趙　輝，　黃偉杰，　王昇平

(青島理工大學(xué)　管理學(xué)院， 山東　青島　266520)

?

基于工程擔(dān)保制度的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度架構(gòu)

趙輝，黃偉杰，王昇平

(青島理工大學(xué)管理學(xué)院， 山東青島266520)

摘要：梳理分析了現(xiàn)階段我國(guó)建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度在評(píng)價(jià)、管理等方面存在的不足，及由此帶來(lái)的建筑市場(chǎng)混亂、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力低等問(wèn)題。借鑒歐美和亞洲等發(fā)達(dá)國(guó)家在建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面，尤其借鑒了結(jié)合工程擔(dān)保制度與建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的新型建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的成熟做法及優(yōu)越性。提出將工程擔(dān)保制度引入到我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中以構(gòu)建一種三層構(gòu)架的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度?；诖酥贫鹊臉?gòu)建原則與目標(biāo)，設(shè)計(jì)三層監(jiān)管市場(chǎng)準(zhǔn)入框架，并對(duì)此制度框架下的建筑市場(chǎng)各主體的角色、責(zé)任和作用予以系統(tǒng)分析、界定，重點(diǎn)突出建筑市場(chǎng)中市場(chǎng)作用的主體性。希望這種新型的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度能為我國(guó)建筑業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入改革提供參考，使我國(guó)的建筑業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞：建筑市場(chǎng)；工程擔(dān)保；市場(chǎng)準(zhǔn)入；市場(chǎng)監(jiān)管；制度框架

近年來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)快速發(fā)展，在很多企業(yè)成長(zhǎng)為行業(yè)佼佼者的同時(shí)，也出現(xiàn)一批因信譽(yù)差、技術(shù)管理水平低下等原因面臨淘汰的建筑企業(yè)。這些企業(yè)為了生存，往往在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中采用低價(jià)競(jìng)標(biāo)、偷工減料等不良競(jìng)爭(zhēng)手段承攬工程，使建筑成品質(zhì)量得不到保障；其次，建設(shè)過(guò)程中存在資源利用效率低下、能耗高、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因就是我國(guó)現(xiàn)行建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在一定缺陷。目前，我國(guó)建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度能有效約束初創(chuàng)企業(yè)，但對(duì)于處于資質(zhì)維護(hù)階段的大型企業(yè)，無(wú)需在經(jīng)營(yíng)管理、技術(shù)等方面創(chuàng)新便可維持資質(zhì)，即當(dāng)前的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度具有靜態(tài)性(市場(chǎng)準(zhǔn)入評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于關(guān)注企業(yè)既得成果)，無(wú)法促使企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新和提高。大型建筑企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力不足，會(huì)降低我國(guó)建筑企業(yè)在國(guó)際建筑市場(chǎng)上的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

解決之道，需賦予并發(fā)揮建筑市場(chǎng)的主體性，即強(qiáng)化建筑市場(chǎng)的自主選擇權(quán)，淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)觀念，讓建筑市場(chǎng)自主選擇效益高、信譽(yù)好的承包商。從發(fā)達(dá)國(guó)家建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度來(lái)看，工程擔(dān)保制度恰是一個(gè)能讓建筑市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自主選擇的媒介，該媒介不僅使建筑企業(yè)爭(zhēng)取政府的認(rèn)可，更促使其通過(guò)自身良好的經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)取市場(chǎng)的認(rèn)同，以獲得工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。本文通過(guò)引入適合我國(guó)國(guó)情的工程擔(dān)保制度，構(gòu)建一種改善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并分析這種制度框架下的各類(lèi)建筑市場(chǎng)主體角色、責(zé)任，以促進(jìn)建筑市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)和健康可持續(xù)發(fā)展。

1我國(guó)建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入

市場(chǎng)準(zhǔn)入(Market Access)，指一國(guó)允許外國(guó)的貨物、勞務(wù)與資本參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的程度[1]。在我國(guó)其意義逐漸擴(kuò)展，目前泛指對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)交易條件的認(rèn)定，也就是某一主體在滿足某種限定性要求后，允許其在特定市場(chǎng)內(nèi)開(kāi)展交易、競(jìng)爭(zhēng)等活動(dòng)。

建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是對(duì)進(jìn)入建筑市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)的主體的資格進(jìn)行限制和管理的制度[2]。具體來(lái)說(shuō)，建筑市場(chǎng)主體，必須滿足政府與建筑行業(yè)規(guī)定的要求，才能進(jìn)入我國(guó)的建筑市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)，提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)。鑒于該制度的主要約束對(duì)象是承包商，本文主要針對(duì)承包商的準(zhǔn)入展開(kāi)論述。

