我國出口退稅面臨的主要障礙及優(yōu)化路徑

李春曉+方芳+高紅

自我國加入WTO，在全球經(jīng)濟一體化、自由化的趨勢下，出口退稅政策對我國對外貿易保持平穩(wěn)增長發(fā)揮著巨大作用。據(jù)海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年全國共辦理出口退稅11329億元，增長7.7%。2015年上半年全國共辦理出口退稅6565.18億元，增長12.4%，增幅同比上升2.1個百分點。然而，出口退稅額不斷增加，給我國財政帶來巨大壓力，2015年上半年扣減出口退稅后，稅務機關組織稅收凈收入59373億元，同比增長幅6.3，但相對于2014年上半年及全年情況，稅務機關組織稅收增長速度呈下降態(tài)勢。當前，我國在新常態(tài)經(jīng)濟背景下，必須不斷調整、完善出口退稅政策，尋求擴大出口創(chuàng)匯、保障國家稅收的平衡點?；诖耍恼峦ㄟ^分析我國出口退稅的現(xiàn)狀及面臨的主要障礙，提出了完善我國出口退稅政策的優(yōu)化路徑。

一、我國出口退稅的現(xiàn)狀分析

（一）我國出口退稅總額呈現(xiàn)持續(xù)上漲態(tài)勢，年增速有所趨緩

面對國際市場激烈的競爭，各WTO成員國為促進對外貿易增長，紛紛廣泛運用出口退（免）稅政策。我國自2000年加入WTO以來，多次對出口退（免）稅政策進行了調整，出口退稅總額也呈現(xiàn)持續(xù)上漲的態(tài)勢（見圖1）。我國出口商品退稅是指將商品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)已繳納的間接稅退還給出口企業(yè)，主要包括增值稅、消費稅。2009年全國共辦理出口退稅6487億元，至2014年，五年間出口退稅額增長了近一倍，達到了11329億元。2015年上半年出口退稅達到6565.18億元。從年增速來看，2011年增幅最大，達到了25.63%，而2013年增幅最小，僅為0.87%。進一步分析原因，2011年全球經(jīng)濟復蘇，我國出口總額達到36421億美元，增長22.5%，推動了出口退稅總額的迅速增長。2012-2013年，我國出口總額保持平穩(wěn)增長，受出口退稅政策調整的影響，出口退稅增速急劇下降。在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，國內產(chǎn)業(yè)加速轉移升級，出口產(chǎn)品的結構顯著優(yōu)化，如集成電路、高鐵等高技術含量產(chǎn)品迅速發(fā)展，盡管國際市場出口形勢嚴峻，出口增長仍舊保持著平穩(wěn)態(tài)勢，由此，與我國出口退稅總額的持續(xù)上漲呈現(xiàn)高度吻合。

（二）中央財政由出口退稅的“主要負擔者”變?yōu)椤巴耆摀摺?/p>

我國出口退稅財政負擔機制經(jīng)歷了多次變革，逐步向規(guī)范化、合理化推進。第一階段，2003年以前由中央財政全額負擔。第二階段，2004-2014年，中央、地方財政共同負擔。2004年中央、地方財政負擔比例為75：25，2005年起負擔比例改為92.5：7.5。第三階段，2015年起中央財政負擔全部的出口退稅?？梢姡醒胴斦沙隹谕硕惖摹爸饕摀摺弊?yōu)榱恕巴耆摀摺?。黨的十八屆三中全會提出結合稅制改革與宏觀調控取向，進一步理順中央與地方收入劃分。國務院明確規(guī)定自2015年起，出口退稅全部由中央財政負擔，地方原負擔的出口退稅定額上繳中央，中央對地方消費稅實行定額返還。在此之前，盡管地方財政承擔出口退稅的比重不大，僅為7.5%，但由于出口退稅地主要集中于東部沿海省市，導致地方財政負擔過重。這一新政策的出臺，解決了征稅地與退稅地不一致、地區(qū)間出口退稅負擔不匹配的矛盾，建立了公平合理的消費稅返還機制。新政策的出臺，不單純是出口退稅承擔者的變化，更重要的意義在于有利于出口退稅及時、足額進行，鼓勵出口企業(yè)轉型升級、優(yōu)化出口商品結構，促進外貿出口與經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（三）不斷調整優(yōu)化出口退稅政策，與產(chǎn)業(yè)轉型升級戰(zhàn)略緊密結合

