王春業(yè)

(河海大學 法學院， 江蘇 南京 210098)

論行政訴訟的再審事由
——評新行政訴訟法再審相關條款

王春業(yè)

(河海大學 法學院， 江蘇 南京 210098)

對行政訴訟再審程序的啟動要嚴格限制和把關，要以再審事由的有限性、明晰性為標準，以存在錯誤的嚴重性為依據，以維護法院生效裁判的既判力為前提，來設計再審事由的內容。我國新修改的行政訴訟法對再審事由的規(guī)定存在標準不一、表述不一致等形式上的問題，以及再審事由的模糊性、不確定性與錯誤程度不夠嚴重等內容上的問題。目前，要在保持新行政訴訟法穩(wěn)定實施的前提下，對其規(guī)定的再審事由進行解釋性改造，使其成為維護裁判既判力和糾正某些嚴重錯誤的有效武器。

生效法律文書； 再審事由； 新行政訴訟法； 既判力； 解釋性改造

新修改的行政訴訟法已于2015年5月1日起實施。這部25年才作首次修改、歷經多年討論、幾經反復的法律備受理論界與實務界的關注。新行政訴訟法對生效裁判的再審事由有了新的規(guī)定和突破，改變了舊行政訴訟法中只有“確有錯誤”、“發(fā)現違反法律、法規(guī)規(guī)定”等抽象、粗略的表述，對其進行了明確列舉，這是一個很大的進步，但同時也存在許多問題。目前，國內對民事訴訟再審事由的研究較多，而對行政訴訟法尤其是新修改的行政訴訟法再審事由的研究則寥寥無幾。盡管在再審事由方面，民事訴訟與行政訴訟有共通之處，但由于所調整的法律關系、訴訟舉證責任等諸多差異，行政訴訟再審事由自然也有其獨特之處，需要進行專門的研究。

一、 再審事由的確定應考慮的因素

與一審、二審普通審判程序相比，再審程序屬于一種特殊的救濟程序。何種事由可以作為再審事由，涉及其價值定位問題，涉及法院裁判的既判力與裁判糾錯之間的矛盾與平衡問題。再審制度的價值定位與原則決定了再審事由的內容，因此，在設計行政訴訟再審事由時應從其價值定位和原則入手。

(一) 再審事由確定的價值定位

再審事由的確定必須有一個明確的價值定位，即以堅持維護法院裁判的既判力為前提。關于既判力，翁岳生有過這樣一段描述:“所謂判決之實質確定力，亦稱既判力，其內容乃為訴訟標的之法律關系，于確定之終局判決經裁判者，當事人不得就該法律關系更行起訴，且于其他訴訟用作攻擊或防御方法時，不得為與確定判決意旨相反之主張?！盵1]1472日本著名法學家兼子一與竹下守夫認為：“一旦終局判決使之在訴訟程序中失去以不服聲明方法被撤銷的可能性而被確定，就成為最終解決糾紛的判斷。它不但拘束雙方當事人服從該判斷的內容，使之不得重復提出同一爭執(zhí)，同時作為國家機關的法院當然也必須尊重國家自己所作出的判斷，即使是把同一事項再次作為問題在訴訟中提出時，也應以該判斷為基礎判斷當事人之間的關系?！盵2]156我國學者也認為，既判力“包含著多種下位效力，如禁止當事人重復訴訟的效力(簡稱再訴禁止效力)、禁止法院重復審理的效力、遮斷未及時提出請求的效力(簡稱遮斷效力)和預決效力等”[3]。

我國法院實行兩審終審，一審裁判生效或二審裁判之后，法院裁判就獲得了法律效力，各種法律關系也就得到確定，并具有法律執(zhí)行的強制力，不容許任何人對此進行改變。“無論從邏輯上還是從制度成本的角度來看，經過一個相當審慎的過程才達到的結果無疑應當在可變性上受到相應的限制?！盵4]351既判力有利于維護司法裁判的穩(wěn)定性，有利于維護司法的權威性，因為“既判力所包含的確定力和執(zhí)行力是司法權威的最直接的體現，裁判的既判力與司法權威的形成有著密切的聯系”[5]35。就行政訴訟而言，我國行政訴訟的宗旨之一是“解決行政爭議”，即解決行政機關與相對人之間發(fā)生的特定爭執(zhí)。“行政訴訟制度首先是一種訴訟制度，是其內容為解決行政爭議的訴訟制度，所以，行政訴訟的首要功能和作用即是解紛：解決行政爭議?！盵6]通過審理，糾正被打亂的行政法律關系，裁判的生效即意味著與之相對應的行政法律關系或秩序得到了確定并受到保護。盡管對有錯誤的生效裁判進行必要的糾錯是應當的，但也必須實行有限原則，畢竟有錯誤的僅是個別情況，不具有普遍性，不能因極個別情況而動搖大多數裁判的穩(wěn)定性。如果允許無限制地啟動再審程序，將會損害裁判的既判力，損害已經確定的法律關系，并最終損害司法的權威性；如果允許無限制地啟動再審程序，也就失去了兩審終審的意義，形成一種無限再審、終審不終的怪現象。而反復無常的裁判并非常態(tài)，也難以獲得公眾對法律的信賴。根據統(tǒng)計，2011年全國行政訴訟的申訴率為8.5%，分別是刑事和民事的6倍和6.3倍[7]。因此，對行政訴訟而言，在維護法院裁判既判力的前提下，再審事由必須是有限的。