1.2我國(guó)建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入存在的問(wèn)題

1.2.1資質(zhì)類(lèi)別過(guò)細(xì)，不利于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

按當(dāng)前制度，承包商除了要滿足資質(zhì)等級(jí)要求，還要滿足資質(zhì)的類(lèi)別要求。而有些類(lèi)別的項(xiàng)目在工程設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等多方面具有相似性，例如，水利水電工程類(lèi)別里的企業(yè)，也有能力參與電力工程的競(jìng)標(biāo)。但按照目前資質(zhì)類(lèi)別的設(shè)計(jì)，水利水電工程類(lèi)企業(yè)不屬于電力工程資質(zhì)類(lèi)別，因此不能參與競(jìng)標(biāo)。這不利于跨門(mén)類(lèi)企業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)，容易造成某一領(lǐng)域內(nèi)的壟斷，不利于劣質(zhì)企業(yè)的淘汰。

1.2.2退出機(jī)制不完善，造成資源浪費(fèi)

現(xiàn)有市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，缺乏對(duì)建筑市場(chǎng)的深入了解以及嚴(yán)格的退出機(jī)制，使得企業(yè)失信行為信息發(fā)布的影響力有限。導(dǎo)致無(wú)資質(zhì)企業(yè)仍然能通過(guò)掛靠等方式參與工程競(jìng)標(biāo)，這些企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中有效管理缺位，資源利用率低下，導(dǎo)致工程質(zhì)量差、工程事故頻發(fā)、資源浪費(fèi)等一系列問(wèn)題。

1.2.3競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不合理，競(jìng)爭(zhēng)格局混亂

我國(guó)的建筑承包商在不同層次建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不甚合理：在低利潤(rùn)的低端市場(chǎng)，部分實(shí)力較強(qiáng)的中小企業(yè)由于無(wú)相應(yīng)資質(zhì)，無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)；而部分無(wú)資質(zhì)企業(yè)則可以通過(guò)向高資質(zhì)的大型企業(yè)支付管理費(fèi)、租用資質(zhì)的方式參與競(jìng)爭(zhēng)，由此造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)混亂、不公平。在高技術(shù)的大型工程項(xiàng)目中，大型總承包商由于資質(zhì)方面的優(yōu)勢(shì)，壟斷市場(chǎng)；于是大型企業(yè)安于現(xiàn)狀，不謀求技術(shù)、管理上的提高與創(chuàng)新，進(jìn)而導(dǎo)致幾乎無(wú)法參與更高級(jí)、市場(chǎng)環(huán)境更開(kāi)放的歐美建筑市場(chǎng)。這就形成了低端建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)混亂，高端市場(chǎng)上國(guó)內(nèi)無(wú)需競(jìng)爭(zhēng)，歐美市場(chǎng)難以競(jìng)爭(zhēng)的不健康競(jìng)爭(zhēng)格局。

1.2.4管理方式落后，誤導(dǎo)建筑企業(yè)

現(xiàn)有準(zhǔn)入制度基本采用靜態(tài)管理模式，即以承包企業(yè)的注冊(cè)資本、企業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、職稱(chēng)等靜態(tài)指標(biāo)作為資質(zhì)評(píng)定指標(biāo)。而這些指標(biāo)難以充分反應(yīng)企業(yè)的信譽(yù)、技術(shù)能力和管理水平等動(dòng)態(tài)指標(biāo)，因此對(duì)企業(yè)產(chǎn)生了誤導(dǎo)，催生建筑企業(yè)對(duì)注冊(cè)職業(yè)資格證書(shū)的強(qiáng)力需求。大量非建筑從業(yè)人員通過(guò)掛靠證書(shū)牟利，導(dǎo)致建筑從業(yè)人員總體質(zhì)量下滑、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，進(jìn)而降低我國(guó)建筑業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

2國(guó)際擔(dān)保制度借鑒

國(guó)外發(fā)達(dá)建筑市場(chǎng)較為成熟，其市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中通常結(jié)合著工程擔(dān)保制度。國(guó)外建筑市場(chǎng)一般只對(duì)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行管理，而沒(méi)有企業(yè)資質(zhì)管理制度，企業(yè)只需獲得相應(yīng)的擔(dān)保，便有資格參與工程競(jìng)標(biāo)。這些做法對(duì)我國(guó)建筑行業(yè)有積極的借鑒作用，為我國(guó)當(dāng)前建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度優(yōu)化提供了參考。

