韓 榕

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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高等教育民營(yíng)化的實(shí)現(xiàn)途徑及其制度管理
——以行政法為視角

韓 榕

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

公共行政民營(yíng)化已經(jīng)成為一種潮流。在教育領(lǐng)域中，我國(guó)一直以國(guó)家為主體來(lái)興辦教育。隨著社會(huì)文明的不斷進(jìn)步、教育理念的不斷更新，傳統(tǒng)高校辦學(xué)模式在面臨教育資源分布不均以及教育方式僵化等困境，無(wú)法提供多樣化、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量教學(xué)。在教育改革中，民營(yíng)化作為一種新的辦學(xué)模式，打破國(guó)家作為教育辦學(xué)主體地位。同時(shí)，教育民營(yíng)化需要在一定程度上符合行政法上法律保留原則的約束和正當(dāng)行政程序的要求。

高等教育；民營(yíng)化；行政法；法人化

一、教育民營(yíng)化的背景

我國(guó)傳統(tǒng)行政體制沿襲蘇聯(lián)的行政管理模式，國(guó)家行政權(quán)囊括一切，而不是同西方社會(huì)一樣分為國(guó)家、社會(huì)、公民三層組織架構(gòu)。

在我國(guó)政府集權(quán)治理模式下，社會(huì)公共領(lǐng)域事務(wù)一直被政府一攬子承擔(dān)，包括教育領(lǐng)域事務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有限政府改革的進(jìn)程中，政府對(duì)公共事業(yè)不斷放寬準(zhǔn)入門檻，轉(zhuǎn)向與民間組織合作，打破行政壟斷。

在新的社會(huì)動(dòng)向中，國(guó)家獨(dú)占領(lǐng)域逐漸被突破，民間力量也加入到公共行政中來(lái)，行政法從控權(quán)理念逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)理念的給付行政，行政作為一種服務(wù)，為公眾提供公共物品與服務(wù)。這種給付型行政是新行政法理念下的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)民營(yíng)化的興起具有促進(jìn)作用。從20世紀(jì)70年代開始，西方國(guó)家都在探索當(dāng)今民營(yíng)化的發(fā)展之路，公私協(xié)力作為一種新型方式，已經(jīng)成為現(xiàn)代行政行為的重要支撐。

民營(yíng)化突破了長(zhǎng)久以來(lái)公私二元分離的局面。公私協(xié)力作為新的行政行為的形態(tài)，促使原有的行政中心主義理論被公私伙伴關(guān)系所代替，豐富了行政主體原有的行政行為的方式。公私協(xié)力合作所呈現(xiàn)出的特殊的行為方式對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家與社會(huì)二元分立的基本模式產(chǎn)生了巨大沖擊。它使國(guó)家逐漸從社會(huì)生活中的唯一給付者形象中退身出來(lái)，成為行政給付活動(dòng)的“合伙人”。[1]在這樣的潮流下，我國(guó)也開始對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行研究。

二、高等教育民營(yíng)化的內(nèi)容分析

(一)民營(yíng)化概念

民營(yíng)化是在公共事務(wù)復(fù)雜化、行政理念的轉(zhuǎn)變中應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯在其《民營(yíng)化與公司部門的伙伴關(guān)系》中將公共部門與私人部門的關(guān)系界定為“公司伙伴關(guān)系”，將部分由政府承擔(dān)的公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)為私人來(lái)實(shí)行。民營(yíng)化是指政府通過委托授權(quán)、政府撤資等方式，更多地依靠民間機(jī)構(gòu)滿足公眾需求的一種政府管理方式。[2]民營(yíng)化的實(shí)行，并不會(huì)造成政府責(zé)任的懈怠，政府與私人部分建立親密的合作關(guān)系，政府仍然承擔(dān)政策的制定、評(píng)估、監(jiān)督。由于政府過少的干預(yù)，私人部門具有較大的能動(dòng)性，能提供高品質(zhì)的公共服務(wù)。

