文/周愛英 菏澤市國土資源局 山東菏澤 274000

我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑探析

文/周愛英 菏澤市國土資源局 山東菏澤 274000

本文以我國土地監(jiān)察制度為主題展開討論，首先從委托—代理機(jī)制的失靈、法制不健全、社會(huì)意識(shí)形態(tài)的負(fù)面影響等方面對(duì)我國土地監(jiān)察制度存在的缺陷進(jìn)行了分析，之后，從健全土地管理體制中的委托—代理機(jī)制、加強(qiáng)法制建設(shè)、樹立正確的發(fā)展觀和政績觀等方面對(duì)我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑進(jìn)行了闡述。

土地監(jiān)察；國家政府；法律法規(guī)

土地監(jiān)察是對(duì)各種用地行為進(jìn)行監(jiān)督、查處的最后關(guān)口，為了確保國家土地管理職能能夠得到全面保障，必須正確、有效的行使土地監(jiān)察權(quán)。但是，就目前的情況來看，我國土地監(jiān)察制度的建立和實(shí)施并沒有收到理想的效果，由于土地監(jiān)察制度的缺陷，導(dǎo)致土地以違法行為仍然無法得到有效的制止，所以，對(duì)我國土地監(jiān)察制度的完善和創(chuàng)新則顯得意義重大。

1、我國土地監(jiān)察制度存在的缺陷

1.1 委托—代理機(jī)制的失靈

這一問題主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一方面表現(xiàn)為中央政府與地方政府的委托—代理機(jī)制失靈。就目前的情況來看，我國現(xiàn)行的法律制度中，已經(jīng)對(duì)土地所有者的法律地位進(jìn)行明確，根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，國務(wù)院具有對(duì)土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利。地方政府雖然不是土地產(chǎn)權(quán)的所有者，但是，缺失土地的實(shí)際占有者，在土地管理中，地方政府是具體的執(zhí)行者，其實(shí)際掌握了土地資源的使用權(quán)和處置權(quán)。但是，由于地方政府在土地資源管理中并沒有建立完善的自我約束機(jī)制，導(dǎo)致了土地管理監(jiān)督的外部性，所以，在很多地區(qū)的土地管理中出現(xiàn)了“一管就死一放就亂”的情況，嚴(yán)重影響了我國土地資源的高效利用。另一方面表現(xiàn)為地方政府與土地管理部門的委托—代理機(jī)制失靈。就目前的情況來看，我國在土地監(jiān)察過程中，各地區(qū)的土地管理部門依然對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，土地管理部門與當(dāng)?shù)卣呀?jīng)建立了委托代理關(guān)系，地方政府將土地管理權(quán)委托于當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T。在這種管理模式下，地方政府與當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T之間所建立的關(guān)系主要表現(xiàn)為行政授權(quán)關(guān)系，而非經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，所以，如果有地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在土地管理中出現(xiàn)違規(guī)行為，如違法批地，那么土地管理部門無法對(duì)這種錯(cuò)誤的行為進(jìn)行有效的制止。由此可見，在土地管理中，這種單向性的負(fù)責(zé)管理體制，導(dǎo)致土地監(jiān)察活動(dòng)有名無實(shí)，所以，必須得到進(jìn)一步的改善。

1.2 法制不健全

在土地監(jiān)察中，法律制度發(fā)揮著重要的作用，法律制度是土地監(jiān)察制度的有效補(bǔ)充，并且為土地監(jiān)察制度的實(shí)施提供了良好的保障，但是，由于我國的相關(guān)法律制度并不完善，導(dǎo)致土地監(jiān)察工作無法高效進(jìn)行。我國的土地管理法中，雖然明確規(guī)定城市市區(qū)土地歸國家所有，但是相關(guān)法律制度中并沒有對(duì)城市市區(qū)進(jìn)行明確劃分。另外，土地所有權(quán)屬不清，很容易導(dǎo)致土地所有權(quán)遭到侵犯。另外，我國雖然對(duì)土地管理法進(jìn)行了修訂和完善，但是，針對(duì)土地違法使用方面的處罰所作的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，操作性不高，進(jìn)而導(dǎo)致我國土地監(jiān)察工作仍然無法高效進(jìn)行。例如，《土地管理法》第八十三條做出明確規(guī)定，針對(duì)繼續(xù)在非法占用的土地上進(jìn)行施工的，做出處罰決定的機(jī)構(gòu)有權(quán)制止。在這一規(guī)定中，針對(duì)“有權(quán)制止”所使用的具體手段沒有明確指出，進(jìn)而導(dǎo)致制止活動(dòng)無法具體實(shí)施，土地監(jiān)察工作的進(jìn)行因此而受到較大的阻礙。