(二) 再審事由確定應堅持的原則

在確定某一事由是否作為再審事由時，除了要堅持維護既判力的前提，還必須堅持以下幾個原則。

第一，在錯誤程度上，裁判文書中的錯誤應達到較為嚴重的程度。堅持有錯必糾是維護司法公正的需要，也是保護人權的需要。但錯誤有大小之分，有些錯誤如裁判書中的文字錯誤、格式錯誤、輕微的程序不夠規(guī)范等，不可能都要糾正。在現代法治語境下，“有錯必糾”的“錯”應當理解為“大錯”，應當達到一定的嚴重程度，要突出重大性特點?！叭绻麑ε袥Q中存在著的重大瑕疵置之不理，那么不僅違反裁判公正之理念，而且對當事人而言也顯得過于殘酷，進而使裁判無法獲得其應有的權威和人們對其的依賴，這正是再審制度之必要及根據所在?！盵8]665但考慮到司法的特殊性，“司法的本質應該體現在裁判的公正性和最終性，司法的目的在于解決糾紛，而不是尋求所謂的正確的答案”[9]43，因此，以錯誤是否達到嚴重程度作為再審事由確定的依據之一，可以保證絕大多數生效裁判不受動搖，僅僅是極少數存在嚴重實體錯誤或程序錯誤的裁判才進入再審程序。張衛(wèi)平將再審事由定義為“啟動本案再次審理的理由或根據，是原裁判中存在的重大瑕疵，正是因為這些瑕疵的存在，使得原裁判缺乏正當性根據，所以必須通過本案再審加以糾正或彌補”[10]，體現了再審事由針對重大瑕疵的特點。

第二，在條文表述上，再審事由的表述要明晰。明晰，就是要求再審的各項事由必須非常具體、客觀、含義明確、易于操作，是一個普通人可以從外在形式上明確做出判斷的事由。而那些主觀性較強、易產生歧義的，則不應作為再審事由，例如，類似“可能有錯誤”、“具有一定嚴重性”、“事實不清、證據不足”等含糊不清的表述不宜出現在再審事由中，或者需要將這些不明確的含義具體化，使人易于掌握?？晒┙梃b的是，一些國家或地區(qū)的行政訴訟法中也有對再審事由的規(guī)定。例如，法國行政訴訟再審事由包括原裁判的證據屬于偽造，一方當事人發(fā)現自己敗訴是因對方沒有透露某項決定性的證據等；德國行政訴訟再審事由參照其民事訴訟法第579條*德國民事訴訟法第579條的取消之訴規(guī)定了下列事由：(1)為判決的法院不是依法律組成的；(2)依法不得執(zhí)行法官職務的法官參與審判，但主張此種回避原因而提出回避申請或上訴，未經準許的除外；(3)法官因有偏頗之虞應行回避，并且回避申請已經宣告理由，而該法官仍參與裁判；(4)當事人一方在訴訟中未經合法代理，但當事人對訴訟進行已明示或默示地承認的除外。和580條*德國民事訴訟法第580條的恢復原狀之訴規(guī)定了下列事由：(1)對方當事人宣誓作證，判決即以其證言為基礎，而該當事人關于此項證言犯有故意或過失違反宣誓義務的罪行；(2)作為判決基礎的證書是偽造或變造的；(3)判決系以證言或鑒定為基礎，而證人或鑒定人犯有違反其真實義務的罪行；(4)當事人的代理人或對方當事人或其代理人犯有與訴訟事件有關的罪行，而判決是基于這種行為做出的；(5)參與判決的法官犯有與訴訟事件有關的、不利于當事人的違反其職務上義務的罪行；(6)判決是以某一普通法院、原特別法院或某一行政法院的判決為基礎，而這些判決已由另一確定判決所撤銷；(7)當事人發(fā)現以前就同一事件所做的確定判決，或者發(fā)現另一證書，或者自己能使用這種判決或證書，這種判決和證書可以使自己得到有利的裁判。的規(guī)定，分為無效之訴和恢復原狀之訴，包括“違反關于法官席位組成的各種規(guī)定，包括審判組織在審理或者裁判時沒有按規(guī)定組建、依法應當自行回避的法官的參與、被成功申請回避的法官的參與”[11]1212；我國臺灣地區(qū)的有關規(guī)定對再審事由也做了較為詳細的列舉*我國臺灣地區(qū)有關規(guī)定的再審事由包括“判決法院之組織不合法者”、“依法律或裁判應回避之法官參與裁判者”、“當事人于訴訟未經合法代理或代表者”、“參與裁判之法官關于該訴訟違背職務，犯刑事上之罪者”、“為判決基礎之證物系偽造或變造者”、“證人、鑒定人或通譯就為判決基礎之證言、鑒定或通譯為虛偽陳述者”、“為判決基礎之民事或刑事判決及其它裁判或行政處分，依其后之確定裁判或行政處分已變更者”等。參見http://www.calaw.cn/article/default.asp？id=3120， 2015年9月11日。。從上述情況看，對行政訴訟再審事由做出明確、具體的規(guī)定，有利于當事人和其他機關正確啟動再審程序，也有利于在法院糾錯的同時維護生效裁判的既判力。

