西安地鐵土地儲(chǔ)備問(wèn)題探討

劉 玲

（西安市地下鐵道有限責(zé)任公司，陜西西安 710018）

西安地鐵土地儲(chǔ)備問(wèn)題探討

劉 玲

（西安市地下鐵道有限責(zé)任公司，陜西西安 710018）

為解決地鐵建設(shè)所需資本金，彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損，減輕地鐵公司還本付息壓力，各個(gè)城市都在積極探索建設(shè)資金的籌集方式。許多城市陸續(xù)成立地鐵土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)對(duì)地鐵沿線土地進(jìn)行收儲(chǔ)，獲取土地出讓收益，用于地鐵建設(shè)。文章對(duì)幾個(gè)主要城市的地鐵土地儲(chǔ)備模式進(jìn)行了闡述，并對(duì)西安市地鐵土地儲(chǔ)備工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討，進(jìn)而提出了完善西安地鐵土地儲(chǔ)備模式的意見建議。

地鐵；土地儲(chǔ)備；資金；建議

0 引言

地鐵作為中短途、大運(yùn)量的客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，具有安全環(huán)保、便捷高效等獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，開展地鐵建設(shè)成為優(yōu)化城市布局、提升居民生活質(zhì)量、實(shí)施緩堵保暢、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措［1］，具有顯著的社會(huì)效益［2］。截止 2015 年初，全國(guó)已有 37 個(gè)城市獲批并修建地鐵。地鐵的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)被廣泛認(rèn)可和接受，但其高建設(shè)成本及低運(yùn)營(yíng)回報(bào)問(wèn)題一直困擾著世界各地的大中型城市。目前香港地鐵公司是世界上為數(shù)不多的能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的地鐵公司之一，它盈利的原因包括土地與交通一體式捆綁開發(fā)、市場(chǎng)化運(yùn)作模式等［3-4］。為了解決地鐵建設(shè)資本金和運(yùn)營(yíng)虧損的問(wèn)題，各個(gè)城市均在借鑒香港地鐵模式，根據(jù)各城市特點(diǎn)，嘗試不同的方法，最常見的是實(shí)行地鐵土地儲(chǔ)備和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)。地鐵土地儲(chǔ)備是通過(guò)對(duì)地鐵沿線土地進(jìn)行收儲(chǔ)，獲取土地出讓收益，并將土地收益反哺地鐵建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。本文僅討論地鐵土地儲(chǔ)備作為土地一級(jí)開發(fā)，收取出讓金用于解決地鐵建設(shè)資金的問(wèn)題。

1 國(guó)內(nèi)地鐵土地儲(chǔ)備現(xiàn)狀

為解決地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金問(wèn)題，使地鐵建設(shè)能夠持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)內(nèi)各主要城市都在積極探索適合自己的地鐵土地儲(chǔ)備模式。通過(guò)調(diào)研和了解，現(xiàn)列舉幾個(gè)在地鐵土地儲(chǔ)備方面已取得明顯成效且模式有所區(qū)別的城市加以分析。

1.1 杭州地鐵

杭州市是最早推行土地儲(chǔ)備、公開出讓的城市。由于杭州市區(qū)土地開發(fā)較早，且大部分已被收儲(chǔ)，因此市政府并未單獨(dú)為地鐵劃定儲(chǔ)備地。目前獲得的土地都是在地鐵基本建設(shè)過(guò)程中通過(guò)征地拆遷獲得的地鐵站點(diǎn)周邊、隧道上方、車輛段的土地，由杭州市地鐵置業(yè)有限公司與大型房地產(chǎn)開發(fā)商合作，在招拍掛前已將上蓋物業(yè)蓋好，將此部分作為出讓條件，獲得國(guó)有土地使用權(quán)。土地出讓后的 45% 出讓收益作為做地成本返還市地鐵公司，市土地儲(chǔ)備中心收取該返還部分的 2% 作為管理費(fèi)，余下 55% 市財(cái)政局在扣除計(jì)提后全額返還地鐵公司用于地鐵建設(shè)。

1.2 南昌地鐵

南昌市土地儲(chǔ)備中心下設(shè)立軌道土地儲(chǔ)備分中心，用于管理軌道交通相關(guān)土地收儲(chǔ)的資金，由市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)籌集支付，設(shè)立獨(dú)立賬戶。土地出讓后，土地出讓金扣除各項(xiàng)基金之后由市財(cái)政全額返還至市土地儲(chǔ)備中心專戶，再由分中心核算、扣減各項(xiàng)土地收儲(chǔ)成本利息之后，及時(shí)全額返還南昌軌道交通集團(tuán)。