1.3 社會(huì)意識(shí)形態(tài)的影響

土地是我國最重要的經(jīng)濟(jì)資源之一，在發(fā)展中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，在土地使用中不斷提高其經(jīng)濟(jì)效益，已成為我國土地使用發(fā)展的主要方向。但是在這一背景下，很多地區(qū)一味地追求土地使用中的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了對(duì)土地資源的保護(hù)，土地監(jiān)察名存實(shí)亡，所以，導(dǎo)致很多地區(qū)的土地資源得到了破壞和浪費(fèi)。我國的很多地區(qū)，政府部門錯(cuò)誤的政績觀和發(fā)展觀，很容易引發(fā)其出現(xiàn)違法使用土地的行為，所以，很多地方政府會(huì)對(duì)中央所制定的土地監(jiān)察制度產(chǎn)生抵制，進(jìn)而影響到土地監(jiān)察工作的有效開展。

2、我國土地監(jiān)察制度創(chuàng)新路徑探析

2.1 健全土地管理體制中的委托—代理機(jī)制

為了進(jìn)一步完善我國土地的監(jiān)察體制，則必須健全委托—代理機(jī)制，具體而言，國家政府在建立中央—地方委托代理關(guān)系時(shí)，應(yīng)該融合激勵(lì)手段，這樣可以使委托人和代理人的最終目標(biāo)趨于一致。為此，國家政府應(yīng)該加大對(duì)地方政府依法用地的行為獎(jiǎng)勵(lì)和違法行為的懲罰力度，進(jìn)一步加大土地管理效果在政績考核中的比重，通過這種方式，可以進(jìn)一步規(guī)范地方政府的土地使用行為。另外，為了進(jìn)一步健全委托—代理機(jī)制，在國家政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，明確地方政府的土地產(chǎn)權(quán)邊界，這樣可以為土地監(jiān)察機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的保障。再者，要建立中央與地方的雙向監(jiān)督機(jī)制，從而不斷提高我國土地監(jiān)察效果。

2.2 加強(qiáng)法制建設(shè)

在法律法規(guī)完善過程中，應(yīng)該做好以下幾方面的工作：首先，在法律法規(guī)中進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)土地權(quán)屬。其次，土地所有權(quán)的主體或代表要明確化。因?yàn)椋?dāng)下我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)還不夠明確。為此，在相關(guān)的法律法規(guī)中，應(yīng)該將獨(dú)立核算的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。再者，對(duì)土地監(jiān)察的日常工作制度進(jìn)行完善，如在原有制度的基礎(chǔ)上添加培訓(xùn)制度、競爭上崗制度、責(zé)任追究制度等，這樣可以為我國土地監(jiān)察工作的開展提供強(qiáng)有力的支持。

2.3 樹立正確的發(fā)展觀和政績觀

正確的發(fā)展觀和政績觀可以為我國土地監(jiān)察工作的開展提供科學(xué)的指導(dǎo)，為此，在土地資源使用管理過程中，地方政府應(yīng)該樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，在不破壞土地資源的前提下，不斷擴(kuò)大土地資源的經(jīng)濟(jì)效益。另外，地方政府還應(yīng)該樹立辦實(shí)事、求實(shí)績的政績觀，通過對(duì)土地資源的合理使用，為民眾帶來更大的利益。地方政府必須根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)土地資源進(jìn)行合理使用，積極配合國家政府土地檢查工作的開展，進(jìn)而不斷提高土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

結(jié)語：

本文結(jié)合個(gè)人多年實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國土地監(jiān)察的制度缺陷與創(chuàng)新路徑進(jìn)行了探析，分別是健全土地管理體制中的委托—代理機(jī)制、加強(qiáng)法制建設(shè)、樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。然而由于個(gè)人所學(xué)知識(shí)以及閱歷的局限性，并未能夠做到面面俱到，希望能夠憑借本文引起廣大學(xué)者的關(guān)注。

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