2.1工程擔(dān)保制度

工程擔(dān)保制度明確和強(qiáng)化了建筑市場(chǎng)主體間的責(zé)任關(guān)系，能夠有效地保障建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。在擔(dān)保的5種形式中，適合工程擔(dān)保，運(yùn)用最廣泛和最成功的就是保證擔(dān)保。工程擔(dān)?？筛采w工程建設(shè)全過(guò)程，保證項(xiàng)目各階段能夠順利進(jìn)行。對(duì)應(yīng)工程的不同階段，保證擔(dān)保形式不盡相同(圖1)，包括投標(biāo)擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保和履約擔(dān)保等常見(jiàn)擔(dān)保形式。

圖1　各種擔(dān)保在不同階段的應(yīng)用

2.2發(fā)達(dá)國(guó)家工程擔(dān)保制度

2.2.1美國(guó)工程擔(dān)保制度

美國(guó)擁有迄今為止世界上最大的工程擔(dān)保市場(chǎng)，其建筑業(yè)資質(zhì)監(jiān)管實(shí)行的是以法規(guī)約束為主、第三方監(jiān)管為輔的模式[4]。

美國(guó)十分注重納稅人、投資者和中小供應(yīng)商的權(quán)益，因此承包商需要完工擔(dān)保和付款擔(dān)保，以保證這些群體的權(quán)益。其次，擔(dān)保機(jī)構(gòu)要通過(guò)財(cái)政部批準(zhǔn)后才能開(kāi)展業(yè)務(wù)，并且每年都需要核驗(yàn)。最后，美國(guó)的擔(dān)保市場(chǎng)十分成熟，其擔(dān)保業(yè)務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)[5]。

美國(guó)的擔(dān)保制度由于比較偏向投資者，以美式無(wú)條件擔(dān)保為例，美國(guó)的承包商處于弱勢(shì)地位；但美國(guó)的擔(dān)保制度很好地保證了項(xiàng)目的成功。

2.2.2英國(guó)工程擔(dān)保制度

英國(guó)的工程擔(dān)保制度也很早。保函主要由銀行開(kāi)具，少數(shù)由專(zhuān)業(yè)保證公司和保險(xiǎn)公司開(kāi)具。

承包商在公共工程中競(jìng)標(biāo)時(shí)，一般要求提交保函，形式為有條件保函。在以ICE合同為基礎(chǔ)的私人項(xiàng)目中，承包商一般需提交10%的履約保函，并以無(wú)條件保函為主。

英國(guó)的擔(dān)保費(fèi)率比較低，因此能降低承包商的資金占用，從而降低承包商的資金風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明，這一制度顯著提高了英國(guó)工程項(xiàng)目的質(zhì)量[4]。

2.2.3德國(guó)工程擔(dān)保制度

傳統(tǒng)德國(guó)建筑市場(chǎng)不需要投標(biāo)擔(dān)保，但隨著國(guó)際工程的廣泛開(kāi)展，投標(biāo)保函、預(yù)付款保函、履約保函和維修保函等在大型工程或公共工程中都開(kāi)始采用。

德國(guó)主要依賴(lài)工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)的準(zhǔn)入管理[4]，且對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)行完全市場(chǎng)化的管理。在工程擔(dān)保取費(fèi)方面與英國(guó)類(lèi)似，費(fèi)率較低有利于承包商減輕資金壓力。

德國(guó)建筑行業(yè)是市場(chǎng)化管理，能充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，提高行業(yè)的效率，中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變可以借鑒德國(guó)的做法。

2.2.4日本工程擔(dān)保制度

日本對(duì)建筑業(yè)的監(jiān)管與我國(guó)類(lèi)似，但他們實(shí)行的建設(shè)許可制度相當(dāng)嚴(yán)格，且引入了混合模式[6]工程擔(dān)保手段。日本工程擔(dān)保以銀行為主，形式為銀行保證；建筑業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可提供預(yù)付款擔(dān)保以及財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等形式的輔助擔(dān)保，形式為保險(xiǎn)金和合同保函。

雖然日本每年也都會(huì)對(duì)建筑企業(yè)評(píng)級(jí)[7]，但其創(chuàng)新之處是，企業(yè)評(píng)級(jí)越高，其支付的保險(xiǎn)費(fèi)越少。另外，在公共項(xiàng)目中，業(yè)主須依法支付30%～40%的預(yù)付款，以防備建設(shè)資金不足。

這值得我國(guó)反思，我國(guó)的評(píng)級(jí)會(huì)干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)，而日本的評(píng)級(jí)是鼓勵(lì)承包商通過(guò)提高評(píng)級(jí)而降低自身承擔(dān)的保險(xiǎn)成本。我國(guó)的評(píng)級(jí)制度設(shè)計(jì)也應(yīng)考慮引入這種激勵(lì)機(jī)制。