在促進對外貿易穩(wěn)定增長的政策中，出口退稅政策具有“四兩撥千斤”的作用。近年來，我國全方位地對退稅機制進行完善，不斷調整優(yōu)化出口退稅稅率，對“促轉型、調結構”有著重要意義。其一，減輕出口企業(yè)負擔，緩解資金壓力。出口商品以不含稅的成本進入國際市場，在國際競爭中與國外商品處于“平等”起跑線，增加出口商品的競爭力。如在2008年全球金融危機背景下，為穩(wěn)定出口紡織企業(yè)經(jīng)營，連續(xù)四次調整紡織品出口退稅率。出口退稅率從11%逐步提高至16%，降低出口紡織企業(yè)資金成本、改善經(jīng)營，幫助其渡過難關。其二，從生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源等角度出發(fā)，對部分行業(yè)實施差別化退稅，促進外貿結構的優(yōu)化。如2010年7月取消鋼鐵、玻璃、橡膠等多個品種商品出口退稅。2015年再次生產(chǎn)過程存在污染的含硼鋼類產(chǎn)品取消出口退稅?？梢?，我國出口退稅機制的調整與綠色、低碳經(jīng)濟相適應，與調整過剩產(chǎn)能的國家戰(zhàn)略緊密結合。其三，提高高新技術商品出口退稅率，鼓勵產(chǎn)業(yè)轉型升級。2015年，提高了血管支架、電動自行車、噴涂機器人等商品的退稅率，促進對外貿易保持穩(wěn)定增長的同時提升商品質量、提高競爭力?？傮w而言，我國出口退稅政策不斷優(yōu)化，尤其在2015年更是呈現(xiàn)出“有扶有控”。提高高附加值、高新技術商品的出口退稅率，取消污染類產(chǎn)品的出口退稅，將不斷促進外貿結構的優(yōu)化。

（四）不同企業(yè)出口退稅區(qū)別對待，主要實行“先征后退”、“免抵退”方法

我國海關對出口企業(yè)劃分信用差別，按AA、A、B、C、D五個管理類別制定了相應的差別管理措施。出口企業(yè)在申報退稅時，一類企業(yè)相關電子信息齊全即可申報，原始憑證留存企業(yè)備查;二、三類企業(yè)提供原始憑證、資料、電子數(shù)據(jù)申報;四類企業(yè)增加報關收匯憑證。除此之外，針對不同企業(yè)出口退稅采用的方法也不同，具有進出口資質的生產(chǎn)企業(yè)，主要采用“免抵退”方法，收購商品之后出口的外貿企業(yè)采用“先征后退”方法。在2001年7月以前，稅務機關對絕大多數(shù)出口企業(yè)實行“先征后退”方法，即在出口環(huán)節(jié)先按《增值稅暫行條例》征稅，后由主管稅務機關按國家規(guī)定審批退稅。但隨著我國對外貿易規(guī)模的不斷擴大，退稅滯后的矛盾日顯突出，在一定程度上影響了外貿企業(yè)出口增長。2012年起，生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一實行“免抵退”，即以出口退稅款抵扣國內銷售增值稅款，這在一定程度上減輕了生產(chǎn)企業(yè)的稅款負擔，但也給地方財政造成了一定壓力。整體而言，出口退稅給地方財政造成了一定的負擔，尤其自2012年起，我國經(jīng)濟發(fā)展減速，地方財政面臨地方債壓力，加之2013年起房地產(chǎn)收入減少，退免稅壓力巨大。2015年起出口退稅由中央負擔，將調動地方尤其是口岸城市的出口積極性。