(二)教育民營(yíng)化的概念與意義

教育民營(yíng)化是政府民營(yíng)化改革在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。教育民營(yíng)化目的在于將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入教育領(lǐng)域，用市場(chǎng)無(wú)形的杠桿調(diào)節(jié)教育資源的合理配置。將政府主導(dǎo)的教育領(lǐng)域中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府作為教育承辦的唯一主體，減少政府對(duì)教育領(lǐng)域的干涉程度，形成政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)共同合作為公眾提供多樣化的教育服務(wù)。所以，教育民營(yíng)化反映的是一種教育社會(huì)化的規(guī)律，目的是要從根本上改變政府對(duì)教育包攬過多的僵化的教育服務(wù)提供模式，使教育服務(wù)的提供變得更有效率，同時(shí)避免由政府包攬教育服務(wù)所產(chǎn)生的一些弊端。[3]具體來(lái)說，教育民營(yíng)化具有更深的內(nèi)涵，包含三個(gè)方面，管理理念的多元化、運(yùn)行機(jī)制的多樣化、經(jīng)營(yíng)方式的靈活化。[4]把私人部門管理中所產(chǎn)生的先進(jìn)理念引入到公共教育領(lǐng)域中來(lái)，打破政府對(duì)于教育產(chǎn)品或教育服務(wù)進(jìn)行壟斷的局面，轉(zhuǎn)向與私人部門進(jìn)行合作。

再次，公共部門與私人部門兩者的經(jīng)營(yíng)理念是不同的。一般來(lái)說，公共部門的經(jīng)營(yíng)方式以計(jì)劃、命令與服從為主，具有濃重的行政色彩。而在私人部門中，部門與部門之間是一種以互惠互利為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系，可以即時(shí)平等有效的溝通，能夠有效地克服公共部門管理中行政命令靈活性較差的缺陷，更能調(diào)動(dòng)成員的積極性與創(chuàng)造力。而且，還可以把在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域中所存在教育資源最大程度的發(fā)揮，彌補(bǔ)當(dāng)下教育資源的缺失，更好地滿足當(dāng)下社會(huì)民眾之于教育服務(wù)日益增長(zhǎng)的多樣化需求。

(三)高等教育民營(yíng)化現(xiàn)狀分析

高等教育屬于教育鏈條的頂端，其發(fā)展需要賦予高校更多的自主權(quán)。從現(xiàn)行我國(guó)高校的狀況來(lái)看，民營(yíng)化步伐已經(jīng)邁入，但是幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

從管理理念來(lái)說，高等教育的管理模式，還是類似于科層制的管理模式，雖然高校內(nèi)有教學(xué)與行政兩套模式的組合，但是在教學(xué)方式上，教師受到的約束還是過多，比如課程的自助安排，研究方向的經(jīng)費(fèi)籌集。對(duì)于學(xué)生來(lái)說，學(xué)生專業(yè)的錄取、自由的課程選擇、跨院系的學(xué)科互換交流，以及成績(jī)的評(píng)分核算均不能做到相對(duì)自由。

從運(yùn)行機(jī)制上來(lái)看，從過去政府壟斷階段，現(xiàn)在逐步過渡到市場(chǎng)化。高校與民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，作為高校的獨(dú)立學(xué)院，利用民間資本與高校本來(lái)的教育資源，推進(jìn)教育的發(fā)展。但是如何進(jìn)行學(xué)校本土領(lǐng)域改革，民營(yíng)資本如何進(jìn)入值得探索。

從經(jīng)營(yíng)方式來(lái)看，改變?cè)薪┗男姓噶铙w系，變?yōu)轭愃朴谒饺瞬块T中各個(gè)部門更加通力合作的伙伴。例如，現(xiàn)行的蘇州大學(xué)王建法學(xué)院，由王氏基金會(huì)進(jìn)行資助，法學(xué)院的運(yùn)行也會(huì)受到基金會(huì)一些影響。

三、高等教育民營(yíng)化的邊界

(一)法律層面的邊界

高等教育民營(yíng)化在法律層面上，首先探討現(xiàn)代行政法的兩個(gè)概念：法律優(yōu)先與法律保留。民營(yíng)化要遵循法律優(yōu)先的原則，法律若明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)法定的職權(quán)是不可替代性的，行政機(jī)關(guān)對(duì)此類行為應(yīng)遵循法律規(guī)定不得推行民營(yíng)化事務(wù)。民營(yíng)化也要受到法律保留原則的約束，在法律保留規(guī)定的條款，行政機(jī)關(guān)不得超越法律保留的事項(xiàng)。其次是依據(jù)范圍的擴(kuò)大，即法律保留原則中的“法律”不僅包括議會(huì)制定的法律，而且還包括行政機(jī)關(guān)經(jīng)過授權(quán)所制定的行政法規(guī)及規(guī)章。[5]