2.2.5新加坡工程擔(dān)保制度

新加坡的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入管理特色之處是建筑準(zhǔn)入職責(zé)由新加坡建筑師協(xié)會(huì)承擔(dān)。一般要求承包商投保履約擔(dān)保，費(fèi)率為5%～10%之間，按年承保，到期續(xù)保[8]。

我國(guó)現(xiàn)階段的準(zhǔn)入職責(zé)由政府承擔(dān)，但政府部門(mén)始終與工程實(shí)際有較大脫節(jié)。因此，我國(guó)也應(yīng)考慮強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)入監(jiān)管職能。另外，工程擔(dān)保到期續(xù)?？梢噪S著工程的具體建設(shè)時(shí)間靈活安排，但這種制度手續(xù)繁雜，也不利于工期控制。

2.3啟示

通過(guò)以上國(guó)家的建筑市場(chǎng)擔(dān)保制度的分析可知：

(1)發(fā)達(dá)國(guó)家基本借助了工程擔(dān)保制度來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管。且在公共工程領(lǐng)域更是強(qiáng)制執(zhí)行工程擔(dān)保。由于工程項(xiàng)目的投資通常較大、牽涉利益方較多，擔(dān)保制度的引入能顯著降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高市場(chǎng)活力，建立良好競(jìng)爭(zhēng)格局。

(2)從發(fā)達(dá)國(guó)家工程擔(dān)保的方式來(lái)看，主要有無(wú)條件擔(dān)保和有條件擔(dān)保兩種。一般無(wú)條件擔(dān)保保函由銀行開(kāi)具，而有條件保函由專(zhuān)業(yè)的擔(dān)保公司開(kāi)具。然而就我國(guó)而言，由于尚處于工程擔(dān)保的初級(jí)階段，多數(shù)保函由銀行開(kāi)具，但銀行有專(zhuān)業(yè)性不及專(zhuān)業(yè)的工程擔(dān)保公司的缺點(diǎn)，因此應(yīng)培育一批有示范作用的專(zhuān)業(yè)工程擔(dān)保公司。

(3)當(dāng)前我國(guó)建筑業(yè)的信用體系尚未建成，而工程擔(dān)保需要建立在良好信用基礎(chǔ)之上，因此在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、引入工程擔(dān)保的同時(shí)，更要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，注重我國(guó)建筑業(yè)誠(chéng)信體系的提高[9]，打破對(duì)企業(yè)資質(zhì)的盲目崇拜。

(4)我國(guó)當(dāng)前的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。從國(guó)際做法來(lái)看，要么通過(guò)工程擔(dān)保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)；要么通過(guò)政府對(duì)企業(yè)評(píng)級(jí)，通過(guò)“高資質(zhì)，低擔(dān)保費(fèi)率”實(shí)現(xiàn)間接激勵(lì)?？傊?，激勵(lì)機(jī)制主要依靠市場(chǎng)手段。

3建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度架構(gòu)

在引入工程擔(dān)保制度來(lái)構(gòu)建我國(guó)的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入框架之前，首先要分析一下我國(guó)建筑市場(chǎng)復(fù)雜的特點(diǎn)，分析工程擔(dān)保與中國(guó)建筑市場(chǎng)的契合性，然后才能設(shè)計(jì)一套匹配我國(guó)建筑市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度框架。

3.1制度契合性分析

我國(guó)的建筑市場(chǎng)目前比較復(fù)雜，主要原因是建筑市場(chǎng)主體眾多，建筑業(yè)監(jiān)管部門(mén)復(fù)雜，監(jiān)管內(nèi)容不明確，政府監(jiān)管無(wú)法深入等。

3.1.1我國(guó)建筑市場(chǎng)的復(fù)雜性

首先，建筑市場(chǎng)主體眾多，以承包商為例，存在眾多的特級(jí)、一級(jí)和二級(jí)建筑企業(yè)，另外還有大大小小的分包商等。這些企業(yè)基數(shù)巨大，而目前的建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入需要資質(zhì)前提，于是一些低資質(zhì)企業(yè)通過(guò)不正當(dāng)手段謀求競(jìng)標(biāo)，造成市場(chǎng)混亂。其次，建筑業(yè)的監(jiān)管部門(mén)較多，監(jiān)管的界面不甚明確。因此易造成監(jiān)管空白，不利于建筑市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。最后，沒(méi)有形成有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