在地鐵線網(wǎng)規(guī)劃確定之前，土地儲(chǔ)備分中心將宗地進(jìn)行收儲(chǔ)，站點(diǎn) 500 m 范圍內(nèi)的土地可優(yōu)先收儲(chǔ)，并可適當(dāng)提高容積率進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，提高容積率后土地出讓金的增加部分在扣除各項(xiàng)基金后全額撥付給地鐵集團(tuán)。老城區(qū)中心站點(diǎn)的容積率允許提高，基本建設(shè)用地以劃撥方式供地后，補(bǔ)交出讓金進(jìn)行上蓋物業(yè)開發(fā)，該部分出讓金也返還軌道交通集團(tuán)。全市每出讓 1 宗地（除工業(yè)和劃撥地外）按照每畝 10～30 萬(wàn)元繳納地鐵建設(shè)資金。

1.3 南京地鐵

2005 年，南京地鐵開始進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作，2008 年成立了南京市土地儲(chǔ)備中心地鐵分中心［5］，之后更名為南京市玄武區(qū)土地儲(chǔ)備中心，來(lái)承擔(dān)地鐵融資儲(chǔ)備土地的儲(chǔ)備、整理和運(yùn)作任務(wù)。南京地鐵的土地儲(chǔ)備工作主要實(shí)行政府先導(dǎo)、規(guī)劃控制、自行運(yùn)作、收支分離的模式。地鐵儲(chǔ)備土地的前期整理資金由地鐵公司自行籌集，土地出讓后，市財(cái)政部門核算土地的整理成本和收益，將成本返還地鐵土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，收益部分按照地塊確定的融資用途分線路和資金性質(zhì)予以撥付。

南京市政府對(duì)地鐵土地儲(chǔ)備工作的支持政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①成立了市政府層面的地鐵投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會(huì)議，協(xié)調(diào)解決地鐵籌融資及土地儲(chǔ)備工作上遇到的問(wèn)題；②在線路建設(shè)前期就制定了分線路的資金平衡方案，其中明確了相關(guān)資金融資土地的規(guī)模和區(qū)位，保證了地鐵融資儲(chǔ)備土地的及時(shí)劃定，同時(shí)，明確給地鐵的儲(chǔ)備土地必須是經(jīng)營(yíng)性用地，在車站周邊的上蓋物業(yè)規(guī)劃應(yīng)適當(dāng)提高建設(shè)的強(qiáng)度，并配有一定比例的住宅；③在相關(guān)屬地區(qū)縣要占用地鐵儲(chǔ)備土地時(shí)，要按照市政府確定的收益標(biāo)準(zhǔn)，將資金直接支付給地鐵公司用于線路建設(shè)。

為保證南京地鐵工程建設(shè)的順利推進(jìn)，南京市人民政府在財(cái)政資金投入較為有限的情況下，從南京地鐵 2 號(hào)線到后來(lái)的1號(hào)線南延線、3 號(hào)線、4 號(hào)線、10 號(hào)線、機(jī)場(chǎng)線均采用土地融資的方式籌集地鐵建設(shè)的資本金和建設(shè)還本付息資金，有力地保證了地鐵建設(shè)籌融資工作的順利推進(jìn)，為線路建設(shè)融資貸款提供了基礎(chǔ)性的保障［6］。

1.4 深圳地鐵

深圳地鐵沒(méi)有專門設(shè)立土地儲(chǔ)備中心，政府也沒(méi)有劃定地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地。2013 年 5 月，深圳市正式頒布實(shí)施《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》，通過(guò)土地作價(jià)出資的方式將土地注入地鐵集團(tuán)，以地價(jià)收入和開發(fā)收益來(lái)解決地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需的資金問(wèn)題。

地鐵集團(tuán)將土地整理，由市國(guó)土基金土地整備專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支，如遇特殊情況，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，可由地鐵集團(tuán)墊支，之后再由市財(cái)政資金回補(bǔ)。