第三，在事項范圍上，再審事由的范圍應具有封閉性。通常在立法過程中，為防止對某類事項因列舉而出現列舉不全面的弊端，在法律條款的表述中往往留有兜底條款，以應對將來可能出現的新情況，這是立法技術的恰當運用。但對再審事由的規(guī)定則不宜采取這種兜底條款式的表述，而要對其范圍采取封閉性的規(guī)定。封閉性要求再審事由必須是一定范圍內的特定事由，有多少就列舉多少，不能允許有開放性的理解和延伸，不能出現類似于“法院認為可以再審的其他事由”的表述。而且，在啟動再審程序時除了已經明確規(guī)定的再審事由外，不能在此范圍外尋找其他啟動理由?！霸賹徥掠蓪嵭杏邢拊瓌t的根本前提就是當事人在正常審級內享有充分的程序救濟機會。這是在設計再審事由有限的基石”[12]，不能設置寬泛的兜底條款，否則，將使再審事由可以做擴展性解釋，不利于法院裁判的穩(wěn)定性。如果今后真的出現應當作為再審事由進行補充的情況，也需要通過立法解釋的方式來完善，而不可事先采取開放性的規(guī)定。然而，“在我國，關于再審事由的構成，主要的問題不是再審事由范圍構成過小，而是存在再審事由范圍擴大化的趨勢。最終的結果是導致再審程序成為一種普遍糾錯的程序”[13]，這是值得警惕并必須糾正的問題。

也許有人說，目前生效的裁判確實存在不少問題和錯誤需要糾正，而且通過再審的糾錯可以促進法院對普通程序的規(guī)范和重視。其實這是一種誤解，更有害的是，指出了一條錯誤的解決路徑。再審盡管很重要，但畢竟不是普通的救濟途徑，不能指望再審程序承擔太多的職能；盡管現實中還存在著審判質量不高甚至司法腐敗問題，但也只能通過司法體制和法官遴選制度的改革來逐步扭轉，而不能寄希望于再審程序；盡管目前生效的裁判確實存在不少問題，需要對其進行糾正，但應該在一審二審上下功夫，不能讓再審成為一審二審的重復程序。因此，從維持既判力的角度，要對再審進行嚴格控制，再審永遠只是對少數非常嚴重錯誤的糾錯。

二、 新行政訴訟法再審事由的形式解讀

在一些國家和地區(qū)，當事人是再審啟動的唯一主體。然而，我國卻有其特殊性，對法院已經生效的判決、裁定，新行政訴訟法規(guī)定了啟動再審程序的三個主體，即當事人、法院、檢察院，并對這三個主體啟動再審的標準進行了規(guī)定。

(一) 啟動再審事由的條款表述

第一，當事人申請再審的事由。當事人申請再審*值得注意的是，舊行政訴訟法中規(guī)定的是當事人的申訴權，當事人的申訴只是啟動再審的材料來源之一，而不是直接動力；而新行政訴訟法中當事人則可以直接提出再審申請。申訴和再審申請有著顯著的不同，再審申請直接賦予當事人啟動再審程序的權利，充分體現了對當事人主體地位和合法權利的保護。這是新法的亮點之一。的事由體現在新行政訴訟法第90條、第91條中。從這兩條來看，第90條規(guī)定當事人申請再審事由是認為“確有錯誤的”，而第91條則具體規(guī)定了當事人申請再審的8種情形：“(一)不予受理或者駁回起訴確有錯誤的；(二)有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；(三)原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；(四)原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；(五)違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；(六)原判決、裁定遺漏訴訟請求的；(七)據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；(八)審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的?！边@兩條聯系起來看，這8種情況應當就是“確有錯誤”的具體表現形式，是當事人申請再審的事由。