二、我國出口退稅面臨的主要障礙

（一）稅收政策不斷調整，導致企業(yè)的出口退稅銜接不穩(wěn)定

我國出口退稅政策應用的短期化特征日益明顯，幾乎每年都有調整，導致企業(yè)的出口退稅銜接不穩(wěn)定。出口退稅率、財政分擔機制等法律關系構成要素的頻繁調整，不僅不利于稅務機關的操作與執(zhí)行，也給企業(yè)出口退稅申報造成一定的困難。如2008-2009年，紡織品出口退稅率連續(xù)四次調整，從11%升至16%，2015年1月，國家稅務總局再度提高至17%。2007年摩托車出口退稅率由14%下調至9%，2008年上調至11%，2009年上調至14%，2015年再度上調至17%。除了個別出口商品頻繁調整出口退稅率外，受全球經(jīng)濟大環(huán)境的影響，2008年起逐步調高高技術含量、高附加值商品的出口退稅率。如2008年出口退稅率調整共涉及3486項商品，約占海關稅則中全部商品總數(shù)的25.8%。2015年出口退稅率調整共涉及3028項商品，約占海關稅則中全部商品總數(shù)的22.4%。相對而言，財政分擔機制的調整并不頻繁，2015年起由中央財政負擔全部的出口退稅，這是繼2005年以來首次調整。由于報關程序的簡化、改用電子信息傳輸，增加了稅務機關的工作量。據(jù)國家稅務總局測算，稅務系統(tǒng)后臺審核人員平均每人年退稅量近2億元，在沿?？诎兜貐^(qū)甚至人均高達4-5億元。除此之外，出口退稅方式、退稅范圍等政策也在不斷調整。整體來看，我國出口退稅政策的調整頻繁，不利于政策的穩(wěn)定性與戰(zhàn)略性，導致出口退稅銜接不穩(wěn)定，使稅務機關、出口退稅企業(yè)均面臨著操作、執(zhí)行障礙。

（二）退稅時間嚴重滯后，不利于提高出口企業(yè)資金周轉效率

實施出口退稅政策的初衷是提高出口商品的國際競爭力、提高出口企業(yè)資金周轉率，促進對外貿易商品出口結構的優(yōu)化。但由于出口退（免）稅政策與《稅收征管法》沒有對稅務機關退稅時限進行規(guī)定，導致無限期拖欠企業(yè)出口退稅現(xiàn)象普遍存在。尤其在2015年以前，地方財政與中央財政共同負擔出口退稅，部分地方財政預算的出口退稅指標與應退稅數(shù)量缺口較大，甚至無法兌現(xiàn)當年的出口退稅款，導致出口退稅款拖延至來年。如2014年12月，寧波市國稅局平均出口退稅月份僅處理至2013年的7-8月，即拖欠企業(yè)出口退稅約18個月。同時，據(jù)國家稅務總局調查數(shù)據(jù)顯示，全國總體拖欠出口退稅的時間為1年以上。退稅時間嚴重滯后，對于出口企業(yè)而言大量資金積壓，甚至面臨資金周轉困境，與鼓勵對外貿易商品優(yōu)化、企業(yè)發(fā)展的初衷相違背。2015年5月起逐步開始取消紙質報關單，稅務總局下放審批權限，取消了6項出口退稅非行政許可審批，在一定程度上優(yōu)化了退稅服務。但政策的推行具有一定的滯后性，尤其是報關單電子信息傳遞在部分地區(qū)還無法立即推行，如西藏、甘肅等省區(qū)。

