余巖

（國家鐵路局規(guī)劃與標準研究院技術(shù)管理處處長，北京100055）

對建立鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的思考*

余巖

（國家鐵路局規(guī)劃與標準研究院技術(shù)管理處處長，北京100055）

依托專業(yè)機構(gòu)進行項目管理是深化科技計劃項目管理制度改革的關(guān)鍵。簡述了國家深化科技計劃管理改革的意義，介紹了美國、德國等國家在科技計劃專業(yè)機構(gòu)項目管理方面的經(jīng)驗，分析了鐵路行業(yè)建立項目管理專業(yè)機構(gòu)的必要性，提出了鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的主要職責及前期應做工作等方面的建議。

鐵路行業(yè)；科技計劃；項目管理；專業(yè)機構(gòu)

1 國家深化科技計劃管理改革的意義

2014年底，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案》(國發(fā)〔2014〕64號)，指出政府不再直接管理具體項目，而是通過公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺宏觀統(tǒng)籌，委托專業(yè)機構(gòu)負責受理項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和驗收等[1,2]。這是我國科技計劃管理的重大變革[3,4]，通過變革，實現(xiàn)以下目的：一是政府轉(zhuǎn)變科技管理職能，政府從項目的具體管理和資金的具體分配中解脫出來，轉(zhuǎn)而委托專業(yè)機構(gòu)進行管理。二是優(yōu)化科技計劃（專項、基金等）布局，確定主攻方向，即：聚焦國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，面向世界科技前沿、面向國家重大需求、面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場來優(yōu)化。三是使科技創(chuàng)新更加主動地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進科技與經(jīng)濟深度融合。四是明晰政府與市場的關(guān)系，政府用政策來引導支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動和成果轉(zhuǎn)化。五是堅持公開透明和社會監(jiān)督，加強科技計劃（專項、基金等）全過程的信息公開和痕跡管理，接受社會監(jiān)督。

2 發(fā)達國家科技項目管理專業(yè)機構(gòu)的管理經(jīng)驗

依托專業(yè)機構(gòu)管理科技項目，是國際上主要國家的通行做法[3,4]，德國、美國的經(jīng)驗值得我們借鑒。

2.1 美國科技計劃的“內(nèi)部+外部”監(jiān)督機制

美國委托專業(yè)機構(gòu)管理科技項目，形成了多元分散型科技項目管理體系，有著相對完善的監(jiān)督機制[5]。

美國對科技項目的外部監(jiān)督，獨立于科技項目管理機構(gòu)以外，表現(xiàn)為“國會+政府+公眾”監(jiān)督的形式，這種外部監(jiān)督的特點是監(jiān)督對象和監(jiān)督主體之間不具有隸屬關(guān)系，從而具有客觀性和公正性。其中，國會負責對科技項目的總體監(jiān)督；政府監(jiān)督是指專業(yè)機構(gòu)的上級部門對科技項目的監(jiān)督，負責科技項目實施的合規(guī)性，主要方式是受理舉報、審計、調(diào)查和審查等；公眾監(jiān)督主要是在專業(yè)機構(gòu)的決策和管理環(huán)節(jié)。內(nèi)部監(jiān)督是指科技項目管理專業(yè)機構(gòu)對其所管理科技項目進行的監(jiān)督檢查，措施包括寓于項目管理過程中的日常監(jiān)督和獨立于項目管理之外的專項監(jiān)督。日常監(jiān)督包括項目申請、立項、過程管理、項目結(jié)題、成果轉(zhuǎn)化等全過程的監(jiān)督，主要包括對年度報告、審計、支出、結(jié)題、信息管理等的監(jiān)督，從而及時發(fā)現(xiàn)問題，提出解決方案。專項監(jiān)督是針對項目承擔單位的項目管理過程而言，主要監(jiān)督檢查管理過程的某一方面，聚焦于承擔單位的內(nèi)部控制措施和合規(guī)性。

