○賀全進(jìn)

基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中的角色定位及路徑選擇

○賀全進(jìn)

黨的十八屆四中全會做出了全面推進(jìn)依法治國的重大決定，并提出“推進(jìn)基層治理法治化”的戰(zhàn)略任務(wù)。基層黨組織作為黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，是推進(jìn)基層治理法治化的重要力量。面對新的形勢，研究基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中的角色定位和路徑選擇，對于充分發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用、加快推進(jìn)基層治理法治化、促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化都具有十分重要的意義。

一、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中面臨的新形勢

多年來，基層黨組織通過強(qiáng)大的執(zhí)政資源和執(zhí)政力量在基層治理過程中發(fā)揮了重要作用。但隨著我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)基層治理日益復(fù)雜多變?；鶎狱h組織在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中面臨許多新的挑戰(zhàn)。

（一）外部挑戰(zhàn)

一方面，基層治理主體的多元化。“多元共治”成為現(xiàn)代治理的主流，隱藏在“治理”背后的本質(zhì)就是公共權(quán)威的多元化和社會治理結(jié)構(gòu)的多中心安排，這就導(dǎo)致民眾在利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)上不再只依賴于政黨這一主體[1]。具體到基層治理法治化的進(jìn)程中，治理的主體既包括基層黨組織，也包括地方政府、基層群眾自治組織和各類社會組織等。有時基層黨組織由于功能發(fā)揮手段的滯后性，在利益表達(dá)與民眾互動等方面比不上其他基層組織，特別是新媒體的發(fā)展，使基層黨組織在思想政治教育、組織動員等方面都受到不同程度的挑戰(zhàn)。

另一方面，群眾利益更加多元。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，其必然趨勢就是利益的多元化，利益的多元必然伴隨著多種形式的利益沖突，利益矛盾成為基層社會的主要矛盾。據(jù)中國社科院發(fā)布的2016《社會藍(lán)皮書》顯示，中國社會仍然處于矛盾多發(fā)、頻發(fā)階段，從民眾的感覺來看，潛在的社會矛盾和社會沖突主要存在于貧富以及干群之間。這種情況嚴(yán)重影響了基層治理法治化的推進(jìn)。而各種矛盾、沖突的背后，實(shí)質(zhì)都是利益的沖突，利益矛盾成為基層各種矛盾的核心和人民內(nèi)部矛盾的主要表現(xiàn)形式。如何做好利益整合成為基層黨組織推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中必須面對的問題。

（二）內(nèi)部挑戰(zhàn)

目前基層黨組織和基層黨員干部法治思維和依法辦事的能力是在不斷提高的，但是與基層治理法治化的客觀要求相比，與人民群眾的期待相比，還存在不少差距。典型的表現(xiàn)就是部分黨員干部法治認(rèn)識模糊，習(xí)慣采用“老路子”、“土辦法”解決問題，甚至是以權(quán)代法、以言代法。2015年山東省東阿縣委黨校以全縣科級領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班為契機(jī)，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及依法行政能力進(jìn)行了問卷調(diào)查（見下圖），問卷調(diào)查就突出顯示了上述問題的存在[2]。新的形勢，要求我們“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。

圖1 東阿縣委黨校對基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維及依法行政能力問卷調(diào)查

二、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中的角色定位

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，推進(jìn)基層治理的法治化，這是黨中央根據(jù)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的新形勢和新部署，對基層黨組織提出的更高要求。基層黨組織只有準(zhǔn)確把握在推進(jìn)基層治理法治化中的角色，才能更好地滿足中央的要求和基層群眾的期待，才能更好的發(fā)揮作用。

（一）領(lǐng)導(dǎo)者的角色

我國的國情及黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)法治的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，基層黨組織在基層治理法治化進(jìn)程中必須堅持領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要成為推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中最核心、最可靠的領(lǐng)導(dǎo)者。一方面，我國的國情決定了具有強(qiáng)大權(quán)威的中國共產(chǎn)黨不僅是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵，而且也是在這個過程中促進(jìn)社會政治秩序安定有序的保證[1]。而法治秩序正是目前新型社會秩序的一種表現(xiàn)?；鶎狱h組織作為黨的組織基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)，與人民群眾有著最直接、最經(jīng)常、最密切的聯(lián)系，在構(gòu)建基層法治秩序中具有其他基層組織無法比擬的優(yōu)勢。另一方面，法治成功的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)。黨的十八屆四中全會指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是社會主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和根本保證。

（二）示范者的角色

在基層治理中，基層黨組織的示范性和影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他基層組織。基層黨組織及基層黨員干部的法治素養(yǎng)和法治能力如何直接決定了法治權(quán)威能否在基層樹立、法治秩序能否在基層形成。所以基層黨組織和基層黨員干部理應(yīng)成為基層法治實(shí)踐的示范者，帶頭做到尊法學(xué)法守法用法。做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事[3]。以基層黨組織的法治化帶動基層政府、社會、公民的法治化，在基層形成良好的法治氛圍，使人民群眾自覺地把法治作為思維方式和行為遵循。

（三）服務(wù)者的角色

按照歷史的發(fā)展，人類社會的治理經(jīng)歷了權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型模式，“治理依托服務(wù)，以服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理”成為現(xiàn)代治理體系最基本的精神和原則[4]。隨著我們黨“兩大歷史方位”的轉(zhuǎn)變，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，隨著世界政黨執(zhí)政越來越取決于對民眾的服務(wù)，黨組織服務(wù)功能的凸顯是大勢所趨。黨的十八大明確提出要把我們黨建設(shè)成為“服務(wù)型馬克思主義執(zhí)政黨”，服務(wù)型政黨成為我們黨現(xiàn)階段黨建目標(biāo)之一，貫穿于黨的建設(shè)的方方面面。所以，在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，基層黨組織要牢牢把握服務(wù)的要求。以群眾呼聲為導(dǎo)向，完善群眾訴求表達(dá)機(jī)制；以群眾滿意為導(dǎo)向，完善干部考核機(jī)制。讓基層黨組織在服務(wù)群眾中規(guī)范制度，贏得民心，進(jìn)而不斷提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層治理法治化的水平。