第二，法院啟動再審的事由。法院啟動再審的規(guī)定體現在第92條，即“有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現調解違反自愿原則或者調解書內容違法”。概括起來，法院啟動再審的標準是9種情形，其中8種與當事人申請再審事由一致，但多了一種“發(fā)現調解違反自愿原則或者調解書內容違法”的情形。

第三，檢察機關啟動再審的事由。檢察機關通過抗訴啟動再審的情形體現在第93條，即“有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現調解書損害國家利益、社會公共利益的”。與當事人申請再審相比，其中8種情形是一致的，但多了一種“發(fā)現調解書損害國家利益、社會公共利益的”情形；與法院啟動再審的標準相比，前8種情形是相同的，但第9種情形則不同：雖然都是針對調解書的，但法院是針對“違反自愿原則”或“內容違法”，檢察院則針對“損害國家利益、社會公共利益”。

(二) 啟動再審事由表述存在不一致的問題

從形式上看，新行政訴訟法雖然對行政訴訟再審事由進行了具體化、明確化的表述，克服了舊行政訴訟法中過于概括、含糊的不足，但對三類主體啟動再審事由的規(guī)定卻存在不一致的問題：

第一，文字表述的不一致。當事人申請再審事由用了“確有錯誤”的總概括，而后在第91條詳細列舉了具體情形，而法院啟動和檢察院啟動則直接指出了“有本法第九十一條規(guī)定情形之一”，同時加上了另外一種情形。對法院啟動再審和檢察院抗訴，為什么不采取“確有錯誤”并加上另外一種情形，而采取與當事人申請再審不同的表述？值得注意的是，在新行政訴訟法修正案草案一稿、二稿中，曾將當事人申請再審事由與法院啟動再審事由進行了相同的表述，即都使用“確有錯誤”同時附上具體列舉的方式，檢察機關的抗訴則采取新行政訴訟法中的表述。而最終公布的新行政訴訟法卻對法院與檢察院的再審事由采取了相同的表述，而當事人再審事由則形成單獨的表述方式，這反映了立法者在這個問題上是猶豫不決的。其實，三類主體的再審事由完全可以統(tǒng)一為一種表述模式。

第二，三類主體啟動的事由缺乏統(tǒng)一性。在新行政訴訟法中，有8種情形是三類主體可以啟動再審程序的共同事由，但另外兩種事由則被賦予了特定的主體。

其一，“調解違反自愿原則或者調解書內容違法”的情形僅限于法院。對此種事由，法院當然可以作為再審事由啟動再審程序，但當事人為什么就不能申請再審？如果調解是在威脅、利誘等情況下進行，并非當事人自愿接受調解，或調解書中有違法的內容且對一方當事人很不利的，當事人為何不能以此為由申請再審？這樣對當事人顯然是不公平的。舊行政訴訟法的司法解釋第73條中曾規(guī)定，“當事人對已經發(fā)生法律效力的行政賠償調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律規(guī)定的，可以在2年內申請再審”，而新行政訴訟法卻剝奪了當事人的這些權利，這顯然是一種倒退，不適應現實要求。而對于“調解違反自愿原則或者調解書內容違法”的情形，檢察院又為何不能提起抗訴？檢察機關作為法律實施的監(jiān)督者，除了對損害國家利益和公共利益的行為進行監(jiān)督外，對明顯違反調解自愿原則和調解書內容存在違法情形的，難道就可以置若罔聞？

其二，“調解書損害國家利益、社會公共利益”的情形僅限于檢察機關。對此種情形，作為國家利益的代表人，檢察機關有權力也有責任作為再審事由提起再審程序，但法院能否啟動再審？當事人能否以此為由申請再審*一般而言，從自身利益的角度，當事人不會主動以損害國家利益、社會公共利益之理由來申請再審，但當調解違反了一方當事人的意愿，而當事人以此為由申請再審時，往往會存在舉證上的困難。若以損害國家利益、社會公共利益為由，更具有直觀性，更容易使再審程序得到啟動。？從法律的規(guī)定看似乎都不能?！罢{解書損害國家利益、社會公共利益”的情形專屬于檢察機關的啟動再審事由，法院與當事人都不能使用，尤其是作為國家機關之一的法院也不能將此作為啟動再審的事由，這顯然有?；痉ɡ?。

再審是法院對生效裁判進行重新審視的一個特殊程序，新行政訴訟法對不同的啟動主體區(qū)別對待，實行不同的啟動標準，顯然是不妥當的。

三、 新行政訴訟法再審事由的內容解讀

盡管對法院及檢察院啟動的再審事由有增加的情形，但啟動再審事由的核心是新行政訴訟法第91條規(guī)定的8種情形。這8種情形是否都適合作為再審事由？仔細研究就會發(fā)現，不少再審事由規(guī)定得過于寬泛、籠統(tǒng)，主觀性較強，特別是像有新證據“足以推翻”原裁判、違反法定程序、“可能影響公正審判”、裁判認定的“主要證據不足”等，都缺乏明確性、具體性、客觀性，在實踐中難以把握。下面對其中的內容進行逐項分析。