在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，要做到有所區(qū)分，不能一概而論，都實(shí)行民營(yíng)化。在教學(xué)層面上，國(guó)家對(duì)高校的管理可以賦予更多的靈活性。對(duì)學(xué)校人事制度、財(cái)權(quán)管理也可以適度的放權(quán)，做到對(duì)高校宏觀的管理保障。

(二)教育公共選擇上的邊界

從教育公共選擇理論的角度，教育產(chǎn)品是非壟斷性的公共物品，可以通過政府和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)兩種資源配置機(jī)制來(lái)向社會(huì)提供。[6]高等教育具有非壟斷性質(zhì)，教育可以在一定范圍內(nèi)從公共物品轉(zhuǎn)化為與私人物品更接近的準(zhǔn)公共物品，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，高等教育可以由消費(fèi)者來(lái)自主選擇與市場(chǎng)機(jī)制制約，使有限的教育資源可以最大程度的發(fā)揮作用。

政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)物品的公共性的程度，來(lái)承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。例如，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)項(xiàng)目上涉及國(guó)家秘密與安全、關(guān)系學(xué)科傳承不適于市場(chǎng)化運(yùn)作的，不實(shí)行民營(yíng)化。

四、高等教育民營(yíng)化的實(shí)施方式

在當(dāng)下可以實(shí)施的方式中，可以具有兩個(gè)方面實(shí)施：在對(duì)外尋求合作伙伴方面，可以通過BOT 學(xué)校、特許學(xué)校、教育券等方式；在對(duì)內(nèi)方面，重新定位高校的法人地位，利用法人化來(lái)促進(jìn)高校的民營(yíng)化進(jìn)程。

(一)對(duì)外尋求伙伴方式

1．BOT 模式

BOT的全稱為Build-Operate-Transfer，中文意思為建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓。民間企業(yè)擁有大量的資金，由招標(biāo)的方式獲得興建公共設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府與企業(yè)達(dá)成協(xié)議約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，在經(jīng)營(yíng)期滿后，政府以有償或無(wú)償?shù)姆绞脚c投資方主體辦理資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)移。BOT模式有效地利用了民間閑置資本，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且通過風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，不僅提升運(yùn)行效率，政府還可以有更多的資金投入其它的公共項(xiàng)目。

BOT 模式應(yīng)用于教育上，民間團(tuán)體和政府簽訂合同，建設(shè)學(xué)校工程項(xiàng)目，例如體育場(chǎng)館、宿舍樓等。建設(shè)完畢由民間團(tuán)體經(jīng)營(yíng)學(xué)校部分設(shè)施，經(jīng)營(yíng)合約期滿后再將學(xué)校部分設(shè)施轉(zhuǎn)移給校方管理。

2．特許學(xué)校

特許學(xué)校這一概念最早在美國(guó)興起，即將國(guó)家投入經(jīng)費(fèi)的學(xué)校交由私人經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)州政府通過立法，特別允許教師、家長(zhǎng)、教育專業(yè)團(tuán)體或其它非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等私人經(jīng)營(yíng)，國(guó)家負(fù)擔(dān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)的資金，不受一般的教育行政法律法規(guī)的約束，但是私人的經(jīng)營(yíng)者必須達(dá)到對(duì)政府承諾的教育成績(jī)。特許學(xué)校與公立學(xué)校一樣秉持公平、公正、為普通家庭可負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)的辦校理念，又有私立學(xué)校重視經(jīng)營(yíng)績(jī)效的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)新、實(shí)施各種不同的培養(yǎng)學(xué)生的方式，為一般公立學(xué)校提升學(xué)校經(jīng)營(yíng)及教學(xué)質(zhì)量提供參考。在高等教育中，我國(guó)大部分為國(guó)家舉辦的公立大學(xué)，將學(xué)校交由某個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，但是我們可以將大學(xué)中某些專業(yè)交由專門的研究所等科研機(jī)構(gòu)參與教學(xué)、管理，改變以往閉門造車的弊端。

