settlement， and analyses the major methods and experiences for western countries in resolving public sector labour disputes. The paper also discusses the implications of this event for China's public sector organisations to resolve labour-management conflict， and the ongoing health reform in contemporary China.

Industrial Conflict； Public Sector Organisations； Dispute Resolution； UK

曹學兵，英國基爾大學管理學院，講師。

周麗芹，內蒙古科技大學包頭醫(yī)學院，主任醫(yī)師、副教授。電子郵箱: zhouliqin1972930@163. com。