文/夏菲 重慶市巴南區(qū)國(guó)有土地上房屋征收中心 重慶 404100

對(duì)公有住房征收補(bǔ)償方法的探討

文/夏菲 重慶市巴南區(qū)國(guó)有土地上房屋征收中心 重慶 404100

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)公有住房的征收補(bǔ)償方式未形成統(tǒng)一規(guī)定，各地政策不盡相同。本文試圖對(duì)占主流的兩種方法進(jìn)行優(yōu)劣比較后，提出對(duì)公有住房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)想，以解決實(shí)踐操作中的難題。

公有住房；貨幣補(bǔ)償；產(chǎn)權(quán)調(diào)換

公有住房（以下簡(jiǎn)稱公房）是指由政府和國(guó)有企業(yè)﹑事業(yè)單位投資興建﹑銷售的住宅。在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中常常涉及對(duì)公房的征收工作。這項(xiàng)工作不但涉及到征收人（政府征收部門(mén)）和被征收人（房屋所有權(quán)人），還涉及到房屋承租人（房屋使用人），且公房承租關(guān)系有別于私房承租關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地運(yùn)用雙方的租賃合同關(guān)系來(lái)解決，所以公房征收不可避免面臨兩個(gè)問(wèn)題，一是要對(duì)房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償；二是要對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置。那么，采取何種補(bǔ)償安置方式能夠保護(hù)房屋所有權(quán)人利益的同時(shí)又兼顧房屋使用人的利益？

一、兩種征收補(bǔ)償方式的優(yōu)劣

國(guó)務(wù)院《征收條例》考慮承租關(guān)系屬于民事合同法領(lǐng)域范疇，將征收補(bǔ)償對(duì)象限于被征收人（房屋所有權(quán)人），刪除了原《拆遷條例》關(guān)于租賃房屋補(bǔ)償安置的相應(yīng)條款，使得公有房屋征收補(bǔ)償方面出現(xiàn)法律空白。各地為了避免操作上的困難，出臺(tái)了一些規(guī)定，但不盡相同。占主流的大概有兩種：一是實(shí)行貨幣補(bǔ)償，由產(chǎn)權(quán)人和承租人分成；二是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由承租人繼續(xù)承租。

（一）公房征收實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償?shù)膬?yōu)劣

1.優(yōu)點(diǎn)：公房征收實(shí)行貨幣補(bǔ)償充分考慮了公房歷史發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的特殊情況。一是公房使用權(quán)可自由交易﹑轉(zhuǎn)讓。公房出現(xiàn)的初衷是為了解決城鎮(zhèn)職工的住房困難問(wèn)題，帶有一定的福利性，其價(jià)值的體現(xiàn)是收取房租，達(dá)到以租養(yǎng)房，用于房屋的修繕和維護(hù)。但實(shí)踐中存在大量免租﹑欠租現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)以租不能養(yǎng)房的局面。因此，為了盤(pán)活公房，很多地方都從政策上允許公房使用權(quán)交易﹑轉(zhuǎn)讓，按一定比例提取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金，且使用權(quán)交易價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，雙方協(xié)商，據(jù)調(diào)查，跟同期商品房?jī)r(jià)格不相上下，也就是說(shuō)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得公房使用權(quán)的承租人是支付類似房屋買(mǎi)賣(mài)價(jià)格的費(fèi)用的。二是公房拆遷時(shí)承租人繳納了超面積安置費(fèi)。因拆遷所調(diào)換房屋一般都比被拆公房面積大﹑結(jié)構(gòu)好﹑造價(jià)高，必然涉及到補(bǔ)差價(jià)的問(wèn)題。而公房所有權(quán)人長(zhǎng)期入不敷出的經(jīng)營(yíng)狀況導(dǎo)致其無(wú)力承擔(dān)超面積部分差價(jià)，于是承租人就承擔(dān)了繳納超面積安置費(fèi)的責(zé)任，從理論上來(lái)說(shuō)，超面積部分的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于承租人所有，但實(shí)踐當(dāng)中產(chǎn)權(quán)仍然是屬公有的，當(dāng)再次面臨征收時(shí)矛盾就顯現(xiàn)了。公房征收采取貨幣分成補(bǔ)償方式充分考慮了承租人所投入的成本，通過(guò)貨幣收益分成較好地解決了租賃雙方的利益分配問(wèn)題，有利于加快和推進(jìn)征收工作的開(kāi)展。

