江飛濤，李曉萍，賀　俊

(1.中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836；2.中南大學(xué) 商學(xué)院，長沙 410083)

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·經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展·

財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合研究
——基于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角

江飛濤1，李曉萍2，賀俊1

(1.中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836；2.中南大學(xué) 商學(xué)院，長沙 410083)

加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，急需財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合形成合力?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)三大政策的協(xié)調(diào)配合應(yīng)將推進(jìn)供給體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整與提質(zhì)增效作為根本目標(biāo)，要滿足經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下主要約束的現(xiàn)實要求，并充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在加強(qiáng)三大政策協(xié)調(diào)配合時，宏觀經(jīng)濟(jì)總量政策需為供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，并盡可能將促進(jìn)總量平衡與促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相結(jié)合；宏觀經(jīng)濟(jì)政策在與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)時，應(yīng)更多采取財政政策、金融發(fā)展政策而不是貨幣政策來推動結(jié)構(gòu)性調(diào)整與升級；產(chǎn)業(yè)政策則應(yīng)提高政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，盡可能減少對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來的不利影響。加強(qiáng)三大政策的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)而加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還需要財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策自身的優(yōu)化調(diào)整，并建立多層次的三大政策協(xié)調(diào)組織機(jī)制。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；財政政策；金融政策；產(chǎn)業(yè)政策；協(xié)調(diào)配合

中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，正面臨要素成本快速上升、資源環(huán)境約束強(qiáng)化、部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，以及發(fā)達(dá)國家再工業(yè)化與后發(fā)國家追趕等帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時還面臨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、經(jīng)濟(jì)增長效率惡化、金融風(fēng)險不斷累積的嚴(yán)峻形勢。當(dāng)前，中國一方面迫切需要穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，防范系統(tǒng)性風(fēng)險；另一方面，迫切需要化解過剩產(chǎn)能，擴(kuò)大有效供給，提高國民經(jīng)濟(jì)供給體系的質(zhì)量、效率及靈活性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，推動中國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。一般而言，前者是以財政政策、金融(貨幣)政策為主的宏觀經(jīng)濟(jì)政策作用的范疇，而后者主要是產(chǎn)業(yè)政策作用的范疇。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，國民經(jīng)濟(jì)總量方面的問題與結(jié)構(gòu)方面的問題是緊密聯(lián)系并交織在一起的，宏觀經(jīng)濟(jì)增長動力不斷減弱、系統(tǒng)性風(fēng)險不斷加大等總量問題，其根源卻在于國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾，如有效供給不足、部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級緩慢。而國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的問題，地方政府過度補(bǔ)貼、保護(hù)本地企業(yè)，銀行體系的預(yù)算軟約束，國際金融危機(jī)以來過于激進(jìn)的財政政策、貨幣政策帶來的不良政策效應(yīng)均是導(dǎo)致當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出的重要原因。因而，無論對于加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，還是對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)形勢而言，均急需財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、適應(yīng)國際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國力競爭形勢的重大戰(zhàn)略選擇，研究財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策如何協(xié)調(diào)配合從而加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革顯得尤為重要。然而，近年來中國財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策的不協(xié)調(diào)問題尤為突出，既不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、供給側(cè)提質(zhì)增效，又不利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。本文意在探討加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合的基本思路、協(xié)調(diào)機(jī)制及相應(yīng)的政策安排。

一、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)高度重視三大政策的協(xié)調(diào)問題

國際金融危機(jī)以來，中國一方面實施積極的財政政策與寬松的貨幣政策推動國民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升；另一方面，強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用，先后制定了“十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃”以及與之相配套的160余項實施細(xì)則、《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》等一系列產(chǎn)業(yè)政策，力圖促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，為國民經(jīng)濟(jì)長期、健康發(fā)展尋求新的動力機(jī)制。然而，財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策之間不協(xié)調(diào)問題仍較為突出，這不但影響了政策效果，還帶來了一些不良的政策效應(yīng)，尤其是導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)供給體系較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，國民供給體系效率與靈活性相對缺乏，并在一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。

