高旭東（遵義市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，貴州遵義563002）

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關(guān)于設(shè)定地方立法審議制度的思考

高旭東
（遵義市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，貴州遵義563002）

摘要：2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》明確設(shè)區(qū)的市、州可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；由于立法法并未就設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)的審議制度作出“明文規(guī)定”，因此設(shè)區(qū)的市在制定地方立法條例過程中，在如何規(guī)定常務(wù)委員會(huì)立法審議制度上，產(chǎn)生了較大的分歧。筆者認(rèn)為對(duì)“三審制度”進(jìn)行變通，可以選擇“兩審為一般，一審三審為例外”的審議制度（簡稱“兩審制度”），不構(gòu)成對(duì)上位法的違背或者抵觸，且有利于節(jié)約立法資源、提高立法效率。

關(guān)鍵詞：立法審議制度；地方立法權(quán)；思考

一、有關(guān)地方立法概述

2015年3月15日修改的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）明確設(shè)區(qū)的市、州可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市、州開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)人大常委會(huì)予以確定。同時(shí)該法第77條規(guī)定：“地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定”。為此，目前已由各省級(jí)人大常委會(huì)確定地方立法時(shí)間的設(shè)區(qū)的市，都正在制定本地的地方性法規(guī)或者地方立法條例。

二、關(guān)于設(shè)定地方立法審議制度的思考

立法法第29條規(guī)定：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。第30條規(guī)定：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后交付表決；調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法律案，各方面意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決。從而界定了全國人大常委會(huì)“三審為一般，一審兩審為例外”的審議制度（以下簡稱“三審制度”）。

2015年9月25日第十二屆貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議作出決定，確定遵義市從2015年10月1日起開始制定地方性法規(guī)。遵義市在制定地方立法條例過程中，在如何規(guī)定常務(wù)委員會(huì)審議制度上，產(chǎn)生了較大的分歧。第一種主張認(rèn)為：“三審制度”是立法法的明確規(guī)范，既然第77條規(guī)定了“參照”立法法進(jìn)行規(guī)定，那么規(guī)定地方立法程序就不得違背（抵觸）上位法的明確規(guī)范，且“三審制度”本身也保留了一審、兩審的例外，并不影響常務(wù)委員會(huì)根據(jù)具體情況作出一審或者兩審表決的自由裁量，同時(shí)，設(shè)區(qū)的市欠缺立法經(jīng)驗(yàn)，三審可以對(duì)立法質(zhì)量提供保證，所以設(shè)區(qū)的市也應(yīng)當(dāng)規(guī)定“三審制度”；第二種主張認(rèn)為：“三審制度”是全國人大常委會(huì)的審議制度，其“主語”是“全國人大常委會(huì)”，“三審制度”的出發(fā)點(diǎn)是基于我國幅員遼闊、各地區(qū)發(fā)展差異較大，立法過程中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識(shí)的過程等實(shí)際情況。立法法并未就設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)的審議制度作出“明文規(guī)定”，因此設(shè)區(qū)的市在規(guī)定立法程序時(shí)，可以結(jié)合地方實(shí)際（不同于“國家幅員遼闊、各地區(qū)發(fā)展差異較大，立法過程中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識(shí)的過程”的實(shí)際），對(duì)“三審制度”進(jìn)行變通，利于節(jié)約立法資源、提高立法效率，因此可以選擇“兩審為一般，一審三審為例外”的審議制度（以下簡稱“兩審制度”）。

筆者贊同第二種主張，試將理由詳述如下：

第一，“三審制度”是全國人大常委會(huì)立法程序的明確規(guī)范，但不是設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)立法程序的明文規(guī)定。立法法的“三審制度”是對(duì)全國人大常委會(huì)立法過程的明確規(guī)范，第29條位于立法法第二章“法律”之第三節(jié)“全國人大常委會(huì)立法程序”，調(diào)整對(duì)象指向明確具體。按照立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐中的一般理解，“明文規(guī)定”應(yīng)當(dāng)是指條文的適用對(duì)象、權(quán)利義務(wù)、操作程序明確、具體、無歧義。由于第29條的適用對(duì)象是“法律”和“全國人大常委會(huì)”，不宜當(dāng)然地理解為“設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)”制定“地方性法規(guī)”的明文規(guī)定。基于這個(gè)理解，第77條授權(quán)地方制定“地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序”才能成立，否則第77條便失去了存在的基礎(chǔ)。

第二，“兩審制度”是立法法允許的變通，不構(gòu)成對(duì)上位法的違背或者抵觸?！安坏眠`背（抵觸）上位法”的正確理解應(yīng)當(dāng)是：不得與上位法的法律原則、法治精神和強(qiáng)制性規(guī)范相抵觸；不得沒有法律依據(jù)而違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利等。上位法有明文規(guī)定的事項(xiàng)，下位法應(yīng)當(dāng)依照?qǐng)?zhí)行，上位法沒有明文規(guī)定的，下位法可以參照?qǐng)?zhí)行。立法法第77條明確使用了“參照本法”這個(gè)表述，反證了立法法并未對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法程序作出“明文規(guī)定”。