（三）出口退稅管理手段落后，導致騙稅情況加劇

我國現(xiàn)行的出口退稅管理制度中，實行了海關、外匯管理局、稅務機關等部門信息核對，加強監(jiān)管力度。隨著現(xiàn)代社會信息化程度的不斷推進，部門間通過互聯(lián)網(wǎng)信息交流已成為現(xiàn)實。但由于各部門開發(fā)軟件過程中存在著各自為政的現(xiàn)象，導致標準不統(tǒng)一，無法有效配合。尤其是計算機機審核操作性較差，外部信息核對通過率低等問題，導致部門間無法實現(xiàn)信息共享。在出口退稅鏈條中需經(jīng)多個環(huán)節(jié)，本應環(huán)環(huán)相扣，杜絕騙稅行為，但由于缺乏科學、精密、有力的監(jiān)管手段，導致騙稅情況加劇。據(jù)相關部門保守估計，我國一年的騙稅額約在300億元以上。例如自2011年起，國家稅務總局每年年底都進行集中檢查，打擊出口騙稅行為。2011-2013年，共檢查出口企業(yè)2.17萬戶，查補收入80.73億元。2014年共立案檢查出口退稅企業(yè)3782戶，查補各項收入33.28億元。2015年以前，我國服裝出口退稅率高達16%，導致服裝行業(yè)成為出口騙稅的重災區(qū)。2015年1月國家稅務總局對外曝光一起全國罕見的服裝企業(yè)集體出口騙稅案，涉案企業(yè)多達374家，涉嫌騙取出口退稅4.5億元。

（四）出口退稅指標限制，導致年度退稅指標缺口較大

長期以來，我國出口退稅率一直是納入國家財政預算，按計劃分配，導致按退稅率計算的應退稅與實際退稅數(shù)額存在較大缺口。在市場經(jīng)濟體制下，出口貿易呈現(xiàn)市場化運作，而出口退稅卻帶有極強的計劃性，兩者相互矛盾。且退稅指標長期低于出口貿易增長率，導致應退未退稅額數(shù)量攀升，增加了出口企業(yè)成本，打擊了企業(yè)出口商品的積極性。以寧波市為例，2014年該市的外貿依存度達到84.6%，遠高于全國外貿依存度水平。寧波經(jīng)濟屬于典型的外向型經(jīng)濟，2014年外貿進出口總額達到6432.2億元，約合1047億美元，其中出口731.13億美元?？鄢煌硕惓隹陬~，按該市平均每美元退稅1.1元人民幣計算，當年應退稅約804.24億元。事實上，2014年寧波市共辦理出口退稅504.1億元，不考慮上年應退未退稅款結轉，僅2014年退稅指標缺口就高達300億元。這種情況在全國經(jīng)濟發(fā)達、對外開放度高的東部10省、市具有普遍性。盡管2015年起出口退稅由中央財政負擔，但“存量”依舊由地方財政負擔，對于部分省市來說存在著不小的財政壓力。

三、完善我國出口退稅機制、促進對外貿易健康運行的優(yōu)化路徑

（一）促進退稅力度、速度“雙升”，給出口企業(yè)減負

出口退稅政策是提高出口商品國際競爭力的國際通行做法，能夠有效降低出口企業(yè)資金成本、改善經(jīng)營。2015年起，我國已實行由中央財政負擔所有出口退稅政策，地方2014年負擔的出口退稅基數(shù)定額上解中央。即出口退稅的“存量”由地方財政負擔，“增量”由中央財政負擔，這將有效解決地區(qū)間負擔不匹配問題。然而，東部部分省市出口退稅“存量”較大，地方政府可因地制宜地招商引資，逐步消化“存量”，給出口企業(yè)減負。在新政策的執(zhí)行中，依法加大出口退稅力度，讓更多的資金回流出口企業(yè)，促進對外貿易商品結構的不斷優(yōu)化。創(chuàng)新稅收征管服務，如稅務總局與海關總署加大合作力度，聯(lián)合辦公，推行出口貨物報關單電子化管理，將能夠有效縮減退稅辦理時間，提升退稅效率。