3.1.2制度可行性

在引入工程擔(dān)保制度后，以上這些問(wèn)題可由建筑市場(chǎng)自身解決。

(1)工程擔(dān)保制度的推行降低了資質(zhì)的重要性。凡是能得到工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)認(rèn)可的承包商都有資格承建相應(yīng)級(jí)別的工程項(xiàng)目。擔(dān)保機(jī)構(gòu)為了盈利，自身不愿承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)。工程擔(dān)保表面上把風(fēng)險(xiǎn)由承包商轉(zhuǎn)移給了擔(dān)保方，而實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)的承受主體仍是承包商[10]。因此，這能促使承包商更加注重風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范，更積極地履行合約，以避免自身承受過(guò)大的損失。

(2)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)，在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中對(duì)承包商會(huì)起到監(jiān)控作用，這就減輕了政府的監(jiān)管壓力。工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為建筑市場(chǎng)的主體之一，對(duì)建筑行業(yè)的了解更為透徹，因此其監(jiān)管會(huì)更細(xì)致。也就是說(shuō)，市場(chǎng)自身就實(shí)現(xiàn)了細(xì)化的監(jiān)管。

由此，許多政府部門(mén)不需要對(duì)建筑行業(yè)進(jìn)行細(xì)化的監(jiān)管，只要在立法上保證建筑行業(yè)的健康發(fā)展。這樣也就解決了政府監(jiān)管的重疊或空白。

(3)擔(dān)保機(jī)制的引入，能更好地實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)的自我調(diào)控。因?yàn)閾?dān)保機(jī)構(gòu)會(huì)全面評(píng)估承包商的能力，包括財(cái)務(wù)，技術(shù)，管理，信譽(yù)等多方面，對(duì)于一些綜合實(shí)力差的承包商不予以擔(dān)保，自然也就被市場(chǎng)淘汰；而履約能力好的企業(yè)，則會(huì)更容易獲得擔(dān)保費(fèi)率低的擔(dān)保，降低了成本從而增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)力。這就實(shí)現(xiàn)了建筑市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。

從以上分析來(lái)看，工程擔(dān)保與中國(guó)復(fù)雜的建筑行業(yè)市場(chǎng)是契合的，這為進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)。

3.2三層監(jiān)管市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

為了改善當(dāng)前建筑市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)的局面，降低有實(shí)力的中小企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻和強(qiáng)化退出機(jī)制，使政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)控互補(bǔ)，需要對(duì)建筑市場(chǎng)實(shí)施科學(xué)、有效和全面的市場(chǎng)監(jiān)管，需要設(shè)計(jì)基于工程擔(dān)保的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

3.2.1構(gòu)建原則

(1)導(dǎo)向性原則，是指政府政策的導(dǎo)向性要科學(xué)明確，具有前瞻性。這有利于提高行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，且能有效避免市場(chǎng)失靈的情況。

(2)主體性原則，指該制度框架應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的主體地位，賦予市場(chǎng)“準(zhǔn)入與否”的決定權(quán)，有助于建筑市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新。

(3)即時(shí)性和廣泛性原則，是指建筑行業(yè)協(xié)會(huì)等獨(dú)立機(jī)構(gòu)發(fā)布的行業(yè)信息要有速度快、傳播廣的特點(diǎn)。這有利于讓建筑市場(chǎng)主體掌握行業(yè)內(nèi)的違規(guī)、失信行為，從而有效剔除不合格的競(jìng)爭(zhēng)主體，通過(guò)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)靈活及時(shí)的退出機(jī)制。

3.2.2構(gòu)建目標(biāo)

該制度框架的總體目標(biāo)是提高建筑行業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力。為此，針對(duì)三層監(jiān)管體系設(shè)定三個(gè)子目標(biāo)。

(1)政府目標(biāo)：通過(guò)政策與立法提高資源利用率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)透明度，最終實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

(2)市場(chǎng)目標(biāo)：通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高管理水平和技術(shù)能力，實(shí)現(xiàn)高效的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，提高市場(chǎng)活力，促使建筑主體不斷創(chuàng)新。

(3)第三方監(jiān)管目標(biāo)：形成行業(yè)高度的自律性及良好的信用氛圍，提高行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3三層監(jiān)管市場(chǎng)準(zhǔn)入制度框架