第三，“參照本法作出規(guī)定”的正確理解是可以變通，而不是不得違背或者抵觸。法律法規(guī)中常用的幾個(gè)類似表述有：“比照本法的類似規(guī)定”“適用本法有關(guān)規(guī)定”“嚴(yán)格按照本法……規(guī)定”“依照本法……規(guī)定”和“參照本法……規(guī)定”等，這幾種表述的含義既相近又有明顯的區(qū)別。

“比照本法的類似規(guī)定”用于1997年以前的舊刑法，其含義是法律沒有明文規(guī)定的情形，可以比照相類似的條款適用，即學(xué)理上所稱的“類推適用”，由于不符合法治精神，與1997年新刑法確立的“罪刑法定”原則相違背，已被廢止，“比照”一詞正式退出歷史舞臺(tái)。

“適用本法有關(guān)規(guī)定”一般是比較宏觀的指出哪些對(duì)象或那些事項(xiàng)歸本法管轄，是籠統(tǒng)的表述，不指向具體的條款。

“嚴(yán)格按照本法……規(guī)定”一般是強(qiáng)調(diào)必須適用本法的強(qiáng)制性、確定性、禁止性規(guī)范，其隱語是：如果不這樣做，將承擔(dān)嚴(yán)重的后果，語氣最重，往往在法律責(zé)任一章會(huì)配套規(guī)定處罰條款。

“依照本法……規(guī)定”一般是在指出法律的某些具體條文時(shí)使用，往往要求照此辦理、依此辦理、不得變通，意思明確、具體。

“參照本法……規(guī)定”一般是指本法對(duì)本法所調(diào)整的對(duì)象有明確的規(guī)范，本法未調(diào)整的對(duì)象可以參考并對(duì)照辦理。參考并對(duì)照辦理的含義是允許變通的。

立法法第77條之所以作出“……參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定”的規(guī)定，是因?yàn)榱⒎ǚǖ诙碌诙?jié)、第三節(jié)、第五節(jié)調(diào)整的對(duì)象是“法律”和“全國人大常委會(huì)”，而“地方性法規(guī)”和“設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)”不是第二章的直接調(diào)整對(duì)象，但可以參考并對(duì)照作出自主規(guī)定。

第四，“兩審制度”比“三審制度”中的兩審例外更利于實(shí)際操作。持第一種主張的同志認(rèn)為，“三審制度”本身也保留了一審、兩審的例外，并不影響常務(wù)委員會(huì)作出一審或者兩審表決的自由裁量，因此沒有必要設(shè)定“兩審制度”。筆者認(rèn)為，基于設(shè)區(qū)的市有別于國家幅員遼闊、各地區(qū)發(fā)展差異較大，立法過程中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作難度較大，需要較長的凝聚共識(shí)的過程的實(shí)際，兩審表決基本可以解決地方立法中的問題，同時(shí)有利于節(jié)約立法成本、提高立法效率，因此大致可以預(yù)測(cè)，實(shí)踐中我們會(huì)大量使用兩審表決，甚至主要采取兩審表決。如果地方立法程序設(shè)定為一般適用三審，操作中卻大量使用兩審，容易被人垢病“言行不一”。而直接規(guī)定一般適用兩審，將三審和一審作為常務(wù)委員會(huì)的自由裁量，恰恰可以很好地解決這個(gè)問題。在“三審制度”框架下，常務(wù)委員會(huì)經(jīng)常自由裁量適用兩審，得到的評(píng)價(jià)可能是“隨意”，而在“兩審制度”框架下，常務(wù)委員會(huì)不時(shí)自由裁量適用三審，得到的評(píng)價(jià)一定是“嚴(yán)謹(jǐn)”。

第五，“兩審制度”有利于節(jié)約立法資源，提高立法效率。我國是統(tǒng)一的單一制國家，維護(hù)法制統(tǒng)一是我國立法、執(zhí)法、司法的一項(xiàng)基本原則。改革開放以前，立法權(quán)主要由國家和省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)行使。但由于我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)具體情況差異較大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度很大，尤其是改革開放以后，各種新情況新問題層出不窮，在社會(huì)主義法制體系尚不健全的情況下，極有必要完善統(tǒng)一而又分層次的立法體制，賦予地方一定程度的立法自主權(quán)。這是立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和初衷。