1.5 不同地鐵儲(chǔ)備模式的比較

綜上所述，杭州、深圳城市發(fā)展較早，未設(shè)立專門的地鐵土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)籌集地鐵建設(shè)資金，而是根據(jù)自身城市發(fā)展形成了自己的地鐵建設(shè)籌資模式：杭州地鐵通過(guò)基本建設(shè)征地拆遷獲得土地，收取收益返還地鐵集團(tuán)，用于地鐵建設(shè)；深圳地鐵則通過(guò)作價(jià)出資，地鐵集團(tuán)整理土地，以地價(jià)收入和開發(fā)收益解決資金問(wèn)題。這類模式，在已建成的比較發(fā)達(dá)的區(qū)域適用。

南昌、南京地鐵均成立了地鐵土地儲(chǔ)備中心，作為市土地儲(chǔ)備中心的分中心進(jìn)行運(yùn)作，擁有自己的儲(chǔ)備用地范圍。土地出讓后，成本返還地鐵土地儲(chǔ)備中心，收益返還地鐵公司，這樣可以保證土地儲(chǔ)備資金的有效流轉(zhuǎn)，避免資金鏈斷開，使土地儲(chǔ)備工作進(jìn)入良性循環(huán)。這類籌資模式，對(duì)于正在開發(fā)的城市和區(qū)域適用。

2 西安地鐵土地儲(chǔ)備

西安地鐵建設(shè)籌集資金的模式多樣。對(duì)于成熟片區(qū)，可借鑒杭州、深圳地鐵，通過(guò)征地拆遷獲得土地進(jìn)而獲取收益，或通過(guò)作價(jià)出資等方式籌資；而對(duì)于新開發(fā)的區(qū)域，可參考南昌、南京地鐵，由政府主導(dǎo)成立地鐵土地儲(chǔ)備中心，對(duì)地鐵沿線土地進(jìn)行有效規(guī)劃和管控，通過(guò)收儲(chǔ)資金的良性循環(huán)來(lái)籌集資金。

2.1 西安地鐵土地儲(chǔ)備的歷史沿革

西安市地鐵建設(shè)土地儲(chǔ)備開發(fā)中心（以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備中心”）于 2009 年 12 月成立，負(fù)責(zé)地鐵沿線儲(chǔ)備用地的征地補(bǔ)償、拆遷安置和配套開發(fā)，其收益用于解決地鐵項(xiàng)目資本金和運(yùn)營(yíng)虧損。此后，市政府確定了地鐵 1～6號(hào)線沿線地鐵儲(chǔ)備用地約 2.4 萬(wàn)畝，包括各開發(fā)區(qū)的 1.6萬(wàn)畝和行政區(qū)的 0.8 萬(wàn)畝。后因開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)導(dǎo)致地鐵儲(chǔ)備用地被嚴(yán)重?cái)D占，再加上線網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整及線路增加，市政府補(bǔ)增了地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地，目前的地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地約為 2.75 萬(wàn)畝。對(duì)于各區(qū)縣無(wú)法完成的儲(chǔ)備用地范圍內(nèi)的地塊，可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行“等質(zhì)量等區(qū)位等價(jià)值”調(diào)換。為了支持地鐵建設(shè)，解決資金籌集問(wèn)題，從2012 年 7 月開始，西安市財(cái)政局將部分區(qū)域土地出讓收入的 10% 劃歸專項(xiàng)資金。

2014 年，為順利進(jìn)入國(guó)土資源部?jī)?chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，解決儲(chǔ)備用地融資貸款問(wèn)題，地鐵建設(shè)土地儲(chǔ)備開發(fā)中心與市國(guó)土資源局積極協(xié)調(diào)，成立了西安市國(guó)土資源局地鐵分局。

2.2 西安地鐵土地儲(chǔ)備工作現(xiàn)存問(wèn)題及建議

經(jīng)過(guò) 2010～2015 年的實(shí)踐運(yùn)行，西安地鐵土地儲(chǔ)備借鑒其他城市地鐵儲(chǔ)備的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在土地儲(chǔ)備方面取得了一定的成效，有效緩解了地鐵建設(shè)籌資困難，在基本建設(shè)土地手續(xù)完善上，發(fā)揮了很大作用，避免了違法用地問(wèn)題的產(chǎn)生。但在實(shí)際攻堅(jiān)克難的探索中，仍然存在一些制度和體制的問(wèn)題。

2.2.1 各區(qū)縣主導(dǎo)作用不足

各區(qū)縣政府并未完全參與地鐵儲(chǔ)備用地范圍的劃定，使得收儲(chǔ)工作的開展難度很大。市政府在明確市規(guī)劃局、市國(guó)土資源局和地鐵公司聯(lián)合劃定的儲(chǔ)備用地后，各區(qū)縣缺乏實(shí)質(zhì)性參與，支持力度不夠。