1.宏觀刺激政策加劇了部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的嚴(yán)重程度。國際金融危機(jī)爆發(fā)以后，積極的財政政策與寬松的貨幣政策的實施，使得固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)投資在短期內(nèi)快速增長，在極大地刺激了鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等投資品市場需求的同時，也扭曲了市場信號，刺激了這些行業(yè)產(chǎn)能投資的高速增長。2012年以后，隨著強(qiáng)刺激政策的不得不減弱，投資增速持續(xù)下滑，而新增產(chǎn)能又不斷釋放，進(jìn)一步加重了這些行業(yè)產(chǎn)能過剩的程度。尤其是近兩年隨著投資增速的進(jìn)一步下行，這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題十分嚴(yán)重。根據(jù)行業(yè)協(xié)會和國家統(tǒng)計局公布的資料，2015年，粗鋼產(chǎn)能利用率67%，鋼協(xié)會員企業(yè)利潤合計虧損645.3億元，虧損面50.5%；煤炭產(chǎn)能利用率65%，大中型煤炭企業(yè)虧損面或超70%；電解鋁行業(yè)全行業(yè)虧損66億元，產(chǎn)能利用率約80%，當(dāng)前在建產(chǎn)能約700萬噸，其中2016年投產(chǎn)產(chǎn)能約350萬噸； 水泥行業(yè)全行業(yè)利潤下降62%，水泥熟料產(chǎn)能利用率70%，虧損面超過40%。此外，通過財政補(bǔ)貼刺激家電、汽車等產(chǎn)品消費需求的政策不僅透支了未來平穩(wěn)的消費增長，也刺激了相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)能投資，導(dǎo)致這些行業(yè)在政策退出后面臨一定程度的產(chǎn)能過剩。需要進(jìn)一步指出的是，2012年以來，雖然宏觀經(jīng)濟(jì)政策刺激強(qiáng)度有所下降，但仍維持在較高水平，而近年來宏觀經(jīng)濟(jì)政策刺激強(qiáng)度明顯回升，財政赤字水平明顯上升。

2.宏觀刺激政策阻礙了供給體系的靈活調(diào)整與效率提升。國際金融危機(jī)發(fā)生后，過度積極的財政政策與寬松的貨幣政策極大地拉動了鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等行業(yè)的市場需求，使得這些行業(yè)企業(yè)面臨的競爭壓力銳減，一方面，大大減弱了這些行業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的動力和壓力；另一方面，使得低效率企業(yè)重新獲得了生存與發(fā)展空間，阻礙市場份額與資源向高效率企業(yè)集中，同時也使得其中原本面臨破產(chǎn)退出的低效率企業(yè)能繼續(xù)生存下去，低效率企業(yè)和產(chǎn)能以及過剩產(chǎn)能難以退出市場。國際金融危機(jī)以來，地方政府為保本地區(qū)增長，通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及低價供地等政策支持保護(hù)本地企業(yè)，通過干預(yù)銀行金融為本地企業(yè)發(fā)展獲取信貸資源，或者為陷入經(jīng)營困境的企業(yè)繼續(xù)提供銀行貸款，這拉動了低效率企業(yè)過度產(chǎn)能投資，且嚴(yán)重破壞了市場公平競爭，嚴(yán)重阻礙了優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用，并導(dǎo)致低效率產(chǎn)能或過剩產(chǎn)能難以順利退出市場。刺激強(qiáng)度過大的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以及地方政府為加快本地區(qū)GDP增長而實施的財政、金融政策，在很大程度上使得市場倒逼機(jī)制難以發(fā)揮作用，并導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰機(jī)制難以發(fā)揮作用，進(jìn)而給整個國民經(jīng)濟(jì)供給體系的靈活性和動態(tài)效率帶來較大的不利影響。

3.金融政策不利于國民經(jīng)濟(jì)供給體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。一是國際金融危機(jī)以來，中國政府實施了非常寬松的貨幣政策，不利于供給體系的轉(zhuǎn)型升級。長期壓低存貸款利率與貨幣投放量的快速增長雖然支持了投資驅(qū)動型的增長模式，同時也付出了高昂的代價，導(dǎo)致資源的嚴(yán)重錯配，資本的使用效率低下。近年來，長期寬松的貨幣政策導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的資產(chǎn)價格泡沫和通貨膨脹問題，導(dǎo)致大量金融資源熱衷于在房地產(chǎn)市場、金融市場進(jìn)行投機(jī)，并進(jìn)而導(dǎo)致較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)資本空心化問題，以及不斷積累、日趨嚴(yán)重的金融風(fēng)險，這極不利于實體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。二是利率市場化進(jìn)程與金融體制改革進(jìn)程緩慢，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。長期的利率管制不利于資本跨行業(yè)與跨企業(yè)的有效配置，不利于企業(yè)提高資本使用的效率，并會進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲與過度的資本化。三是金融體制改革進(jìn)程緩慢，金融體系不健全，中小企業(yè)長期貸款難，資本市場發(fā)展緩慢，缺乏風(fēng)險投資的生成機(jī)制與退出機(jī)制，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不健全，創(chuàng)新融資困難，這些影響了市場主體創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的意愿，進(jìn)而對產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級帶來不利影響。