2.缺點(diǎn)：一是有悖于國(guó)有資產(chǎn)處置的程序和原則。公房征收實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償，相當(dāng)于變相處置國(guó)有資產(chǎn)，違背了國(guó)有資產(chǎn)處置審批制度和招拍掛的處置程序，間接地導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。二是承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成缺乏有效的法律依據(jù)。房屋征收補(bǔ)償時(shí)針對(duì)物權(quán)的補(bǔ)償，包括房屋部分的自物權(quán)和土地部分的用益物權(quán)，物權(quán)的收益權(quán)只有權(quán)利人才能享有，且物權(quán)具有排他性，及權(quán)利人以外的任何人都負(fù)有不得侵犯或妨礙的義務(wù)，因此，只有房屋所有權(quán)人才能獲得基于房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)喪失的補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成難以找到法律上的依據(jù)。三是承租人獲得貨幣補(bǔ)償分成打破了利益均衡格局。房屋承租人隨著房屋租賃關(guān)系的變化而不斷更換， 而房屋是不變的，征收實(shí)施時(shí)，最終的合法承租人取得了巨額的貨幣補(bǔ)償收益，哪怕僅承租一兩個(gè)月， 而在他之前的承租戶，盡管承租了幾十年也得不到分文，因此導(dǎo)致了承租人利益之間的不平衡；另外，承租人和所有權(quán)人之間也存在著收益不平衡，承租人支付的租金與產(chǎn)權(quán)人支付的費(fèi)用（折舊維修費(fèi)﹑管理費(fèi)﹑土地使用費(fèi)等）相比相差甚遠(yuǎn)。而一旦征收，真正由產(chǎn)權(quán)人獲得的收益微乎其微，相反承租人卻可以獲得巨額收益，也就是說(shuō)承租人分文未付白使用了所有權(quán)人幾年或幾十年的房屋使用權(quán)，這顯然違背了租賃合同“雙務(wù)”的性質(zhì)。四是無(wú)法解決因產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)分離帶來(lái)的問(wèn)題。直管公房經(jīng)過(guò)資產(chǎn)下劃，將產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行了分離，產(chǎn)權(quán)往往劃歸政府公共事業(yè)行業(yè)國(guó)有公司，管理權(quán)歸屬房管部門(mén)，而政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的資金一部分依賴于這類國(guó)有公司進(jìn)行信貸融資，所以大部分劃歸這類國(guó)有公司的直管公房都被用于抵押融資。一旦這些已抵押公房被實(shí)施征收，銀行有權(quán)行使優(yōu)先受償權(quán)，顯然實(shí)行貨幣分成補(bǔ)償方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)銀行的優(yōu)先受償權(quán)。

（二）公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的優(yōu)劣

1.優(yōu)點(diǎn)：一是盤(pán)活存量，實(shí)現(xiàn)公有房屋的保值增值。公房征收時(shí)通過(guò)等價(jià)值或超價(jià)值選取產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋，可以間接達(dá)到盤(pán)活存量，實(shí)現(xiàn)公有房屋保值增值的目的，即通過(guò)以舊換新節(jié)省大量房屋修繕維護(hù)費(fèi)用從而實(shí)現(xiàn)公有房屋隱性價(jià)值的提高，或通過(guò)以地段差﹑面積小﹑結(jié)構(gòu)差﹑價(jià)值小的房屋調(diào)換成地段好﹑面積大﹑結(jié)構(gòu)好﹑價(jià)值大的房屋實(shí)現(xiàn)公有房屋顯性價(jià)值的提高。二是保障性住房的體量不減少，實(shí)現(xiàn)階梯性保障政策的保障目標(biāo)。保障性住房包括直管公房﹑廉租房和公租房三大塊。廉租房和公租房是政府投資新建的保障性住房，受建設(shè)周期等因素的影響短期內(nèi)增量變化不大。那么，要滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的保障性住房需求，就需要政府在保證保障性住房總體量不減少的前提下擴(kuò)大保障性住房建設(shè)。公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換能保證保障性住房總體量不下降，從而實(shí)現(xiàn)直管公房﹑廉租房﹑公租房三個(gè)階梯保障，滿足社會(huì)不同群體的保障需求。三是能夠解決公房管理部門(mén)工作人員的生存和發(fā)展問(wèn)題。因各地公房管理部門(mén)（房管所）的經(jīng)費(fèi)形式不同，有全額撥款﹑差額撥款和自收自支三種類別，對(duì)自收自支型公房管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，工作人員的生存和發(fā)展都得自謀出路，也就是靠收取租金過(guò)活，若公房征收實(shí)行貨幣補(bǔ)償分成，那么公房管理部門(mén)的工作人員該何去何從，這個(gè)問(wèn)題不容忽視。若實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換則不存在該問(wèn)題，相反因產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值和面積的相應(yīng)增加可以對(duì)租金做一些上浮調(diào)動(dòng)，因租金的上漲必然會(huì)提高公房管理部門(mén)工作人員的工作積極性。四是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由原承租人繼續(xù)承租符合“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”的民法精神。民事合同法規(guī)定“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”，即在租賃關(guān)系存續(xù)期間，即使所有權(quán)人將租賃物讓與他人，對(duì)租賃關(guān)系也不產(chǎn)生任何影響。這一民法精神運(yùn)用到公房征收中，就是將公房征收補(bǔ)償視作互易買(mǎi)賣(mài)，所有權(quán)人取得產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋后，與原承租人重新簽訂房屋租賃合同，由原承租人繼續(xù)承租使用。這樣既保障了所有權(quán)人物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又保護(hù)了承租人的合法權(quán)益，同時(shí)有利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，體現(xiàn)了法律所追求的秩序價(jià)值目標(biāo)。