結(jié)合工程擔(dān)保的三層監(jiān)管市場(chǎng)準(zhǔn)入體系(圖2)主要包括政策層面的準(zhǔn)入、行業(yè)層面的準(zhǔn)入和市場(chǎng)層面的準(zhǔn)入。政策層面主要考慮參與主體的屬性是否合法，如有些軍事工程需排除外商性質(zhì)承包商；其次，考慮經(jīng)營(yíng)范圍的合法性，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)范圍可體現(xiàn)出政府的導(dǎo)向性。符合這兩條要求的承包商便可通過(guò)政府層面的準(zhǔn)入。在行業(yè)層面，建筑承包商應(yīng)符合行業(yè)規(guī)范方可準(zhǔn)入，這些規(guī)范根據(jù)經(jīng)營(yíng)范圍的不同會(huì)有具體的說(shuō)明，在進(jìn)入市場(chǎng)后，承包商還應(yīng)接受行業(yè)監(jiān)督，行業(yè)監(jiān)督通過(guò)信息披露和社會(huì)輿論實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)層面，準(zhǔn)入應(yīng)通過(guò)本文論述的工程擔(dān)保方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)層面的準(zhǔn)入是整個(gè)準(zhǔn)入制度的主體。在市場(chǎng)層面準(zhǔn)入中，可以引入過(guò)程評(píng)價(jià)和完工評(píng)價(jià)的監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)承包商動(dòng)態(tài)性的、更強(qiáng)的約束。

圖2　三層監(jiān)管建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入架構(gòu)

3.4三層監(jiān)管職能

該制度框架不同的監(jiān)管層次，分別對(duì)應(yīng)不同的職能。在政策層，建設(shè)主管部門(mén)承擔(dān)行政監(jiān)管職責(zé)，主要工作為法規(guī)的制定與執(zhí)行；在行業(yè)層，建筑業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)第三方監(jiān)管的職責(zé)，規(guī)范行業(yè)行為、及時(shí)披露行業(yè)信息，尤其是企業(yè)失信行為；在市場(chǎng)層，監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)主要依靠市場(chǎng)主體之間的相互制衡和專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)審。各層次監(jiān)管有機(jī)配合，才能發(fā)揮該制度應(yīng)有的作用。

3.4.1政府職能

首先，應(yīng)簡(jiǎn)化施工總承包的資質(zhì)類(lèi)別，采用市場(chǎng)表現(xiàn)、產(chǎn)品滿意度、企業(yè)信譽(yù)等柔性指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，放寬對(duì)施工企業(yè)總承包資質(zhì)等級(jí)的約束；其次，應(yīng)將建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入的絕大部分評(píng)審工作交給市場(chǎng)，在政策允許前提下賦予擔(dān)保機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，促使擔(dān)保機(jī)構(gòu)為降低由承包商造成的違約風(fēng)險(xiǎn)制定詳細(xì)的評(píng)審指標(biāo)與科學(xué)的評(píng)審方法，以充分發(fā)揮市場(chǎng)主體靈活、高效的優(yōu)點(diǎn)，從而彌補(bǔ)政府部門(mén)在此方面的不足。

再者，政府應(yīng)加強(qiáng)立法，把具體監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和行業(yè)協(xié)會(huì)，而將更多精力用于完善當(dāng)前法律。對(duì)于目前法律難以規(guī)范的資質(zhì)掛靠問(wèn)題，政府可以考慮加強(qiáng)個(gè)人資質(zhì)認(rèn)證[11]，突出注冊(cè)職業(yè)人員責(zé)任，建立個(gè)人職業(yè)資質(zhì)的法律規(guī)范，要求注冊(cè)人員應(yīng)在相關(guān)擔(dān)保下參與投標(biāo)；在企業(yè)和個(gè)人資質(zhì)審核方面，審核人員要進(jìn)行備案，以防弄虛作假；政府還應(yīng)強(qiáng)化退出機(jī)制，嚴(yán)懲吊銷(xiāo)執(zhí)照企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)行為。此外，對(duì)于涉及公共利益的項(xiàng)目，政府還應(yīng)要求強(qiáng)制擔(dān)保，以培育和發(fā)展工程擔(dān)保市場(chǎng)。

3.4.2行業(yè)協(xié)會(huì)職能

行業(yè)協(xié)會(huì)首先應(yīng)承擔(dān)第三方監(jiān)管的責(zé)任，建立信息共享平臺(tái)，同步政府、業(yè)主、承包商、擔(dān)保公司等之間的信息；其次，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)及時(shí)傳達(dá)最新的政策與法律法規(guī)，切實(shí)、公正地監(jiān)督每一個(gè)市場(chǎng)主體，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)違法、失信、安全事故等時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)及時(shí)披露、登記；再者，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立完整的注冊(cè)人員數(shù)據(jù)庫(kù)與建筑企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，當(dāng)數(shù)據(jù)發(fā)生變更時(shí)應(yīng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)以方便查詢(xún)；最后，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)借助社會(huì)輿論的監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)輿論應(yīng)有的作用并提高其影響力。