2.2 德國科技計劃的二級委托管理模式

德國的科技計劃管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)起步于20世紀70年代，在管理科技項目方面比較有經(jīng)驗，在德國科技項目的項目提出（提出項目建議，開展分析和評估，給出優(yōu)先支持的領(lǐng)域和備選方案）、立項評審（形式審查、項目評審、信用調(diào)查和成本核算等）、過程管理（項目進展及資金使用檢查）、項目驗收、成果管理等方面發(fā)揮重要作用[6]。

德國針對不同的科技計劃采用不同的組織實施模式，特別值得注意的是二級委托管理模式，該模式針對的是多部委聯(lián)合參與且資助方向不明確的科技計劃[7]。二級委托管理模式分為項目方案征集階段和項目申請階段，如圖1[7]所示。在征集階段，參與部門先聯(lián)合委托一個專業(yè)機構(gòu)，由該專業(yè)機構(gòu)征集方案并對方案進行評估和分析，把課題領(lǐng)域進行歸類并分配到相應的主管部門；在申請階段，各主管部門分別委托專業(yè)機構(gòu)對申請?zhí)峋V進行評估，對于評估通過的提綱，申請者提出正式申請，再由專業(yè)機構(gòu)進行評估，最后由主管部門遴選結(jié)果，然后進入項目啟動、項目實施、項目結(jié)題、成果應用階段。在各個階段中，專業(yè)機構(gòu)分別負責傳達遴選結(jié)果、跟進并檢查、評估和監(jiān)督，而主管部門則負責整個過程的監(jiān)督。

圖1 德國科技計劃二級委托管理模式

3 建立鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的必要性

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)是最重要的科技項目管理主體[8]，這些專業(yè)機構(gòu)雖然和政府部門聯(lián)系密切，但在科技計劃項目管理中獨立運行，主要為委托單位和承擔單位提供智力支持作用。

鐵路行業(yè)作為我國科技項目的重要支撐行業(yè)，更需要順應國家科研項目改革精神，統(tǒng)籌分析鐵路行業(yè)目前科研項目管理中存在的問題，通過鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的建設(shè)與責權(quán)的定位，完善鐵路行業(yè)項目管理機制流程，加強鐵路行業(yè)科技項目的管理，對鐵路行業(yè)各個部門的科研需求進行有效整合，依托專業(yè)化的隊伍對科研項目實施有效管理。隨著科研活動在推動國家創(chuàng)新發(fā)展中的作用日益凸顯，發(fā)揮科技成果在我國經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和產(chǎn)業(yè)升級中的作用，亟需借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，引入專業(yè)化的科技計劃項目第三方管理機構(gòu)。此外，在鐵路行業(yè)科技計劃項目管理中引入專業(yè)機構(gòu)還具有以下四點優(yōu)勢：一是發(fā)揮著約束和平衡項目承擔方和項目委托方之間的作用；二是從技術(shù)和管理層面提高課題管理效率；三是能夠保證課題管理過程的公平公開公正；四是彌補政府管理資源的不足。

4 鐵路行業(yè)建立科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)的思考和建議

第三方科技計劃項目管理制度中，第一方指的是政府科技管理部門，第二方指的是項目承擔方，第三方則指的是具有專業(yè)資質(zhì)的科技中介機構(gòu)[9]。本質(zhì)是政府科技管理部門通過職能轉(zhuǎn)變，分離出部分職能交給第三方機構(gòu)來完成，打破原有的政府和項目承擔方兩方的責任形式。專業(yè)機構(gòu)作為項目管理第三方機構(gòu)，是指具備獨立法人資格，具備完善法人治理結(jié)構(gòu)和專業(yè)化的管理能力，承擔中央財政科技計劃（專項、基金等）項目（以下簡稱項目）管理工作的科研管理類單位。

4.1 鐵路行業(yè)應制定統(tǒng)一的專業(yè)機構(gòu)管理制度和標準

根據(jù)鐵路行業(yè)的實際情況，專業(yè)機構(gòu)的建立將主要依托現(xiàn)有具備科研管理專長的事業(yè)單位進行改造，形成符合要求的專業(yè)機構(gòu)，通過制定統(tǒng)一的專業(yè)機構(gòu)管理制度和標準，對專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)督、審核、評估。專業(yè)機構(gòu)將采取事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運作。