2.缺點(diǎn)：公房征收實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換也面臨一些操作上的難題。一是產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)從何而來(lái)？若實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，必然要選擇等價(jià)值或超價(jià)值的產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋，那么被征收房屋與所調(diào)換房屋之間的差價(jià)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)，從何而來(lái)？長(zhǎng)期以來(lái)直管公房實(shí)行低租金﹑福利制，作為房管部門(mén)確實(shí)無(wú)力承擔(dān)這部分差價(jià)。如何解決這個(gè)問(wèn)題，已是當(dāng)務(wù)之急。二是實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換忽略了承租人所投入的成本，容易成為征收工作順利推進(jìn)的障礙。如前所述，承租人在獲取公房使用權(quán)和行使公房使用權(quán)的過(guò)程中投入了一定的成本，如使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)和超面積安置費(fèi)等，而實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換回避了承租人成本投入問(wèn)題，若承租人不認(rèn)可該補(bǔ)償方式，則征收工作難以推進(jìn)。

二、公房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)建

通過(guò)前面的分析，我們可以看到兩種補(bǔ)償方式都各有優(yōu)劣，且貨幣分成補(bǔ)償弊大于利，產(chǎn)權(quán)調(diào)換利大于弊。那么，針對(duì)公房征收補(bǔ)償方式的制度構(gòu)建原則上應(yīng)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主，同時(shí)吸收貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的缺點(diǎn)。該制度設(shè)想可以從兩條線來(lái)把握：一是吸收貨幣補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)在征收補(bǔ)償前設(shè)置一個(gè)資產(chǎn)處置程序，或?qū)⒐砍鍪劢o承租人，或產(chǎn)權(quán)單位通過(guò)使用權(quán)回購(gòu)解除租賃關(guān)系；二是發(fā)揮產(chǎn)權(quán)調(diào)換優(yōu)勢(shì)，對(duì)無(wú)法處置或無(wú)法達(dá)成解除協(xié)議的一律實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。建議從立法層面對(duì)公房征收補(bǔ)償方式進(jìn)行明確，設(shè)置相應(yīng)條款“（一）征收公房，產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)按照相關(guān)政策和程序明確被征收房屋的處置意見(jiàn)，并按該處置意見(jiàn)與承租人簽訂出售協(xié)議或解除租賃關(guān)系協(xié)議，房屋征收部門(mén)按照處置意見(jiàn)和協(xié)議實(shí)行征收補(bǔ)償。（二）未明確處置意見(jiàn)或未達(dá)成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，房屋征收部門(mén)應(yīng)對(duì)被征收人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，由原承租人繼續(xù)承租，被征收人應(yīng)當(dāng)與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同。”從而避免因法律政策上的空白帶來(lái)實(shí)踐操作中的困難。

此外，對(duì)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，可以采取以下兩種思路解決：一是超面積部分差價(jià)由承租人先行墊付，之后可以抵繳租金或由房管部門(mén)在盈余的情況下按照銀行同期貸款利息還本付息；二是超面積部分差價(jià)由安置房供應(yīng)者（開(kāi)發(fā)商）承擔(dān)，房屋管理部門(mén)將超面積部分租金收入讓渡給開(kāi)發(fā)商。

夏菲（1984年7月），女，湖南益陽(yáng)人，法學(xué)碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：行政法﹑房屋征收經(jīng)濟(jì)法律實(shí)踐。