(一) 對“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的再審事由

首先，關于立案問題。按照新行政訴訟法，法院對當事人起訴采取登記立案制度。根據登記立案的通常含義，法院不再對當事人起訴進行實質性審查，而僅僅進行形式上的審查，主要審查起訴狀的格式、是否屬于本人起訴等外在形式上的條件，這樣基本上就不存在不予立案的情況了。而且，行政訴訟法還規(guī)定了立案時的法院釋明和指導制度：“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容”*參見新行政訴訟法第51條第三款的規(guī)定。，以及允許少數起訴有困難的相對人口頭起訴并由法院記錄在案*新行政訴訟法第50條第二款規(guī)定，書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。。在這種情況下，立案已經不是問題了，如果還將此種情況作為再審事由，顯然不合時宜。其次，關于駁回起訴問題。由于實行了登記立案，已經不存在駁回起訴的問題，而且按照行政訴訟法的裁判形式，只有駁回訴訟請求*新行政訴訟法第69條規(guī)定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。而沒有駁回起訴的裁判形式。既然連駁回起訴的裁判形式都沒有了，何來申請再審呢？顯然，這一條再審事由要么不合時宜，要么與行政訴訟法的其他條款規(guī)定有出入，但無論是哪一種情形，都不應該再保留該再審事由。

(二) 對“有新的證據，足以推翻原判決、裁定”的再審事由

首先，關于新證據是否可以作為再審事由的問題。新的證據是指在原審程序沒有提出的證據，一般包括三種情況：當事人在原審程序中沒有發(fā)現該證據；當事人知道該證據的存在，但因無法收集而沒有提出；當事人持有該證據，但因各種原因而沒有提出[14]。然而，這三種情況下的新證據并不是每一種都適合作為再審事由的。特別是行政訴訟有其特殊的舉證規(guī)則，被告承擔主要舉證責任，舉證實行限期制度，行政機關應當按照舉證時限的要求及時完整地向法院提交其做出行政行為的證據和依據，若在法定時限內不舉證，則視為舉證不能，要承擔不利的后果。顯然，允許行政機關在其后發(fā)現新證據而申請再審是不合理的*正因為如此，境外不少國家或地區(qū)啟動再審程序的事由通常是法律上的問題，而不允許用新的事實、證據，以及原判決、裁定認定事實不清、證據不足為由破壞判決的既判力。。這與舉證的時限要求相矛盾，并進而否定舉證時限制度，如此下去，行政裁判再審程序將無休無止?！坝绕涫窃谛姓V訟中一方相對人是相對強勢的行政機關，在現實中試圖通過關系再審的情況時常發(fā)生?！?參見曹鵬飛《行政訴訟再審事由探析》，南京師范大學2012年法學碩士學位論文，第14頁。其次，關于“足以推翻原判決、裁定”的表述。是否達到“足以”的程度，屬于見仁見智的問題，帶有很大的主觀性，缺乏一致的標準，這種事由不符合再審事由明晰性、具體性的要求。而且什么樣的程度能達到“足以推翻原判決、裁定”，屬于法院審理過程中的判斷，而不是再審程序啟動時的判斷。

(三) 對“原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造”的再審事由

對于“未經質證或者系偽造”的事由尚可以從形式或外觀上直接做出判斷，而“主要證據不足”的問題，則顯得非常復雜。首先，何為主要證據本身就有爭議。從理論上講，主要證據應當是對裁判起主要影響的基本證據，是相對于次要證據而言的，但實踐中還是存在許多裁量空間，富有爭議。其次，何為足？何為不足？這又是一個難以判斷的問題。一般而言，證據是否充足可能有幾種狀態(tài)：一是擁有全部主要證據，足以做出裁判；二是擁有大部分主要證據，可以做出裁判；三是有了部分主要證據但還不能完全使裁判令人信服；四是沒有任何主要證據。前一種狀態(tài)是不存在的，主要是第二、三種狀態(tài)。然而，訴訟行為不可能像數學那樣提前預設了一個全集，然后根據集合中元素的多少來計算其充足程度。對證據是否充足，不同的人往往看法各異，因為缺乏具體明確的衡量標準，特別是對證明標準與證明力難以進行量化，當事人與法院會產生不同的認識，不僅給啟動再審的主體留有空間，更給生效裁判留下了不穩(wěn)定的因素。值得注意的是，在民事訴訟法修改之前，也將“原判決、裁定認定事實的主要證據不足”作為再審事由，司法實踐表明，70%以上申請再審的案件，當事人均引用該事由作為再審事由。但從各地調研的情況看，“原判決、裁定認定事實的主要證據不足”是再審事由中最難把握的，在實際運用中也最為混亂[15]。后來，新的民事訴訟法對此項進行了修改，使之更加明晰、客觀，加強了實踐中的可操作性。而新行政訴訟法沒有從民事訴訟的實踐中汲取教訓，反而重蹈舊民事訴訟法的覆轍，這不能不說是個遺憾。此外，這里的“主要證據”、“未經質證”與第二項的“新證據”可能還存在邏輯上的重合問題，因為“未經質證”的證據實際上也算是一種新證據。