4.過度干預(yù)市場的選擇性產(chǎn)業(yè)政策為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來了不利影響，也不利于供給體系生產(chǎn)水平的持續(xù)提升?，F(xiàn)階段，中國的產(chǎn)業(yè)政策仍具有很強(qiáng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策特征，即選擇特定的產(chǎn)業(yè)、特定的技術(shù)路線、特定的產(chǎn)品甚至特定的企業(yè)進(jìn)行扶持，被扶持的產(chǎn)業(yè)(或技術(shù)路線、產(chǎn)品)往往能獲得大量來自各級政府的財政補(bǔ)貼、更為優(yōu)惠的稅收政策、更容易獲得項目審批以及地方政府提供的廉價土地，并且這些扶持政策多又集中在生產(chǎn)和投資領(lǐng)域，導(dǎo)致被扶持的行業(yè)一哄而上，造成低水平重復(fù)建設(shè)甚至較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，并進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)大起大落以及相應(yīng)的不良債務(wù)與金融風(fēng)險，對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來了不利影響，最為典型的例子有太陽能光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備行業(yè)等。需要進(jìn)一步指出的是，干預(yù)市場力度過強(qiáng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策雖然能幫助國內(nèi)企業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)中、低端快速形成生產(chǎn)能力，但是由于會帶來政策套利及尋租行為、較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，會對新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力與創(chuàng)新能力的進(jìn)一步提升帶來較為嚴(yán)重的不利影響，這極不利于國民經(jīng)濟(jì)供給體系的進(jìn)一步發(fā)展和水平提升。此外，在鋼鐵、石化、汽車等資本密集型行業(yè)實施以“扶大限小”、限制競爭為特征的產(chǎn)業(yè)政策(江飛濤和李曉萍，2010)阻礙了公平競爭與市場優(yōu)勝劣汰，對于這些行業(yè)的效率提升與轉(zhuǎn)型升級會帶來較為嚴(yán)重的不利影響。

二、三大政策協(xié)調(diào)配合推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本原則

1.推動國民經(jīng)濟(jì)供給體系提質(zhì)增效與結(jié)構(gòu)優(yōu)化是三大政策協(xié)調(diào)配合的根本目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(尤其是供給結(jié)構(gòu))調(diào)整優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級的過程，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種矛盾交錯集中的關(guān)鍵節(jié)點。國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出了問題，不僅導(dǎo)致供給與需求嚴(yán)重不匹配，影響供給體系的效率與質(zhì)量，還會影響總量平衡、總量持續(xù)增長及增長效率；不僅會加劇社會生產(chǎn)與自然資源之間的矛盾，還會加劇社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)中的社會矛盾。因此，無論是總量性政策，還是(供給側(cè))結(jié)構(gòu)性政策，最終都要服從于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(尤其是供給結(jié)構(gòu))優(yōu)化調(diào)整的根本目標(biāo)。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，結(jié)構(gòu)性矛盾突出是導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)諸多問題的關(guān)鍵所在，國際金融危機(jī)以來為遏制經(jīng)濟(jì)增速下行實施了力度強(qiáng)勁的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，然而這些政策忽略了國民經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性問題甚至使之更為嚴(yán)重，而產(chǎn)業(yè)政策也未能有效解決好國民經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性問題，宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)在增長動力不足問題并未得到改善，宏觀經(jīng)濟(jì)政策效力不斷減弱，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力反而進(jìn)一步加大。在完善產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，改善中國經(jīng)濟(jì)運行中的結(jié)構(gòu)性矛盾，加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)當(dāng)擺在中國宏觀調(diào)控中的突出位置。

財政政策和貨幣政策的基本內(nèi)容要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期優(yōu)化，形成有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的外部環(huán)境，要通過政策的激勵與約束作用，引導(dǎo)和促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整朝著更高水平發(fā)展。財稅政策既可以通過減稅、貼息、適當(dāng)補(bǔ)助等方式鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新、研發(fā)與技術(shù)改造，也可以通過增加資源稅、環(huán)境稅等方式限制高污染、高能耗、資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策可以通過放松進(jìn)入管制、推動公平競爭、為企業(yè)兼并重組創(chuàng)造良好外部環(huán)境、建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)新技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或通過設(shè)立嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)、能源或資源利用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)限制某些行業(yè)的發(fā)展。投資政策要發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步規(guī)范和改革投資審批、核準(zhǔn)、備案制度，積極為擴(kuò)大社會投資創(chuàng)造條件。信貸政策也可以成為配合產(chǎn)業(yè)政策實施的重要工具，以產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，通過政策性銀行或者通過貼息的方式，在堅持審慎性原則的基礎(chǔ)上擴(kuò)大對特定行業(yè)的信貸資金供應(yīng)，而對產(chǎn)能過剩行業(yè)，則可以通過收集整理行業(yè)信貸信息、分析并發(fā)布行業(yè)信貸風(fēng)險報告的方式，引導(dǎo)商業(yè)銀行在產(chǎn)能過剩行業(yè)審慎提供信貸。金融發(fā)展政策與支持中小企業(yè)的金融政策對于支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升實體經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)部門的配置效率等具有重要作用。環(huán)保政策可以通過環(huán)境評價和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。各項政策要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的合力。