公平與效率是立法、執(zhí)法、司法追求的兩個(gè)永恒的價(jià)值目標(biāo)，既相對(duì)又統(tǒng)一。地方事務(wù)相較于國家事務(wù)更具體，直接與人民群眾發(fā)生聯(lián)系，地方立法在追求公平的同時(shí)，也不得不考慮效率，才能適應(yīng)完善社會(huì)治理的迫切需要。事實(shí)上，遵義市人大常委會(huì)在向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目的過程中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)各界對(duì)立法的需求是非常迫切的。在“三審制度”框架下，一部地方性法規(guī)的誕生要經(jīng)過立項(xiàng)論證-調(diào)研起草-咨詢論證-向有關(guān)國家機(jī)關(guān)征求意見-向社會(huì)公眾征求意見-專門委員會(huì)初審-常務(wù)委員會(huì)一審-法制委員會(huì)統(tǒng)一審議-常務(wù)委員會(huì)二審-報(bào)黨委審查-常務(wù)委員會(huì)三審最后報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)公布等程序。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)一般兩個(gè)月召開一次會(huì)議，按此推算，一部法規(guī)往往需要經(jīng)過整整一年的時(shí)間才能出臺(tái)。而“兩審制度”至少可以縮短二至四個(gè)月時(shí)間，對(duì)于節(jié)約立法資源、提高立法效率的作用是不言而喻的。

第六，“三審制度”不是保證立法質(zhì)量的唯一途徑。持第一主張的同志認(rèn)為，多一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的審議，是提高法規(guī)質(zhì)量的有力保證。但筆者認(rèn)為，會(huì)議審議對(duì)法規(guī)質(zhì)量的保證是有限的。兩個(gè)月召開一次的常務(wù)委員會(huì)會(huì)議往往需要審議諸多議題，會(huì)議一般召開三天左右，用于討論法規(guī)草案的時(shí)間顯然是非常有限的。因此對(duì)法規(guī)草案中重大問題、重要制度設(shè)定的討論、論證主要還應(yīng)該在會(huì)議之外。立法程序中設(shè)定的起草調(diào)研、向常務(wù)委員會(huì)組成人員和有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體以及社會(huì)公眾征求意見、專家咨詢論證、座談會(huì)、聽證會(huì)、第三方評(píng)估等步驟，是解決各種分歧、凝聚社會(huì)共識(shí)的主要途徑，必須得到嚴(yán)格履行。這些途徑是吸納公眾民主參與、保證立法質(zhì)量的主要途徑，應(yīng)當(dāng)盡量做到提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議作最后一次審議表決時(shí)的法規(guī)草案文稿基本形成社會(huì)共識(shí)、基本沒有重大爭議。因此，是兩次審議表決還是三次審議表決，就顯得沒有那么重要了。

三、結(jié)語

綜上所述，筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)制定程序中規(guī)定以兩審為一般，一審、三審為例外，是立法法第77條授權(quán)允許地方作出的變通，與上位法不違背、不抵觸，且更利于節(jié)約立法資源、提高立法效率。當(dāng)然，如果通過嚴(yán)格履行上述程序，法規(guī)草案中的重大問題和重大制度設(shè)計(jì)仍然存在難以協(xié)調(diào)的重大分歧，的確需要常務(wù)委員會(huì)會(huì)議作權(quán)威決策時(shí)，視情適用第三次審議、擱置審議或者間隔一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議再提請(qǐng)審議，并無障礙。

參考文獻(xiàn)：

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[2]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室．中華人民共和國立法法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015．

[3]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)．中華人民共和國立法法[M].北京：法律出版社，2015.

[4]喬曉陽．《中華人民共和國立法法》導(dǎo)讀與釋義[M].北京：中國民主法制出版社，2015.

（責(zé)任編輯：羅智文）

Some Thoughts about Setting the Deliberative System for Local Legislation

GAO Xu-dong
(Commission of Legislative Affairs, NPC Standing Committee of Zunyi, Zunyi 563002, China)

Abstract：The newly revised“Legislation Law of the People’s Republic of China”stipulates that the cities and states can be empowered to formulate local regulations or laws in terms of urbanization and management, environmental protection and historical and cultural preservation. As there are no“hard rules”for the deliberative system of NPC Standing Committee of cities divided into districts, opinions differs greatly as to how to stipulate the legislative deliberative system in the process of formulating local laws and regulations. The author of this paper considers that the three-trial system may be altered slightly, namely, the system can be approached alternatively: the second trial can be regarded as general; the first and third trial can be regarded as exceptional, shortened as“two-trial system”, which not only agrees with the upper law, but helps to improve legislation efficiency.

Key words：deliberative system for legislation; local legislation; thinking

作者簡介：高旭東，男(仡佬族)，貴州務(wù)川人，遵義市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任，學(xué)士。研究方向：憲法與行政法。

收稿日期：2015-11-3

中圖分類號(hào)：D927

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3583（2016）-0048 -03