(四) 對“原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤”的再審事由

對法律適用中的問題作為再審事由是可以理解的，但關鍵是什么樣的法律適用問題才可以作為再審事由？該項規(guī)定是“確有錯誤”，不僅帶有濃烈的主觀色彩，而且規(guī)定得過于籠統(tǒng)，在實踐中難以把握和操作，其結果就會產生隨意性問題。稍有不同看法便以法律法規(guī)適用“確有錯誤”為由啟動再審，必然會損害生效裁判的既判力，影響裁判的終局性和權威性，也浪費了司法資資源。實際上，“從嚴格的意義而言，司法錯誤并不能等同于司法不公，人們不應將一切司法錯誤皆歸于司法不公之列，現代各國的再審程序制度意在維護司法公正，而非糾正一切司法錯誤”[16]。在適用法律是否錯誤上，要分不同的情況進行列明，不應將所有與法律法規(guī)適用有關的錯誤都作為再審事由。比如，法官對法律法規(guī)相關條款的理解上出現了錯誤，裁判適用法律法規(guī)違反了下位法服從上位法、特別法優(yōu)于一般法、舊法與新法的適用問題等屬于明顯法律法規(guī)適用問題的，可以作為本項再審事由。但如果適用此法與彼法、適用此條款與彼條款都沒有錯，則不可以作為再審的事由。對此，要通過法律解釋來進行明確界定。

(五) 對“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判”的再審事由

這一再審事由在舊行政訴訟法的司法解釋中就已出現，現在只是將其上升為法律規(guī)范而已。而當初該事由寫入舊行政訴訟法司法解釋時就存在許多爭議。張樹義認為，只要法院的裁判行為違反法定程序，就已經有“可能影響案件的正確裁判”，沒有必要再以是否影響案件正確裁判為前提，因此，他建議去掉后面“可能影響案件的正確裁判”的表述[17]354。而甘文認為，是否“影響公正審判”帶有很強的主觀性，缺乏科學的參照標準，“在很多情況下，法院審理案件違反法定程序，是否可能影響案件的正確裁判，是很難判斷的”[18]195。實際上，法定程序是一個范圍很廣的概念，許多問題都是程序問題，且都有法律規(guī)定，也可稱之為法定程序，但并非所有違反法定程序的情形都可以作為再審事由，例如，法院管轄問題屬于法定程序問題，但就不應該作為再審事由*因為管轄制度主要解決一審案件的審判權由哪個法院行使的問題，管轄錯誤最直接的法律后果是法院和當事人進行訴訟的不方便，但對案件裁判的公正性并沒有直接影響，如果允許對“管轄錯誤”提起再審，與再審的性質和功能不相符。參見潘劍鋒《論“管轄錯誤”不宜作為再審事由》，載《法律適用》2009年第2期，第63-65頁。在國外，管轄問題也不被作為再審事由，例如，在德國，原審法院違法管轄是不能被聲明不服的，不能被控訴、上告，更不能被申請再審，這是因為一審法院的等值原則。參見朱金高《再審事由的深度透析》，載《法律科學》2013年第5期，第159-166頁。。為此，要分清具體類型，分清是否屬于重大程序瑕疵。只有嚴重違反法定程序的裁判才需要用訴訟成本較高的再審程序來糾正，不能動輒以法定程序違法為由啟動再審。因此，應當將有重大瑕疵的程序列入再審事由，并同時對違反此類法定程序的情形進行明確、具體的列舉。德國及我國臺灣地區(qū)的做法值得借鑒。例如，德國再審事由中的“為判決的法院不是依法律組成的”、“依法不得執(zhí)行法官職務的法官參與審判”、“法官因有偏頗之虞應行回避，并且回避申請已經宣告理由，而該法官仍參與裁判”、“當事人一方在訴訟中未經合法代理”等，我國臺灣地區(qū)有關規(guī)定中的“判決法院之組織不合法者”、“依法律或裁判應回避之法官參與裁判者”、“當事人于訴訟未經合法代理或代表者”等，都屬于此類。盡管在具體列舉時可能會出現遺漏，但便于實踐操作，且更能有效防止再審程序啟動的泛化。