在滿足促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是國民經(jīng)濟(jì)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化長期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，貨幣政策和財政政策還要滿足抑制經(jīng)濟(jì)過冷或過熱等短期目標(biāo)和促進(jìn)公平分配等長期性目標(biāo)，這些目標(biāo)的實現(xiàn)也有利于為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造好的環(huán)境。具體來說，稅收政策的目標(biāo)還包括財政收入目標(biāo)、收入公平分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。財政實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的主要手段是降低稅負(fù)、增加財政支出；實現(xiàn)財政收入增長的稅收政策目標(biāo)關(guān)鍵在于稅收要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增長；實現(xiàn)收入公平分配的稅收手段主要通過實行累進(jìn)的個人所得稅制度、資本利得稅、遺產(chǎn)稅制度，限制收入分配的過度集中和過快增長；實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅收手段主要是建立稅收的自動穩(wěn)定機(jī)制和發(fā)揮稅收的乘數(shù)作用。而貨幣政策的目標(biāo)除了經(jīng)濟(jì)增長和物價穩(wěn)定還包括國際收支平衡。中央銀行通過對商業(yè)銀行準(zhǔn)備金率、貸款利率和再貼現(xiàn)利率的控制來控制基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量和基礎(chǔ)貨幣乘數(shù)，從而達(dá)到穩(wěn)定物價的目標(biāo)。中央銀行還通過利率的調(diào)整、貨幣量的投放影響需求，實現(xiàn)熨平經(jīng)濟(jì)周期和國際收支平衡目標(biāo)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，尤其是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的初期階段，作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策主要手段的財政政策和貨幣政策，其功能主要是防止經(jīng)濟(jì)增速過快下滑。

2.政策協(xié)調(diào)必須滿足現(xiàn)階段主要約束的現(xiàn)實要求。產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策和財政政策的協(xié)調(diào)，一方面，要服從有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)可持續(xù)增長的長期目標(biāo)，滿足產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策和財政政策各自的政策目標(biāo)要求；另一方面，也必須充分考慮到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中客觀存在的各種經(jīng)濟(jì)、社會約束。這些約束，有些是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的一般性的問題，如工業(yè)化初期面臨的資本不足、人力資本缺乏等；有些是中國特殊的經(jīng)濟(jì)社會制度的負(fù)面因素不斷累積形成的制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，如行政性壟斷、地方債務(wù)等。經(jīng)濟(jì)社會約束具有動態(tài)性的特點，即不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段政策的制定和落實會面臨不同的約束。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型的基本事實決定了不同階段的主要政策約束具有共性，同時也會呈現(xiàn)顯著的差異性。這些經(jīng)濟(jì)、社會約束是產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策在內(nèi)容設(shè)計時需要解決的問題，或者說解決這些問題本身是政策目標(biāo)的一部分。此外，由于這些約束具有制度性的嵌入性和制度變遷的路徑依賴性，其調(diào)整和變動通常都具有中長期的剛性，因此這些“基本事實”同時又成為約束三大政策的作用空間和協(xié)調(diào)空間的主要因素，成為現(xiàn)實中的政策協(xié)調(diào)與理想的最優(yōu)政策協(xié)調(diào)出現(xiàn)差別、甚至背離的主要影響因素。

現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)政策和宏觀政策刺激力度主要受三個方面的約束，一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尤其是供給體系轉(zhuǎn)型升級的約束，二是財政收入放緩與地方債務(wù)的約束，三是宏觀負(fù)債的約束。具體來講，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適度偏緊狀況下進(jìn)行，只有在適度偏緊的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，企業(yè)才會有非常強(qiáng)的動力和壓力提高效率、提升產(chǎn)品質(zhì)量、加快技術(shù)升級與新產(chǎn)品研發(fā)，低效率的企業(yè)、低效率產(chǎn)能及過剩產(chǎn)能才會被淘汰出市場，資源才能得到更合理的配置，投資效率才可能得到真正的提高，國民經(jīng)濟(jì)供給體系的質(zhì)量和效率才能得到真正的提升。財政收入增速明顯放緩、財政赤字的顯著攀升決定了中央財政投資資金不能過度擴(kuò)張，地方政府債務(wù)的不斷攀升決定了對政府融資平臺的授信受到嚴(yán)重制約，這樣就大大地降低了地方政府的投資資金來源，使得很多項目受制于資金的約束而不能開展。中國經(jīng)濟(jì)宏觀債務(wù)負(fù)債水平已很高，總體債務(wù)已達(dá)到GDP 的249%，這意味著繼續(xù)放寬貨幣政策，整個宏觀經(jīng)濟(jì)體系的債務(wù)風(fēng)險將會急劇增加。