3．教育券

國(guó)家將一定金額的補(bǔ)助，設(shè)置不同的面值代幣券發(fā)放到學(xué)生手中，學(xué)生在入學(xué)時(shí)將代幣券交到學(xué)校，學(xué)校憑借代幣券獲得國(guó)家的教育資金。教育券概念最早是由美國(guó)貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物米爾頓·費(fèi)利德曼提出，目的是改變對(duì)公立高校直接的資金投入單一的方式。政府直接向?qū)W生發(fā)放教育券，學(xué)生具有自主的擇校權(quán)，選擇辦學(xué)質(zhì)量高、學(xué)術(shù)水平一流的高校就讀，那么高校就會(huì)獲得更多的資金投入，就會(huì)起到促進(jìn)高校不斷提升辦學(xué)質(zhì)量，吸引優(yōu)質(zhì)學(xué)生。然而辦學(xué)質(zhì)量較差的學(xué)校如果不改進(jìn)教學(xué)，必須面對(duì)優(yōu)勝劣汰的結(jié)果。

(二)對(duì)內(nèi)的法人化改革

民營(yíng)化與法人化兩者相輔相成，在高校法人地位沒有實(shí)質(zhì)上確立狀況，法人化是民營(yíng)化改革到一定程度的必然要求。從行政領(lǐng)域改革中借鑒而來(lái)的“法人化”和“民營(yíng)化”改革有著共同的目的，即都是要使高校真正面向市場(chǎng)辦學(xué)，提高辦學(xué)效率。法人化改革通過賦予高校獨(dú)立法人地位以解除政府對(duì)高校的過多管制，使其獲得獨(dú)立面向市場(chǎng)的能力。[7]我國(guó)在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中將董事會(huì)的引入放在擴(kuò)大社會(huì)合作之中，積極推進(jìn)探索高校董事會(huì)的建設(shè)。

1．我國(guó)高校法人的制度現(xiàn)狀

《高等教育法》明文規(guī)定了高等學(xué)校法人資格，構(gòu)建了我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部較為完整的權(quán)利架構(gòu)體系。在我國(guó)高?，F(xiàn)行架構(gòu)中，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)具有較大的職權(quán)，對(duì)學(xué)校的行政、學(xué)術(shù)、教學(xué)等工作有決定權(quán)。學(xué)術(shù)委員會(huì)主要涉及學(xué)術(shù)事務(wù)，對(duì)學(xué)校的教學(xué)、科研進(jìn)行管理。職工代表大會(huì)作為對(duì)教職工發(fā)表建議、進(jìn)行監(jiān)督等作用而存在。在這樣的一個(gè)行政等級(jí)固化的結(jié)構(gòu)中，不利于民營(yíng)化在高校的發(fā)展。

2．對(duì)現(xiàn)行高校法人制度的改革

民營(yíng)化需要高校內(nèi)部制度的改革，大量的高校事物才能更好的外包出去，民間資本也能參與高校的建設(shè)。在當(dāng)下，山東大學(xué)、武漢大學(xué)、蘇州大學(xué)等都建立了學(xué)校內(nèi)部的董事會(huì)制度。不過我國(guó)現(xiàn)在的董事會(huì)對(duì)高校的辦學(xué)事項(xiàng)并無(wú)管理的權(quán)限，大多的功能是給予資金的支持。這樣的董事會(huì)制度與美國(guó)實(shí)行的董事會(huì)有巨大的差別。在美國(guó)，無(wú)論公立或私立高等院校，管理形式都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即校董會(huì)或校監(jiān)委員會(huì)、管理委員會(huì)在學(xué)校的特許狀及州有關(guān)法律許可的范圍內(nèi)，全權(quán)管理學(xué)校。[8]在我國(guó)高校董事會(huì)建設(shè)中，注意避免董事會(huì)成為門面工程，賦予董事會(huì)決策、監(jiān)督的權(quán)力，完善高校內(nèi)部權(quán)力的分配。