（四）利益整合者的角色

與傳統(tǒng)社會相比，我們現(xiàn)在處在一個更為復(fù)雜、更具風(fēng)險的社會，市場經(jīng)濟(jì)的體制導(dǎo)致了利益群體的分化[5]?！皢挝蝗恕钡健吧鐣恕钡霓D(zhuǎn)變使得利益主體和利益種類變得多元，個人在追求經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化精神利益等多種利益的過程中結(jié)成了各種利益群體或利益集團(tuán)。利益群體的分化必然帶來利益的沖突，但我們不能因?yàn)闆_突的存在而否認(rèn)利益多元的合理性，人類社會正是因?yàn)樨S富的多元性而得以發(fā)展，問題的關(guān)鍵是要形成一套疏導(dǎo)、解決沖突的理性法律規(guī)則，這也正是我們基層治理法治化題中應(yīng)有之義?；鶎狱h組織在這個進(jìn)程中必須轉(zhuǎn)變角色，變計劃經(jīng)濟(jì)體制下的利益分配者為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的利益整合者，切實(shí)履行好利益整合的職責(zé)。

三、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中的路徑選擇

（一）堅持和改進(jìn)黨對基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)

一方面，作為推動基層治理法治化進(jìn)程最基本、最直接、最有效的力量，基層黨組織必須凸顯自己的政治功能。在大是大非面前保持政治定力，始終在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，自覺維護(hù)中央權(quán)威。對于重大原則問題，基層黨組織必須向廣大干部、群眾解釋清楚，避免思想的混亂，影響工作的開展。另一方面，基層黨組織在法治化進(jìn)程中要改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式。新形勢下基層黨組織要適應(yīng)基層治理的新要求，正確處理好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體共治的關(guān)系，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障的關(guān)系，改變過去“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)方式，在法治框架下采取協(xié)商、合作、參與、引導(dǎo)、示范、服務(wù)等方式處理好與其他基層組織之間的關(guān)系，使發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用同保證其他基層組織的積極參與統(tǒng)一起來。

（二）提高基層干部依法辦事的能力

基層干部直接與群眾面對面發(fā)生具體的行政行為，他能否依法執(zhí)政、依法辦事，直接影響著法律在群眾心目中的威信，直接影響著群眾對民主法治建設(shè)的信心。首先，要在基層黨員干部中培養(yǎng)和樹立法律意識和法律信仰，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央依法治國的決策部署，認(rèn)真學(xué)習(xí)中國特色社會主義法律體系，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式解決工作中的各種問題。其次，積極推動制度建設(shè)，及時將工作中成熟的做法上升為法律或工作規(guī)范，積極探索基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)把基層工作納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。再次，要把依法辦事納入基層黨組織和基層干部考核中去，基層黨組織要把依法辦事、遵守法律作為考察識別干部、培養(yǎng)干部、管理干部的重要內(nèi)容，把依法履職作為基層干部的任職要求，嚴(yán)肅查處基層干部違法違紀(jì)等行為，以法治標(biāo)準(zhǔn)選人、以法治內(nèi)容育人、以法治要求管人，切實(shí)增強(qiáng)基層干部的法治觀念和依法辦事的能力。

（三）加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是基層黨組織推進(jìn)基層治理法治化的一項(xiàng)重要載體。一是要牢固樹立服務(wù)的意識。使廣大基層干部樹立“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的意識。二是要切實(shí)為基層群眾提供更多的法律方面的服務(wù)。通過黨員志愿服務(wù)、駐村入戶等各種方式向群眾宣傳法律知識；在有條件的地方建立法律援助站，建設(shè)便利化的法律援助服務(wù)體系。三是發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，積極為基層引進(jìn)法律人才。吸引優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，為他們在基層工作創(chuàng)造條件、提供便利，幫助協(xié)調(diào)解決困難。

（四）不斷完善矛盾排查處理機(jī)制

針對基層利益多元的情況，基層黨組織要發(fā)揮利益整合的功能。在基層社會治理中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。有效利用各種資源，建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制，健全矛盾排查處理機(jī)制?；鶎狱h組織既要把基層民意真實(shí)地反映給上級黨組織，又要把黨的方針、政策和基層實(shí)際結(jié)合起來；既要處理現(xiàn)實(shí)存在的矛盾，又要預(yù)防潛在的矛盾；既要引導(dǎo)群眾增強(qiáng)法治觀念、法治意識，正確看待利益沖突，合理合法地表達(dá)利益訴求，又要督促基層政府依法行政，基層司法部門公正司法，基層黨員干部依法辦事。

[1]王超.黨在國家治理體系中的角色定位及實(shí)現(xiàn)路徑[J].觀察與思考,2014，（12）.

[2]張倩,王瑞琦,張學(xué)軍.關(guān)于基層黨員干部法治能力的調(diào)查與思考[J].法制與社會,2015，（9）.

[3]習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話[N].人民日報,2015-02-03.

[4]彭穗寧.建設(shè)服務(wù)型政黨與國家治理體系現(xiàn)代化[J].政黨研究,2014，（4）.

[5]孫立平.走向積極的社會管理[J].社會學(xué)研究, 2011，（4）.

（作者單位 山東省委省直機(jī)關(guān)黨校）

（責(zé)任編輯 周吟吟）