3.充分發(fā)揮市場的決定性作用是實現(xiàn)三大政策協(xié)調(diào)的基本條件。長期看，市場在資源配置中決定性作用的有效保障和發(fā)揮是三大政策實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合的基本條件。只有減少政府的直接干預(yù)，消除各項政策的利益掣肘，優(yōu)化集中各項政策的預(yù)期目標(biāo)，才能最大限度地減少三大政策的矛盾，實現(xiàn)三大政策的和諧。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先要尊重市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，然后政府采取增進(jìn)市場功能、擴(kuò)展市場作用的范圍、補(bǔ)充市場不足的經(jīng)濟(jì)政策來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從產(chǎn)業(yè)政策的角度看，過度的政府直接干預(yù)增加了產(chǎn)業(yè)政策的主觀性和隨意性，破壞了產(chǎn)業(yè)政策的一致性，影響企業(yè)形成持續(xù)的經(jīng)營預(yù)期和戰(zhàn)略。最重要的，由于政策組織實施在體制機(jī)制方面存在問題，政府直接干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策由于設(shè)置了非生產(chǎn)性的租金，破壞了有效的市場競爭機(jī)制，不利于資源向生產(chǎn)性領(lǐng)域的集中，不利于優(yōu)勝劣汰和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

從財政政策和貨幣政策的角度看，過多的行政性的宏觀政策手段增加了政策的隨意性和主觀性，降低了宏觀政策的一致性和連續(xù)性，在政策實施效果方面經(jīng)常出現(xiàn)顧此失彼、甚至加劇經(jīng)濟(jì)波動的問題。市場化的財政政策和貨幣政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的最重要的兩大杠桿，它們不僅是促進(jìn)總供給與總需求基本平衡的工具，而且也能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮重要作用。促進(jìn)政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于提高兩大政策的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，積極推進(jìn)金融體系的市場化建設(shè)，全面深化財政、金融體制改革。建立健全公共財政框架，提高財政預(yù)算內(nèi)收支占GDP比重，增強(qiáng)財政調(diào)控能力；調(diào)整財政分配結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化均衡服務(wù)，提高民生支出占比，建立健全社會保障網(wǎng)；建立健全稅收分配格局，加強(qiáng)初次分配與再分配調(diào)節(jié)，加強(qiáng)資源性、財產(chǎn)性分配調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會分配的公平與公正，建立分層分級的稅收、公債、財政體制與預(yù)算調(diào)節(jié)體系；完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)各級政府調(diào)節(jié)市場的能力。深化金融改革，提高貨幣政策調(diào)節(jié)能力。健全中央銀行調(diào)控機(jī)制；加速推進(jìn)金融市場化，也即資產(chǎn)價格市場化、業(yè)務(wù)經(jīng)營自由化、市場準(zhǔn)入市場化和資本流動自由化；建立健全金融監(jiān)管機(jī)制，推行混業(yè)經(jīng)營制；穩(wěn)健推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程；制定金融安全監(jiān)管法，推進(jìn)資本社會化與國際化進(jìn)程。

三、三大政策協(xié)調(diào)配合推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路

宏觀經(jīng)濟(jì)總量性政策盡可能將促進(jìn)總量平衡與促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相結(jié)合，使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，并在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面有更大的作為。由于中國經(jīng)濟(jì)在微觀層面上仍有較強(qiáng)的行政色彩，特別是地方行政直接干預(yù)依然制約整個國民經(jīng)濟(jì)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。在這種情況下，國家就必須主動推動供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化[1]。由于財政政策可以利用政策傾斜直接影響結(jié)構(gòu)和資源配置，對國民經(jīng)濟(jì)需求與供給結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化有直接的作用，因此可被用作長期結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的工具。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策要將促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和需求管理相結(jié)合，實現(xiàn)短期均衡目標(biāo)和長期均衡目標(biāo)相統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整包括總需求結(jié)構(gòu)調(diào)整和總供給結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個方面。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要求政府的政策操作既要注意運用需求管理調(diào)控短期需求的形成和變化，調(diào)節(jié)總供求關(guān)系中的短期趨勢，又要注意運用供給管理來調(diào)節(jié)長期供給的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不斷提高總供求均衡的水平與層次。

宏觀經(jīng)濟(jì)總量性政策要盡可能為供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，國民經(jīng)濟(jì)增長的動力結(jié)構(gòu)面臨重大轉(zhuǎn)變，當(dāng)前由于舊的增長動力正在不斷衰退，新的增長動力尚未形成，經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力不足，國民經(jīng)濟(jì)失速的風(fēng)險不斷加大。國民經(jīng)濟(jì)一旦斷崖式失速，將會對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來極為不利的影響，但是強(qiáng)度過大且難以持續(xù)的刺激性財政政策，雖然會快速推動宏觀經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升，也會導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)內(nèi)生需求的不匹配進(jìn)一步加劇，會顯著加大未來宏觀經(jīng)濟(jì)失速的風(fēng)險，使得未來供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整面臨更為不利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因而，現(xiàn)階段為推進(jìn)供給體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化創(chuàng)造相對穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要強(qiáng)度適度的擴(kuò)張性財政政策。而在貨幣政策方面，過緊的貨幣政策會給實體部門轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來投融資上的困難。在金融體系發(fā)展滯后的現(xiàn)實條件下，過于寬松的貨幣政策對于經(jīng)濟(jì)下行周期中實體部門融資的可獲得性及融資成本降低方面的改善有限，也會帶來較為嚴(yán)重的資產(chǎn)價格泡沫與貨幣空轉(zhuǎn)，甚至?xí)⒋罅慨a(chǎn)業(yè)資本吸引到房地產(chǎn)市場和證券市場，反而更不利于實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，并會顯著加大整個宏觀經(jīng)濟(jì)體系的金融風(fēng)險。當(dāng)前，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，應(yīng)實施審慎、穩(wěn)健、略偏寬松的貨幣政策。