建議強(qiáng)化各區(qū)的主導(dǎo)地位，由分管土地管理的副區(qū)長(zhǎng)牽頭，區(qū)級(jí)土地管理部門和征地拆遷等各部門多方配合，形成與地鐵辦的聯(lián)合推進(jìn)工作機(jī)制，并將收儲(chǔ)工作納入到各區(qū)年度市級(jí)目標(biāo)考核任務(wù)中予以督辦落實(shí)。同時(shí)，建議地鐵儲(chǔ)備參照《市地鐵沿線交通組織及土地綜合利用規(guī)劃（4號(hào)、5號(hào)、6號(hào)線及臨潼市域線）》確定用地范圍，明確地鐵車站周邊 200 m 范圍內(nèi)為核心區(qū)，500 m 內(nèi)為控制區(qū)，1 000 m 內(nèi)為影響區(qū)；或者會(huì)同區(qū)縣各級(jí)政府及其相關(guān)部門共同選取地鐵沿線儲(chǔ)備用地地塊，做到上下級(jí)政府和職能部門均知情，政令才會(huì)暢通。為了提高各區(qū)對(duì)地鐵土地儲(chǔ)備的支持力度和工作積極性，可適當(dāng)提高各區(qū)收益分配比例，或增加實(shí)物返還等更加靈活的收益分配方式。

2.2.2 地鐵儲(chǔ)備用地易被占用

地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地經(jīng)常在儲(chǔ)備中心不知情的情況下被其他項(xiàng)目占用。市政府多次強(qiáng)調(diào)地鐵儲(chǔ)備用地由儲(chǔ)備中心管理，市規(guī)劃局及其分縣局、市國(guó)土資源局及其分縣局應(yīng)停止規(guī)劃手續(xù)和土地手續(xù)的辦理，可實(shí)際上，地鐵儲(chǔ)備用地依然不停地被占用，并未能真正的實(shí)現(xiàn)管控。

建議由西安市規(guī)劃局在儲(chǔ)備中心加掛“市地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地規(guī)劃管理辦公室”的牌子，業(yè)務(wù)歸市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)，與中心合署辦公，從源頭上對(duì)地鐵專項(xiàng)儲(chǔ)備用地依法進(jìn)行管控。

2.2.3 土地收儲(chǔ)資金不足

土地儲(chǔ)備過(guò)程既是土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程，也是資金的循環(huán)利用過(guò)程。在實(shí)際工作中，沒(méi)有巨額資金加以支撐和驅(qū)動(dòng)，土地儲(chǔ)備工作難以有效運(yùn)作［7］。地鐵儲(chǔ)備用地出讓后返還到儲(chǔ)備中心賬戶的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠征地成本費(fèi)用，使得資金無(wú)法正常流轉(zhuǎn)。市財(cái)政返還地鐵儲(chǔ)備用地土地出讓金收益的 96% 進(jìn)入地鐵公司建設(shè)專項(xiàng)資金賬戶，剩余的 4% 進(jìn)入儲(chǔ)備中心賬戶，這使得儲(chǔ)備中心根本沒(méi)有充足資金進(jìn)行土地收儲(chǔ)，只能通過(guò)協(xié)調(diào)借用地鐵公司的資金實(shí)現(xiàn)資金流轉(zhuǎn)，但最終這部分借款仍需歸還，資金問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)解決。

建議市財(cái)政局明確返還的資金應(yīng)流轉(zhuǎn)回儲(chǔ)備中心作為收儲(chǔ)資金（將征地成本包含在內(nèi)），使得土地收儲(chǔ)具有啟動(dòng)資金和一定的流轉(zhuǎn)資金，保障土地收儲(chǔ)工作的良性循環(huán)。

2.2.4 國(guó)土資源局地鐵分局難以發(fā)揮作用

市國(guó)土資源局地鐵分局的成立并未發(fā)揮真正應(yīng)有的作用。因政府并未明確地鐵真正管轄范圍，使得國(guó)土資源分局無(wú)法真正開展工作，實(shí)施土地管理的權(quán)利和義務(wù)。管轄范圍需要市政府聯(lián)合各區(qū)縣政府共同商議確定，將該范圍內(nèi)土地管理的某些權(quán)限交由地鐵分局管理，如土地報(bào)批，土地供應(yīng)，土地登記和執(zhí)法監(jiān)察等等。