3.4.3市場(chǎng)職能

市場(chǎng)是整個(gè)監(jiān)管體系的主體，由銀行、擔(dān)保公司等實(shí)施監(jiān)管。為了提高監(jiān)管力度，可將市場(chǎng)監(jiān)管分為前期、中期、后期三個(gè)監(jiān)管過(guò)程。

前期監(jiān)管過(guò)程主要考慮承包商是否擁有完全履約的能力，該能力主要由良好的財(cái)務(wù)狀況、優(yōu)質(zhì)的技術(shù)實(shí)力和良好的企業(yè)信譽(yù)體現(xiàn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行充分評(píng)估。對(duì)于無(wú)相應(yīng)履約能力的企業(yè)，工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)不得為其提供擔(dān)保；對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，則應(yīng)提高其擔(dān)保費(fèi)率；對(duì)于技術(shù)實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)良好的企業(yè)，可提供擔(dān)保優(yōu)惠，降低擔(dān)保保費(fèi)來(lái)調(diào)控建筑準(zhǔn)入。

另外，工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)在評(píng)估時(shí)還要格外注意風(fēng)險(xiǎn)的防范。魏寶林[12]提出應(yīng)建立建筑市場(chǎng)信用體系，推行風(fēng)險(xiǎn)制度，從根本上規(guī)范市場(chǎng)主體行為。因此，工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)在評(píng)審承包商綜合能力時(shí)，可參考由財(cái)務(wù)、信用、履約能力、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)誠(chéng)信環(huán)境、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(圖3)，降低評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)。

圖3　工程擔(dān)保評(píng)審指標(biāo)

在中期監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管主要依靠項(xiàng)目過(guò)程評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)。擔(dān)保公司應(yīng)實(shí)時(shí)了解工程承包商的動(dòng)態(tài)，包括公司經(jīng)營(yíng)狀況與項(xiàng)目的進(jìn)展情況，尤其是財(cái)務(wù)、進(jìn)度和質(zhì)量三個(gè)方面要加強(qiáng)承包商與擔(dān)保公司的信息對(duì)稱(chēng)性。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)提出預(yù)警，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)披露承包商違約行為，也可通過(guò)提高保費(fèi)對(duì)承包商的違約行為進(jìn)行懲罰。當(dāng)承包商無(wú)法繼續(xù)履行合同時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)積極安排履約能力強(qiáng)的承包商接手項(xiàng)目。后期監(jiān)管通過(guò)項(xiàng)目完工評(píng)價(jià)對(duì)承包商進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)出色完成項(xiàng)目的承包商應(yīng)提高評(píng)級(jí)，在后續(xù)擔(dān)保中降低其擔(dān)保費(fèi)率；反之則降低承包商評(píng)級(jí)，提高其擔(dān)保費(fèi)率，從而提高其競(jìng)爭(zhēng)成本，直至被市場(chǎng)淘汰。這些評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)應(yīng)提交行業(yè)協(xié)會(huì)信息平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)公開(kāi)，以供市場(chǎng)自主選擇認(rèn)可的承包商。

通過(guò)上述環(huán)節(jié)的市場(chǎng)監(jiān)管，承包商能自發(fā)地積極履約，提高技術(shù)管理水平，尋求擔(dān)保機(jī)構(gòu)較高的評(píng)級(jí)，以獲得較高的市場(chǎng)認(rèn)同，從而降低擔(dān)保成本，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

4結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家建筑業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，提出我國(guó)建筑企業(yè)應(yīng)推行以工程擔(dān)保為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度以獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)建筑業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中引入工程擔(dān)保，要系統(tǒng)考慮各層面主體的職責(zé)，共同構(gòu)建市場(chǎng)準(zhǔn)入體系。

本文構(gòu)建的制度框架有助于政府轉(zhuǎn)換職能并減少工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ぷ飧瘮?wèn)題。通過(guò)擔(dān)保制度與市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的結(jié)合，有利于保障合同履行，解決工程款拖欠問(wèn)題；通過(guò)淘汰低效企業(yè)，能提高資源利用率、行業(yè)水準(zhǔn)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；而市場(chǎng)主體性的提高也能促使行業(yè)良好競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，企業(yè)信譽(yù)將代替企業(yè)資質(zhì)成為企業(yè)的追求目標(biāo)。此外，工程擔(dān)保制度也可以解決我國(guó)現(xiàn)有擔(dān)保市場(chǎng)的部分問(wèn)題，如：企業(yè)擔(dān)保參與度比較低、參與范圍狹窄，擔(dān)保企業(yè)缺乏科學(xué)制定費(fèi)率的方法，擔(dān)保主體因缺乏理賠經(jīng)驗(yàn)和技能而需要外聘專(zhuān)家協(xié)助理賠、理賠速度較慢、無(wú)法及時(shí)保障建設(shè)的順利進(jìn)行等。當(dāng)然，該制度有效運(yùn)行還有賴(lài)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的更深入改革，同時(shí)還要完善相關(guān)擔(dān)保法律。