結(jié)構(gòu)性政策協(xié)調(diào)方面，應(yīng)讓財政政策、金融發(fā)展政策較貨幣政策承擔(dān)相對更多的“結(jié)構(gòu)性”調(diào)節(jié)功能。財政政策和貨幣政策是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控最重要的兩大工具，但這兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具對于國民經(jīng)濟(jì)的影響各有其特點，貨幣政策從其本質(zhì)而言就是總量政策，對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響相對較小；而財政政策兼具結(jié)構(gòu)政策與總量政策的特征，財政支出的總量會對經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生顯著影響，財政支出的結(jié)構(gòu)則會對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(需求結(jié)構(gòu)與供給結(jié)構(gòu))產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，并且財政政策工具本身就是產(chǎn)業(yè)政策的重要政策工具。需要進(jìn)一步指出的是，讓貨幣政策承擔(dān)“調(diào)結(jié)構(gòu)”功能，其實質(zhì)是讓商業(yè)銀行承擔(dān)政策性銀行的功能，實踐中的可操作性并不強(qiáng)。因而，從金融政策方面配合支持“結(jié)構(gòu)性”政策，應(yīng)更多采用金融發(fā)展政策，而不是貨幣政策。高效、穩(wěn)健與完善的銀行體系可以有效促進(jìn)供給體系資源配置效率的提升，對于企業(yè)債務(wù)的硬約束能有效制約企業(yè)的過度投資，并將低效率的僵尸企業(yè)及時清除出市場；而發(fā)達(dá)的、多層次的資本市場則會為新產(chǎn)業(yè)、中小創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展提供有利條件，能有力助推實體經(jīng)濟(jì)供給結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

四、三大政策協(xié)調(diào)配合要求下財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整

為促進(jìn)三大政策協(xié)調(diào)配合，進(jìn)而加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要對當(dāng)前的財政、金融與產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。

1.財政政策的優(yōu)化調(diào)整。在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，財政政策可以發(fā)揮更加積極的作用。

第一，需要調(diào)整稅收政策，形成有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展的稅收體制。應(yīng)盡量淡化稅收優(yōu)惠政策的所有制取向；逐步取消以區(qū)域(園區(qū))為主的稅收優(yōu)惠，代之以鼓勵企業(yè)創(chuàng)新與研發(fā)、技術(shù)改造、節(jié)能與環(huán)境保護(hù)投資，以及促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的稅收優(yōu)惠政策；改革消費稅，將污染重、能耗大的消費品納入征收范圍，對重污染、高能耗的消費品實行高稅率；加快資源稅改革，盡快將煤炭及其他非金屬礦原礦、鐵礦及其他金屬等具備條件的稅目改為從價計征；開征獨立的環(huán)境稅，將目前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的收費項目改為稅收，逐步將適用范圍擴(kuò)大到更多排放量大的污染物，稅率設(shè)定遵循“先低后高”的原則。

第二，調(diào)整財政支出政策。財政支出政策應(yīng)向更有利于促進(jìn)總需求結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵創(chuàng)新，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向調(diào)整。適當(dāng)調(diào)整財政政策提高國內(nèi)消費水平，提高最終消費對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，降低經(jīng)濟(jì)增長對投資和凈出口的依賴性。加大對技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散的支持力度；加大與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)的公共項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并注重與裝備自主化的結(jié)合，在加強(qiáng)新一代信息網(wǎng)絡(luò)、高效清潔發(fā)電、特高壓輸變電、高速鐵路、城市軌道交通、生態(tài)環(huán)境等重大工程建設(shè)的同時，提高重大工程裝備的國產(chǎn)化率，推進(jìn)自主裝備整件和零部件需求發(fā)展；加大財政投入，進(jìn)一步鼓勵節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)品的消費。

第三，調(diào)整和完善補(bǔ)貼政策。應(yīng)將選擇性補(bǔ)貼的政策模式調(diào)整為普遍性補(bǔ)貼；補(bǔ)貼的重點由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)為研發(fā)與創(chuàng)新、消費環(huán)節(jié)，控制補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模，尤其是要取消WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》絕對禁止使用出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼；規(guī)范補(bǔ)貼制度，提高補(bǔ)貼的透明度，并建立嚴(yán)格的補(bǔ)貼政策事前、事中以及事后評估程序。

第四，財政刺激政策與各級政府主導(dǎo)投資的力度不宜過大，以逐步穩(wěn)定信心、避免恐慌性情緒過度蔓延為宜。重點在于降低經(jīng)濟(jì)周期中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整對社會經(jīng)濟(jì)所帶來的沖擊，避免經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整所帶來的社會動蕩，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和順利進(jìn)行創(chuàng)造較為穩(wěn)定的社會、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境。