(六) 對調解書啟動的再審事由

新行政訴訟法分別對法院、檢察院針對調解書的啟動再審程序做了不同規(guī)定，法院側重于調解書“違反自愿原則或者調解書內容違法”的情形，檢察院側重于調解書“損害國家利益、社會公共利益的”的情形。其實，無論哪一種情況，都存在含義不明確、規(guī)定過于原則的問題。怎樣才算是違反自愿原則？調解書內容違法需達到什么程度？何為國家利益？社會公共利益的范圍包括哪些？損害的程度是多大？等等。由于含義的不明確，給隨意啟動再審程序提供了空間，也給生效裁判埋下了不穩(wěn)定的種子。

從上述對新行政訴訟法再審事由的分析來看，由于規(guī)定過于原則、概括以及內容含糊不清，提起再審程序相對容易。其結果是使因生效裁判而確定的各種法律關系的穩(wěn)定性受到威脅，勝訴的不放心、敗訴的不甘心，法律關系處于懸置狀態(tài)，使法院裁判的既判力受到嚴重影響，并進而損害法律的嚴肅性和權威性；而且也使兩審終審形同虛設，終審不終，耗費了法院大量人力、物力和精力，浪費了有限的司法資源，使對方當事人也陷入無休止的訟累。

四、 我國行政訴訟再審事由確立之建議

行政訴訟再審事由的規(guī)定應該呈現出明確、具體、客觀等特點，這樣既有利于當事人正確啟動再審程序，也有利于維護法院裁判的既判力，對此，應當對現行的再審事由進行適當改進和完善。

(一) 對新行政訴訟法中的再審事由進行解釋性改造

我國行政訴訟再審事由應當剔除其模糊性、不確定性的表述，進行明晰的、具有可操作性的列舉。以維護法院裁判的既判力為前提，堅持裁判書中錯誤的嚴重性標準、表述的明確性標準，以及范圍的有限性、特定性標準。

結合新行政訴訟法關于再審事由的8種情形規(guī)定，筆者認為，一部分再審事由可以保留，而大部分再審事由可以進行解釋性改造。(1)對于“不予立案或者駁回起訴確有錯誤”的事由，由于修改后的行政訴訟法可能不存在此類情形，對此項再審事由可擱置不用。(2)對“有新的證據，足以推翻原判決、裁定”的事由可以進行解釋性改造，改為在特殊情況下對原告有利的表述，例如，某一重要證據對原告有利但為行政機關所掌握，行政機關在舉證時并未出示而導致原告敗訴，而裁判生效后，新證據出現了，此時應允許原告以此作為申請再審的事由。(3)對“原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造”的事由，可刪除“不足”的情形，保留“原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證或者系偽造”，這就易于判斷，具有較強的操作性。(4)對“原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤”的事由，可進一步明確，將之解釋為以下兩種情形：引用法律條文錯誤或者適用失效、尚未生效的法律的；違反法律關于溯及力規(guī)定的；違反立法法適用規(guī)則的*即立法法中所規(guī)定的上位法與下位法、新法與舊法、特別法與一般法等適用及沖突解決的規(guī)定。。(5)關于“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判”的事由，可解釋為回避與代理的內容，即“依法應回避而沒有回避的裁判參與人參與裁判者”；“訴訟代理人無權代理或超越代理權而沒有經追認的”。其他三項，即(六)(七)(八)可原封不動地予以保留。

(二) 對我國行政訴訟再審事由的具體列舉

參考其他國家或地區(qū)的做法，結合我國司法實踐以及新行政訴訟法中的內容，對再審事由可以作如以下列舉：

(1)訴訟時對原告起訴有利的證據已經存在但因被告的原因而未能出示；

(2)原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證或者系偽造的；

(3)原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

(4)引用法律條文錯誤或者適用失效、尚未生效的法律的；

(5)違反法律關于溯及力規(guī)定的；

(6)依法應回避而沒有回避的裁判參與人參與裁判者；

(7)訴訟代理人無權代理或超越代理權而沒有經追認的；

(8)據以做出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；

(9)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

(三) 將當事人、法院、檢察院啟動再審的事由相統(tǒng)一

盡管啟動再審的主體有三類，但完全可以對其再審事由采取一致的表述。具體有兩種可供選擇的處理方式：一是都使用“確有錯誤”加具體列舉的情形。例如，當事人認為“確有錯誤”的，可以申請再審；法院發(fā)現“確有錯誤”，可以啟動再審；檢察院發(fā)現“確有錯誤”，可以提起抗訴或提出檢察建議。然后，對“確有錯誤”的標準進行統(tǒng)一解釋，即上述再審事由。這樣的表述前后一致，體現了立法技術的成熟。二是都采取直接指明法條的方式。先在相關條款中列出可以再審的事由，然后對不同的啟動主體在表述時統(tǒng)一采取指明具體法條的方式。例如，當事人認為“有本法第九十一條規(guī)定情形之一”的，可以申請再審；法院發(fā)現“有本法第九十一條規(guī)定情形之一”的，可以啟動再審；檢察院發(fā)現“有本法第九十一條規(guī)定情形之一”的，可以提起抗訴或提出檢察建議，這樣，前后的表述就一致了*相較而言，舊行政訴訟法在啟動再審的表述上是值得借鑒的，對三類主體都使用了“發(fā)現違反法律、法規(guī)規(guī)定”的表述，只不過缺乏對“違反法律、法規(guī)規(guī)定”情形的明確列舉而已。。