目前我國(guó)有關(guān)工程擔(dān)保的研究仍停留在理論方面，而在擔(dān)保流程、擔(dān)保費(fèi)率確定、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)控制與管理等實(shí)際操作層面的探討較少。隨著工程擔(dān)保的逐步發(fā)展，對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)也是維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要一環(huán)。今后應(yīng)強(qiáng)化實(shí)務(wù)操作層面的研究探討，使我國(guó)的工程擔(dān)保制度體系化，更好地指導(dǎo)工程實(shí)踐。總之，建筑市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)要協(xié)同提高，才能保證建筑市場(chǎng)的高效、健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]趙小林. 市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]. 法制與社會(huì)，2008，(32)：119-120.

[2]楊宗林. 對(duì)建筑市場(chǎng)突出問(wèn)題和競(jìng)爭(zhēng)秩序的分析與探討[J]. 鐵道工程學(xué)報(bào)，2011，(5)：102-105.

[3]陸寧，劉靜，李炎琪，等. 中國(guó)30個(gè)省域建筑業(yè)生產(chǎn)效率差異綜合診斷[J]. 建筑經(jīng)濟(jì)，2015，36(2)：106-110.

[4]李慧敏，劉紅梅. 工程擔(dān)保承發(fā)包模式在歐洲和美國(guó)的實(shí)踐[Z]. 武漢：第七屆中國(guó)管理科學(xué)與工程論壇，2009.

[5]Russell J S. Surety Bonds for Construction Contracts[M]. Reston，VA：ASCE Press，2000.

[6]鄧曉梅，田芊. 國(guó)際工程保證擔(dān)保制度特征的研究[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2003，18(2)：66-71.

[7]Kunishima M，Shoji M. The Principle of Construction Management[M]. Tokyo：SanKaido Publishing Co Ltd, 1996.

[8]Yang L K. The Law of Guarantees in Singapore and Malaysia[M]. Butterworths：Singapore，1992.

[9]劉靜，毛龍泉，成虎. 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期建筑市場(chǎng)信用體系動(dòng)力機(jī)制研究[J]. 建筑經(jīng)濟(jì)，2008，(10)：14-17.

[10]王龍華. 關(guān)于建立我國(guó)建筑業(yè)工程保證擔(dān)保制度的研究[D]. 重慶：重慶大學(xué)，2005.

[11]郭樹(shù)榮，任曉宇. 對(duì)建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的改革探討[J]. 建筑經(jīng)濟(jì)，2012，(11)：15-18.

[12]魏寶林. 對(duì)規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的思考[J]. 建筑經(jīng)濟(jì)， 2004，(3)：15-16.

Structure of China’s Construction Market Access System Based on Surety Bounds

ZHAOHui,HUANGWei-jie,WANGSheng-ping

(School of Management, Qingdao University of Technology, Qingdao 266520, China)

Abstract:By analyzing the deficiency in the evaluation and management of our country’s construction market access system and the problems like construction market chaos and low international competence brought by the deficiency, this paper refers to the developed countries’ mature and advanced system of construction market access, especially the coordination of construction market access and guarantee system, and proposed a three-layer construction market system which the engineering guarantee system was introduced and integrated into. Based on the aim and principle of this system, an according three-layer surveillance framework is designed where different construction market entities play different roles and take different obligations. The new system highlights the dominance of market power in regulating the construction market access. We hope this paper could provide meaningful advices on the reform of the current construction market access system to enhance our country’s construction competence in the international construction market.

Key words：construction market; surety bound; market access; market surveillance; institutional framework

中圖分類(lèi)號(hào)：F282

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-0985(2016)01-0032-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金(71471094)；山東省自然科學(xué)基金(ZR2011GL021)；山東省高等學(xué)校人文社科規(guī)劃項(xiàng)目(J10WG60)

通訊作者：黃偉杰(1991-)，男，江蘇江陰人，碩士研究生，研究方向?yàn)楣こ虛?dān)保、工程造價(jià)管理(Email: huangwjjiangyin@hotmail.com)

作者簡(jiǎn)介：趙輝(1978-)，男，山東蘭陵人，副教授，博士，研究方向?yàn)楣こ虛?dān)保、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)(Email: Zhaohui43@126.com)

收稿日期：2015-09-10修回日期： 2015-10-28