2.金融政策的優(yōu)化調(diào)整。從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級的角度來看，金融政策的主要功能是提升金融市場配置資本的效率，營造良好、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高效、多層次的金融市場體系。

第一，積極穩(wěn)妥推動利率市場化進(jìn)程。逐步實現(xiàn)利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系，使投資者在信貸過程中承擔(dān)真實的資金成本與風(fēng)險成本。這一方面可以從根本上抑制低效率的粗放型投資，提高資金的使用效率，抑制產(chǎn)能過剩；另一方面，可以形成倒逼機(jī)制，迫使企業(yè)提高自身的生產(chǎn)效率和經(jīng)營績效。

第二，保持貨幣政策的連續(xù)性與穩(wěn)健性，為企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一方面，貨幣政策應(yīng)避免將存貸款基礎(chǔ)利率壓得過低；另一方面，應(yīng)將貨幣投放量增長控制在適度范圍內(nèi)。此外，還應(yīng)強(qiáng)化專業(yè)型和市場型的監(jiān)管方式，及時釋放金融投機(jī)屬性所積累的價格膨脹風(fēng)險。

第三，加快發(fā)展和完善金融市場體系，提高資本在產(chǎn)業(yè)間和企業(yè)間的配置效率，為國民經(jīng)濟(jì)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。在加強(qiáng)監(jiān)管的同時，逐步放開銀行業(yè)等金融服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入管制，鼓勵更多民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域發(fā)展，發(fā)展社區(qū)銀行、區(qū)域性銀行。建立多層次的資本市場，形成交易所、全國性股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場、區(qū)域性場外市場及券商柜臺場外市場三個大的層次，服務(wù)于多元化國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和多層次投資者投資需求。在加強(qiáng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制，適當(dāng)放寬創(chuàng)業(yè)板對創(chuàng)新性、成長型企業(yè)的財務(wù)準(zhǔn)入指標(biāo)，為尚未盈利科技創(chuàng)新型企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市創(chuàng)造條件，并實行不同的投資者適當(dāng)性管理制度。大力發(fā)展風(fēng)險投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和私募股權(quán)投資基金，拓寬其資金來源，促進(jìn)資金匯聚渠道的多樣化。

3.產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整。在要求財政政策和金融政策積極配合推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的同時，產(chǎn)業(yè)政策自身也要不斷提高合理性和科學(xué)性，為三大政策協(xié)調(diào)配合創(chuàng)造條件。

加快產(chǎn)業(yè)政策模式的轉(zhuǎn)型，實施市場友好型、以“增進(jìn)市場機(jī)能與補(bǔ)充市場不足”為特征的功能性產(chǎn)業(yè)政策[2]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是提升供給體系的質(zhì)量和效率，而市場機(jī)制是配置資源、激勵創(chuàng)新、化解過剩產(chǎn)能、推動經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的最為有效的工具。但是，市場機(jī)制能否充分發(fā)揮作用取決于市場制度(或市場體系)的完善程度?，F(xiàn)階段，中國市場經(jīng)濟(jì)體系仍不完善，對于微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)、管束過多，公平競爭的市場環(huán)境尚未建立，市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。這些體制機(jī)制上的缺陷是阻礙中國供給體系提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級最為重要的原因。因此，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先需要加快經(jīng)濟(jì)體制改革，完善相應(yīng)市場制度，增進(jìn)市場機(jī)能，擴(kuò)展市場作用范圍。勞動者整體素質(zhì)不高、技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移體系效率較低、環(huán)境保護(hù)體系不完善，也是制約中國供給體系提質(zhì)增效的重要原因。而市場機(jī)制在教育、基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)移、環(huán)境保護(hù)等方面仍存在不足，這就迫切需要政府在教育、創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域更好發(fā)揮作用，補(bǔ)充市場機(jī)制不足，以此加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。此外，隨著中國行政體制改革加快向“服務(wù)型政府”建設(shè)方向邁進(jìn)，功能性產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮效應(yīng)的行政體制機(jī)制支撐力度將顯著增強(qiáng)，因此更多運用功能性產(chǎn)業(yè)政策也符合中國行政體制改革方向的需要。

產(chǎn)業(yè)政策自身要提高連續(xù)性和穩(wěn)定性，形成明確的企業(yè)經(jīng)營預(yù)期，同時盡可能減少對總量性政策的干擾。實現(xiàn)三大政策的協(xié)調(diào)一致，必須首先解決產(chǎn)業(yè)政策自身的內(nèi)部不協(xié)調(diào)、不一致問題。因此要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)一規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)，減少部門之間的割裂、掣肘。在政策制定和實施過程中，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)一制定、統(tǒng)一實施和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。在既有的體制框架下，可以通過項目制的政策落實方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理部門之間的協(xié)調(diào)。此外，要加強(qiáng)中央產(chǎn)業(yè)政策與地方產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的有效落實。要加強(qiáng)中央和地方產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的后評估，通過對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程的控制和產(chǎn)業(yè)政策后評估雙管齊下地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范執(zhí)行。