（二） 調整優(yōu)化稅率與機制，增強外貿行業(yè)發(fā)展后勁

出口退稅政策是我國宏觀經(jīng)濟調控的重要信息與手段，必須與國有戰(zhàn)略緊密結合。不斷調整優(yōu)化稅率與機制，有扶有控，能夠增強外貿行業(yè)發(fā)展后勁。結合當前我國“一帶一路”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“工業(yè)2025”等戰(zhàn)略的實施，與經(jīng)濟發(fā)展“調結構”相匹配，按行業(yè)對出口退稅率進行調整。對鼓勵類產(chǎn)業(yè)加大扶持力度，如醫(yī)療、電子、通信工程、安防技術等具有高技術、高附加值類商品。如深圳大疆公司創(chuàng)新的消費級無人機產(chǎn)品，在出口形勢不樂觀的背景下，2015年前5個月出口15.2萬臺、貨值達7.12億元，主要銷往歐美市場，成為無人機制造龍頭企業(yè)。調整出口退稅率，能夠優(yōu)化外貿行業(yè)結構，促進外貿企業(yè)轉移升級，向高技術、高附加值邁進。同時，對污染類產(chǎn)業(yè)嚴格控制，如鋼鐵、煤炭、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)，尤其是對生產(chǎn)過程中存在污染的商品降低并逐步取消退稅，與我國產(chǎn)業(yè)政策調整相匹配。

（三）出臺統(tǒng)一的出口退稅法規(guī)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會功能

出口退稅政策的頻繁調整，給基層稅務人員、出口企業(yè)都帶來不便，甚至于影響到政策實施的連續(xù)性與戰(zhàn)略性。然而，從國家層面上，出口退稅政策必須與宏觀經(jīng)濟相適應，不得不適時進行調整。由此，國家稅務機關必須進一步完善出口退稅管理法制建設，保障制度的嚴肅性和權威性，指導基層稅務人員嚴格執(zhí)法。出口退稅政策的變動，往往使出口企業(yè)應接不暇，稅務機關可優(yōu)化退稅服務，在調整初期適當延長退稅逾期申報期限，避免企業(yè)由于疏忽造成損失。同時，充分發(fā)揮進出口行業(yè)協(xié)會的功能，適時向出口企業(yè)進行出口退稅指導。構建信息平臺，共享出口退稅信息，加強出口企業(yè)的交流，促進出口退稅政策落到實處。

（四）促進出口退稅各環(huán)節(jié)共享涉稅信息，防治騙稅

近年來，出口騙稅現(xiàn)象時有發(fā)生，手段層出不窮，如虛開增值稅發(fā)票、空箱闖關、以次充好等。尤其是出口企業(yè)在外地海關報關出口，由于信息不對稱而加大了騙稅風險與監(jiān)控難度。稅務機關可采取聯(lián)合辦公的方式，與海關、外匯管理局、銀行、工商局、公安等相關部門“多管齊下”，對騙稅行為進行防范治理。構建聯(lián)合辦公平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)各部門共享涉稅信息，嚴厲打擊騙稅行為。嚴格退稅審核審批工作，尤其是對從事敏感行業(yè)的出口企業(yè)加大監(jiān)控力度。對申報資料存在疑點問題的企業(yè)，聯(lián)合各部門加大資金、貨物監(jiān)控力度。加大對貨物來源為敏感地區(qū)的出口企業(yè)的深度分析，各部門參與社會綜合治稅，防范騙稅行為的發(fā)生。

（五）優(yōu)化跨境電商出口退稅流程，惠及電子商務行業(yè)對外貿易

近年來，跨境電子商務作為新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，據(jù)商務部預測，2016年我國跨境電商進出口貿易總額將達到6.5萬億元，占進出口貿易的比例將提高至20%?？缇畴娚逃兄⒌某隹谕硕愋枨?，卻因行業(yè)不規(guī)范加大了退稅難度。我國退稅出口政策也應與時俱進，與電子商務相適應，優(yōu)化跨境電商通關流程?？缇迟Q易電商銷售貨物，大多數(shù)是由郵運或快件渠道出境，稅務機關的監(jiān)控可采取經(jīng)營主體和商品備案管理，允許跨境電商以電子信息為載體進行申報退稅。進一步規(guī)范跨境電商行業(yè)，對跨境電子商務出口商品簡化歸類，簡化跨境電商通關流程，提高通關效率。繼續(xù)落實跨境電子商務零售出口貨物退免稅政策，使更多的電商企業(yè)享受出口退稅的“紅利”，促進跨境電商的有序發(fā)展?！?/p>

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