五、行政法對(duì)高等教育民營(yíng)化的保障

(一)高等教育法對(duì)高校民營(yíng)化規(guī)定

我國(guó)高等教育法雖然確立了高校的法人地位，但是對(duì)高校與民間資本合作沒有細(xì)致的規(guī)定。在《高等教育法》第六條第二款中規(guī)定：“ 國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?！痹诮逃邔用妫逃堪l(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年) 》在擴(kuò)大社會(huì)合作中，強(qiáng)調(diào)引入與民間資本、機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。教育民營(yíng)化還是個(gè)新興事物，教育法目前對(duì)其只停留在宏觀層面?，F(xiàn)階段推進(jìn)教育領(lǐng)域民營(yíng)化，著重以部門規(guī)章為主的高校民營(yíng)化具體事務(wù)。

(二)政府對(duì)高等教育民營(yíng)化責(zé)任

第一，宏觀上轉(zhuǎn)變政府在教育領(lǐng)域的職能，理清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的界限，合理分配職權(quán)。政府對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行政策上的指導(dǎo)，給予高校較大的自主辦學(xué)權(quán)。政府在對(duì)高等教育社會(huì)責(zé)任承擔(dān)、教育公平環(huán)境維護(hù)、全民素質(zhì)提高、教育制度和教育法規(guī)健全等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控。對(duì)于大學(xué)自身可以決定教育安排，如學(xué)科的設(shè)置，政府不能干預(yù)太多并且退出教育活動(dòng)的微觀領(lǐng)域，例如，校董事會(huì)對(duì)學(xué)校管理理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)教師選拔制度的改革。

第二，在微觀上落實(shí)具體的管理、監(jiān)督職責(zé)。政府一方面要為學(xué)校提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)教育市場(chǎng)進(jìn)行有效的規(guī)制，建立開放、公平的學(xué)校準(zhǔn)入和退出機(jī)制。同時(shí)，也要注重對(duì)學(xué)生、教師權(quán)利的保障。

結(jié)語(yǔ)

在進(jìn)入90年代后，中國(guó)的高等教育得到了迅速的發(fā)展。如今在新的歷史條件下，大學(xué)的治理改革進(jìn)入一個(gè)新的階段。民營(yíng)化作為現(xiàn)代大學(xué)制度中一個(gè)重要組成部分，必將發(fā)揮其重要的作用。

[1]章志遠(yuǎn),胡磊.公私協(xié)力的興起與行政行為理論的變遷[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(6).

[2]章志遠(yuǎn),楊陽(yáng).行政法視閾中的民營(yíng)化：現(xiàn)狀述評(píng)與研究展望[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(3) .

[3]余雅風(fēng).教育民營(yíng)化的法律環(huán)境分析[J].教育學(xué)報(bào),2007,(4) .

[4]蘇君陽(yáng).教育民營(yíng)化的含義基礎(chǔ)及其有限性[J].外國(guó)教育研究,2007,(9).

[5]章志遠(yuǎn).行政法學(xué)視野中的民營(yíng)化[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2005,(4).

[6]勞凱聲.社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位[J].教育研究.2002,(2).

[7]羅丹.法人化與民營(yíng)化——公立高等教育改革的兩種方式研究[J].民辦高等教育研究,2006,(3) .

[8]鄧光平.美國(guó)大學(xué)董事會(huì)的制度特點(diǎn)[J].高等工程教育研究,2005,(5).

(責(zé)任編輯：胡安波)

The privatization of public administration has become a trend. In the field of education, our country has always been the subject to run schools. With the continuous progress of social civilization, constant renewal of educational philosophy, the traditional school systems are faced with uneven distribution of educational resources and rigidity of educational mode, and are unable to provide diverse, high standard and high quality teaching. In educational reform, privatization, as a new school system, breaks the state’s dominant role in education. In the meantime, the privatization of education must to a certain extent be in line with the principles of administrative law and the requirements of proper administrative procedures.

higher education; privatization; administrative law; corporatization

2016-03-09

韓榕(1992-)，女，安徽池州人，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法學(xué)碩士，主要從事憲法與行政法研究。

高等教育研究

G646

A

(2016)03-0039-04

注：本文為安徽大學(xué)廉政法治協(xié)同創(chuàng)新中心研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“教育糾紛多元化化解機(jī)制研究”[ADLZFZ15YC11]的階段性研究成果。