五、財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的組織機(jī)制

三大政策協(xié)調(diào)包括兩個層面的協(xié)調(diào)：一是目標(biāo)和內(nèi)容層面的協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和金融政策都要服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)供給體系及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和可持續(xù)增長的目標(biāo)?？偭啃缘呢斦吆拓泿耪咭M可能為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造良好的環(huán)境，結(jié)構(gòu)性的財政政策、貨幣政策要服從于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。二是政策實施方面的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是加強(qiáng)政策實施主體之間的組織協(xié)調(diào)。為了確保產(chǎn)業(yè)政策、財政政策與貨幣政策有效、全程、可持續(xù)協(xié)調(diào)，需要設(shè)計科學(xué)、可行的多層次政策協(xié)調(diào)機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)的組織機(jī)制，通過組織框架和工作機(jī)制完善促進(jìn)政策內(nèi)容和政策實施的相互協(xié)調(diào)。從過去中國的政策執(zhí)行經(jīng)驗看，很多政策協(xié)調(diào)的失敗不是由于政策設(shè)計上的沖突，而是由于政策實施中部門協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)的效果大打折扣。各個部門在實際經(jīng)濟(jì)運行過程中通常只是站在本部門的角度進(jìn)行調(diào)控，部門之間幾乎沒有協(xié)商和溝通。為了降低三大政策的協(xié)調(diào)成本，需要從政策實施的組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制等不同的層面構(gòu)建多層次的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。

第一層次(最高層次)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制建立可考慮在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的框架內(nèi)設(shè)立專門的經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)委員會，由工信部、財政部、中國人民銀行、國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局等部門負(fù)責(zé)人組成，定期舉行會議，主動尋求財政、貨幣政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)下的充分合作。協(xié)調(diào)委員會至少每月召開一次會議，通過完善工信部、財政部和中國人民銀行的協(xié)調(diào)機(jī)制來提高中國產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策的組合效應(yīng)，增強(qiáng)政策效果。

第二層次是建立產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策制定部門首長定期會晤機(jī)制。西方七國財長和央行行長會議、G20財長和央行行長會議是建立中國產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策制定部門首長定期會晤機(jī)制的模板。雖然中國的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策制定部門首長有不少見面的機(jī)會，例如，黨中央和國務(wù)院的各種會議、國外的財經(jīng)外交有關(guān)會議等，但是產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策制定部門首長還缺乏平臺就各方政策協(xié)調(diào)問題進(jìn)行深入的交流，進(jìn)而影響政策協(xié)調(diào)的效果。中國的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策制定部門首長會晤應(yīng)定期舉行，有關(guān)議題要提前做好溝通。

第三層次是建立產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策委員會機(jī)制。在工信部、財政部內(nèi)部仿照央行內(nèi)部的貨幣政策委員會組織模式設(shè)立供決策服務(wù)的產(chǎn)業(yè)政策委員會和財政政策委員會。各委員會除了本領(lǐng)域的專家參加外，產(chǎn)業(yè)政策委員會、財政政策委員會與貨幣政策委員會都要有工信部、財政部和央行有關(guān)負(fù)責(zé)人參加，委員會的會議頻率要提高，理想狀況是按月召開，而不是按季召開。委員會按月召開會議，能夠有效傳遞信息，共同做好形勢研判。

第四層次是建立信息溝通與保障工作機(jī)制。為了確保上面三個層次的協(xié)調(diào)機(jī)制能夠有效運轉(zhuǎn)，提高政策協(xié)調(diào)的效率，需要建立產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策信息溝通與保障機(jī)制。建議依托工信部、財政部和央行內(nèi)部的政策制定司局，建立三方信息溝通工作會議和信息交流平臺?！肮ぷ鳌睂用娴男畔贤ㄅc保障機(jī)制是三大政策協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)，該機(jī)制運行得好壞與否、是否及時、溝通協(xié)調(diào)的水平等對整個協(xié)調(diào)具有十分關(guān)鍵的意義，建議重視該機(jī)制，并通過人員交流、干部掛職等方式加強(qiáng)該機(jī)制的運行。

[1]張其仔，等.協(xié)調(diào)保增長與轉(zhuǎn)變增長方式關(guān)系的產(chǎn)業(yè)政策研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，(3)：29-39.

[2]江飛濤，李曉萍.當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2015，(3)：17-24.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾博]

2016-04-16

國家自然科學(xué)基金項目(71373283)

江飛濤(1974—)，男，副研究員，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研究；李曉萍(1978—)，女，通訊作者，副教授，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研究；賀俊(1976—)，男，副研究員，從事產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新政策研究。

F202

A

1002-462X(2016)08-0107-08