4.2 鐵路行業(yè)應建立公開統(tǒng)一的科技計劃管理平臺

通過公開統(tǒng)一的鐵路行業(yè)科技計劃管理平臺的建設(shè)，優(yōu)化整合科技計劃（專項、基金等）?？稍谥攸c領(lǐng)域先行組織部分重點專項進行試點，逐步實現(xiàn)科技計劃（專項、基金等）安排和預算配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最終全面按照優(yōu)化整合的新科技計劃（專項、基金等）體系運行。

4.3 鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)應有行業(yè)特點

國務(wù)院文件以及專業(yè)機構(gòu)管理暫行辦法對專業(yè)機構(gòu)的定位與職責進行了規(guī)定，但對于鐵路行業(yè)科技計劃項目管理專業(yè)機構(gòu)來說，應該根據(jù)行業(yè)的實際，有自己的特點。

4.3.1 鐵路行業(yè)專業(yè)機構(gòu)主要職責分析

專業(yè)機構(gòu)主要職責是負責項目從立項到驗收等各環(huán)節(jié)的管理，對項目管理目標的實現(xiàn)負責，承接的是鐵路行業(yè)政府部門科研項目管理的職能[10,11]。

一是項目籌備立項階段。制訂鐵路行業(yè)項目管理工作方案，編制項目概算；參與科技計劃年度指南鐵路行業(yè)項目的編制工作；受理鐵路行業(yè)項目申請，對申請單位提供申請程序等方面的咨詢服務(wù)。組織項目（預算）評審評估，抽取項目評審專家，遴選承擔單位，形成項目安排和預算安排，并簽訂項目任務(wù)書（含預算書）。

二是項目過程管理階段。監(jiān)督檢查項目的執(zhí)行情況和經(jīng)費使用情況，對項目任務(wù)進行調(diào)整、暫緩、延期和終止，對項目經(jīng)費實施動態(tài)管理。在委托任務(wù)實施過程中，出現(xiàn)技術(shù)路線不合理、不可行以及不可抗力導致任務(wù)無法繼續(xù)實施等重大變化時，應及時向政府主管部門提出調(diào)整或終止建議。

三是項目結(jié)題驗收階段。組織項目驗收及后續(xù)管理，開展項目成果管理，對項目成果進行歸檔；按相關(guān)規(guī)定開展項目驗收后的成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)等后續(xù)組織管理工作。

4.3.2 鐵路行業(yè)專業(yè)機構(gòu)的產(chǎn)生

有志于申請專業(yè)機構(gòu)的鐵路行業(yè)事業(yè)單位，應做好下述前期工作。一是剝離非相關(guān)業(yè)務(wù)。應按照中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)遴選原則及標準，整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)，剝離與項目管理不相關(guān)的業(yè)務(wù)，專門從事科研項目管理工作。二是要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。形成適應項目管理需求的機構(gòu)設(shè)置和完善的規(guī)章制度，建成一支高素質(zhì)科研管理團隊，具備鐵路行業(yè)科技領(lǐng)域的專業(yè)化科研項目管理能力，構(gòu)建起項目全流程管理模式和統(tǒng)一的專業(yè)化科研項目管理平臺，達到項目管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)標準，以滿足重大專項、重點研發(fā)計劃等管理需求，完成部際聯(lián)席會議委托的管理任務(wù)。三是建立健全管理制度。建立章程，建立、健全完善項目管理、質(zhì)量控制、風險控制、保密管理及檔案管理等制度，確保項目管理公開透明、公平公正。