2.2.5 缺乏有效的資金籌措渠道

儲(chǔ)備中心雖已完成一定數(shù)量的土地收儲(chǔ)，卻并未成功利用已收儲(chǔ)但尚未出讓的土地進(jìn)行融資貸款，隨著土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的開展，資金壓力也越來(lái)越大。因此，構(gòu)筑地鐵土地儲(chǔ)備的資金籌措與供應(yīng)平臺(tái)勢(shì)在必行。

首先，應(yīng)推動(dòng)儲(chǔ)備中心盡早進(jìn)入國(guó)土資源部土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，為儲(chǔ)備中心獲取國(guó)開行等土儲(chǔ)類低息貸款提供有力保障。其次，適時(shí)建立起與大型房地產(chǎn)企業(yè)的合作，建立優(yōu)質(zhì)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資源庫(kù)，增強(qiáng)拿地成本測(cè)算能力，降低后期供應(yīng)招商壓力，采取靈活模式盤活土地資產(chǎn)，降低啟動(dòng)資金籌措壓力。

3 結(jié)論

隨著西安地鐵4～6號(hào)線和臨潼線的相繼開工，地鐵建設(shè)資本金籌集、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧和1～3號(hào)線還本付息壓力巨增。由于儲(chǔ)備土地運(yùn)作存在周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、見效慢的特點(diǎn)，相對(duì)于地鐵建設(shè)龐大的資金需求，資金的回籠與工程建設(shè)周期存在不匹配的問(wèn)題。因此，西安地鐵的土地儲(chǔ)備運(yùn)作也在不斷尋求新的模式和方法，以更好地滿足地鐵建設(shè)的需求。

只有實(shí)行市、區(qū)政府主導(dǎo)，地鐵土地儲(chǔ)備中心、市國(guó)土資源局地鐵分局與地鐵沿線各區(qū)形成聯(lián)合工作機(jī)制，有力控制規(guī)劃及管轄范圍，實(shí)現(xiàn)地鐵沿線土地儲(chǔ)備與基本建設(shè)征地拆遷統(tǒng)一征收、同步實(shí)施，發(fā)揮地鐵分局土地管理作用，明確地鐵與各區(qū)收益分配比例，提高各區(qū)政府收儲(chǔ)積極性，同時(shí)保證收儲(chǔ)資金良性循環(huán)利用，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控功能，才能真正加快土地收儲(chǔ)進(jìn)度，加速用地手續(xù)辦理，取得更大的土地出讓收益，使地鐵基本建設(shè)用地手續(xù)更合理、合法。

［1］ 廖德金.淺談城市軌道交通投融資模式［J］.鐵道勘測(cè)與設(shè)計(jì)，2012（2）：77-81.

［2］ 王志勇.關(guān)于城市軌道交通發(fā)展與土地綜合開發(fā)利用的研究［J］.理論探討，2011（3）：215，217.

［3］ 王彬.南昌借鑒香港地鐵經(jīng)驗(yàn)建設(shè)城市軌道交通初探［D］.江西南昌：南昌大學(xué)，2011.

［4］ 王琳琳.我國(guó)城市軌道交通投融資模式研究［D］.北京：北京交通大學(xué)，2007.

［5］ 蔡成鳳，施紅琴.城市專項(xiàng)土地儲(chǔ)備的規(guī)劃保障——以南京市地鐵專項(xiàng)土地儲(chǔ)備為例［J］.中國(guó)土地，2010（5）：49-50.

［6］ 張璟.南京地鐵建設(shè)多元化籌融資模式研究［D］.江蘇南京：南京理工大學(xué)，2011.

［7］ 楊志榮，張晟偉.城市土地儲(chǔ)備模式的比較與創(chuàng)新［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2008（3）：14-15.

責(zé)任編輯 李媛芳

Discussion on Xi'an Metro Land Reserve

Liu Ling

To solve the problem of metro construction funding difficulties， to make up the operating loss and reduce the pressure of debt and due loan interest， all cities in China actively explore new ways to raise the fi nancing fund to meet metro construction needs.Some cities set up metro land reserve centers.Land leasing revenue through the purchasing land along the metro lines is gained for metro construction use.The paper briefl y describes the metro land reserve mode in several major cities，and further explores the recommendations of Xi'an metro land reserve mode.

metro， land reserve， fund， proposal

F530.31

劉玲（1985—），女，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師

2016-03-28