盡管行政訴訟法已修改完畢并開始實施，短期內不會有大的修法活動，但即便如此，我們也不能對新行政訴訟法中存在的問題視而不見。通過研究，一方面是對新修改的行政訴訟法的反思；另一方面，也可為今后的進一步完善奠定基礎，還可以借助立法解釋和司法解釋對新行政訴訟法中的模糊之處進行解釋，并可以對其不當之處進行適當的修訂。特別是我國的司法解釋具有一定的立法效果，通過吸收研究成果，司法解釋可以使行政訴訟法中的主觀性內容進一步得到技術性的細化，在一定程度上彌補立法的不足，在維護法律穩(wěn)定性的前提下更好地適用法律。從這個意義上講，上述問題的研究即使在行政訴訟法修改后的背景下仍然具有重要的現實意義和較高的理論價值。

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On the Retrial Reasons of Administrative Litigation：Comment on Relevant Provisions of New Administrative Procedure Law

Wang Chunye

(LawSchool，HohaiUniversity，Nanjing210098，China)

Administrative litigation retrial reasons are the standards of review to start the retrial procedure. The maintenance to res judicata is the premise when the retrial reasons are stipulated. In the meantime， the following principles should be insisted on: more severe errors in the court referee， the clear expression of retrial reasons and the close scope of retrial reasons.Based on the above standard， this paper analyzes the new administrative procedure law from two aspects. Firstly， the retrial reasons are analyzed from the form. This paper points out that the inconsistency statements about the retrial reasons in the new administrative procedural law among three main subjects， the parties， the court， and the procuratorate， are harmful. Secondly， the content of retrial reasons of the new administrative litigation is analyzed， especially the following six retrial reasons. Namely， the retrial reason for ″refusing to register or rejecting pleadings because of the court’s fault，″ the retrial reason for ″new evidence enough to overthrow the original judgment or written order，″ the retrial reason for ″the main evidence for ascertaining the facts by the original judgment or written order is not sufficient and not cross-examined or falsified，″ the retrial reason for ″the laws and regulations are mistakenly used in the original judgment or written order，″ the retrial reason for ″the litigation procedure in violation of laws may affect a fair trial，″ the retrial reason for conciliation statement. These reasons are too general and broad to accurately grasp in practice because of their lack of clarity， concreteness， and objectivity. As a result， the stability of legal relations affirmed by the court’s efficient decision and judgment will be threatened， and the res judicata of the court judge will be severely affected， and the seriousness and authority of law will be damaged in the end. And also， the system of two-tier appellate will be malfunctioned， and the limited judicial resources will be wasted， and the opposing party will be reduced to the endless litigation．On the basis of the above research and through absorbing and drawing lessons from foreign experience about the retrial reasons for administrative litigation and combining the characteristics of administrative litigation in China， this article puts forward the suggestions on the establishment of the retrial reasons for administrative litigation，as follows. In the premise of the stability of the new administrative procedure law， the explanatory amendment of the retrial reasons for new administrative procedure law should be done in order to eliminate the vagueness and uncertainty and to ensure that the retrial reasons be listed maneuverable and clearly， by way of judicial interpretation by the Supreme People’s Court. On the basis of the maintenance of the res judicata， the standards should be the seriousness about the mistakes in the referee documents， the clarity of the statement， the limited scope， and the uniformity among the parties， court， procuratorate．At present， the research on retrial reasons for the administrative procedure law is much less than that of civil suit retrial reasons， especially on the retrial reasons for the new administrative procedure law. Therefore， this in-depth research on the retrial reasons for that law boasts high theoretical value and practical importance．

effective legal document； retrial reason； new administrative procedure law； res judicata； explanatory transformation

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2015.09.113

2015-09-11

[本刊網址·在線雜志] http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期] 2016-09-18 [網絡連續(xù)型出版物號] CN33-6000/C

中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金(2014B19414)

王春業(yè)(http://orcid.org/0000-0002-8210-0261)，男，河海大學法學院教授，中國法治現代化研究院特邀研究員，法學博士，主要從事行政法與行政訴訟法學研究。