4.4 鐵路行業(yè)科技計劃項目管理應借鑒國際經(jīng)驗

鐵路行業(yè)科技計劃管理專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督可借鑒美國科技計劃“內(nèi)部+外部”監(jiān)督機制，一方面，在現(xiàn)有的監(jiān)督機制基礎(chǔ)上，在科技部的授權(quán)下引入國家鐵路局各部門對該專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督；另一方面，專業(yè)機構(gòu)應強化對鐵路行業(yè)科技項目申請到結(jié)題的全過程的監(jiān)督檢查，以及有針對性地對承擔單位的管理過程進行監(jiān)督檢查。

針對需要多個部委參與且資助方向不明確的鐵路行業(yè)科技計劃，應借鑒德國科技計劃二級委托管理模式，先由各部委聯(lián)合委托鐵路行業(yè)項目管理專業(yè)機構(gòu)進行方案征集，再對課題進行領(lǐng)域劃分，分別歸類于不同部委，最后由各個部委分別委托鐵路行業(yè)項目管理專業(yè)機構(gòu)進行科技計劃的管理。

5 結(jié)語

落實國家科技計劃管理改革精神，借鑒美國科技計劃“內(nèi)部+外部”監(jiān)督機制和德國科技計劃二級委托管理模式，規(guī)范建立科技計劃項目管理流程，從實際出發(fā)推進鐵路行業(yè)專業(yè)機構(gòu)建設(shè)與運行工作，在條件能力支撐、信息系統(tǒng)建設(shè)運行、監(jiān)督評估等方面積極進取，鐵路行業(yè)專業(yè)機構(gòu)的發(fā)展前景廣闊。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知[EB/OL].(2015-01-12).http://www.gov.cn/ zhengce/content/2015-01/12/content_9383.htm

[2]科技部.科技部關(guān)于印發(fā)《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》的通知[EB/OL].(2016-03-07).http:// www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201603/ t20160310_124635.htm

[3]科技計劃管理“大手術(shù)”：從政府直接管項目到依托專業(yè)機構(gòu)[J].機械工業(yè)標準化與質(zhì)量,2014（11）:6

[4]新華網(wǎng).中國改革科技計劃體系政府將不直接管具體項目［EB/ OL］.(2014－10－20).http://news.xinhuanet.com/politics/2014－10/20/ c_1112899087.htm

[5]潘昕昕.美國科技項目監(jiān)督體系——以科技計劃管理專業(yè)機構(gòu)NIH為例[J].科技管理研究,2016（8）:179-182

[6]談力,陳宇山.科技計劃項目第三方管理的國內(nèi)外案例分析與啟示[J].科技管理研究,2016（2）:213-217

[7]葛春雷,裴瑞敏.德國科技計劃管理機制與組織模式研究[J].科研管理,2015（6）:128-136

[8]科技部.科技部創(chuàng)新發(fā)展司調(diào)研德國和歐盟專業(yè)機構(gòu)[EB/OL].（2015-10-16）[2015-11-02].http://www.most.gov.cn/kjbgz/201510/ t20151015_121991.htm

[9]方勇,王明明,劉牧,等.政府職能轉(zhuǎn)變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢[J].中國科技論壇,2010(8):5-9,25

[10]侯小星,香小敏,陳志聰.專業(yè)機構(gòu)承擔科技計劃項目管理機制研究[J].當代經(jīng)濟,2015(25):28-29

[11]徐長春,鄭戈,熊煒,林友華.科技計劃項目管理機構(gòu)建設(shè)運行若干關(guān)鍵問題的認識與思考[J].農(nóng)業(yè)科技管理,2016,35(3):23-26

（責任編輯：魏艷紅）

Research on Establishing Professional Railway Project Management Agencies

YU Yan
(Institute of Planning and Standards,National Railway Administration of China,Director,Beijing 100055,China)

Establishing professional agencies to manage projects is the key to promote the reform of project management system.This paper describes the significance of the project management reform briefly,introduces the United States and other countries'experience,analyzes the necessity of professional railway project management agencies.In the end,the main duties of professional railway project management agencies and suggestions about preliminary work are proposed.

railway industry;science and technology programs;project management;professional agencies

A

：1004-9746（2016）04-0021-04

2016-07-19）

鐵路行業(yè)項目管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)模式研究