李　靜　野

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 研究生院，哈爾濱 150028)

?

生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展路徑研究

李靜野

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 研究生院，哈爾濱 150028)

隨著信息技術(shù)、生物技術(shù)等高科技領(lǐng)域的快速發(fā)展，世界范圍內(nèi)各國和各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)紛紛建立起來。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要載體，是自主創(chuàng)新元素最為密集和活躍的區(qū)域，政府部門作為公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提供者，研究出臺支持促進(jìn)園區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的政策措施無疑是保障產(chǎn)業(yè)園區(qū)永續(xù)發(fā)展的重要部分。新時(shí)期圍繞國家實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和創(chuàng)新型國家建設(shè)，為深入推進(jìn)“五大規(guī)劃”和十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，吸引投資、集聚生產(chǎn)要素和承接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，黑龍江省通過各項(xiàng)政策措施有力地支持和促進(jìn)了省內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快發(fā)展，特別是通過財(cái)政政策在招商引資、項(xiàng)目落地、產(chǎn)業(yè)集聚、科技引領(lǐng)、體制創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要的作用。如何進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚和帶動作用，如何繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)激勵作用，為黑龍江省產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大項(xiàng)目建設(shè)提供載體和支撐，助推龍江經(jīng)濟(jì)社會振興崛起，已成為當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。

一、生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展面臨的主要問題：以黑龍江省為例

截至2015年末，黑龍江省已擁有14個國家級開發(fā)區(qū)、37個省級開發(fā)區(qū)、47個享受省級開發(fā)區(qū)政策的工業(yè)示范基地，以及100多個縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)。從財(cái)政政策角度看，制約黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)科學(xué)發(fā)展的因素主要有以下五個方面。

1.生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展問題比較突出。從黑龍江省看，國家規(guī)劃的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及追加申報(bào)的防沙治沙區(qū)總面積超過30萬平方公里，約占全省面積的60%。在這些生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，受環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)提高、環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)收緊的政策影響發(fā)展問題凸顯[1]。從同樣作為資源大省的山西省看，在工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幾十年過程中，山西省逐步形成了以能源、原材料為主，高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)占比過大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。特別是近幾年，受市場需求的拉動，山西省重工業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于輕工業(yè)。其中，鋼鐵、電解鋁等高能耗產(chǎn)品產(chǎn)量增幅均呈高速增長之勢。落后產(chǎn)能比重過高的問題比較突出，在現(xiàn)行政策框架下，這些高耗能、高污染的投資項(xiàng)目必然會受到嚴(yán)格限制和禁止。同樣，對于黑龍江省部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)來說，按目前方式進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動將會受到很大限制和制約，必然對持續(xù)增加財(cái)政收入產(chǎn)生負(fù)面影響。如尚志、五常、海林等都是財(cái)力較強(qiáng)的市縣，被劃為限制開發(fā)區(qū)域后，今后的發(fā)展必將面臨環(huán)保等諸多方面提高標(biāo)準(zhǔn)的制約。

2.資源與環(huán)境保護(hù)問題凸顯。一直以來，黑龍江省都是農(nóng)業(yè)大省，是國家糧食主產(chǎn)區(qū)、重要商品糧基地，在不斷為國家做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，水土流失和土壤退化問題越發(fā)凸顯。前期，國際糧食與能源緊張，糧食安全受到高度重視，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，保障國家糧食安全戰(zhàn)略順利實(shí)施，黑龍江省采取了惠農(nóng)與獎勵政策以調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的可持續(xù)性。近年來，糧食產(chǎn)量不斷提高，糧庫倉儲壓力持續(xù)加大，黑龍江省又擔(dān)負(fù)起了糧食生產(chǎn)調(diào)控的任務(wù)，因此迫切需要建立一套科學(xué)有效的利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策來改善財(cái)政弱省現(xiàn)狀，化解這一矛盾。

3.部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不足。現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制主要是以解決財(cái)政基本支出為目的建立的，作用是激勵各級地方政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)源。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)活動方面，受主體功能區(qū)劃分的限制，僅靠轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)園區(qū)加快發(fā)展存在較大限制。近年來，中國財(cái)政環(huán)保支出增長很快，但從黑龍江省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，與政府大搞生態(tài)工程建設(shè)相比，對生態(tài)恢復(fù)的研究和投入較少。目前，對于深入推進(jìn)的節(jié)能減排，財(cái)政預(yù)算安排支出也不夠明顯，措施也不夠到位。

4.省域經(jīng)濟(jì)整體活力和競爭力不強(qiáng)。黑龍江省作為后發(fā)展地區(qū)，“后發(fā)優(yōu)勢”“追趕效應(yīng)”并未得到體現(xiàn)，特別是在改革開放以后，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，黑龍江省的改革進(jìn)程明顯滯后，經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)增速和整體競爭力在全國持續(xù)處于下游。東寧、同江等省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域中的一些重要口岸同樣受到政策標(biāo)準(zhǔn)提高的影響，規(guī)劃中的口岸園區(qū)建設(shè)和園區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)也必然受到影響。

5.省級財(cái)政支撐作用受到考驗(yàn)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展政策就是要通過調(diào)整財(cái)政收支政策，“以點(diǎn)帶面”通過經(jīng)濟(jì)龍頭區(qū)域的帶領(lǐng)和示范，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)在解決“吃飯”的基礎(chǔ)上，較好地解決發(fā)展問題，特別是長遠(yuǎn)發(fā)展問題。目前，黑龍江省的省級財(cái)政收入對石油、煤炭等資源依存度較高，這種結(jié)構(gòu)單一的財(cái)源結(jié)構(gòu)后勁不足，從長期看收入增長空間有限。加之，宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，歷史遺留包袱較重，增加了黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會需求形成的財(cái)政支出壓力。

二、財(cái)政支持生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展思路

目前，結(jié)合黑龍江省產(chǎn)業(yè)園區(qū)具體實(shí)際，有必要調(diào)整完善發(fā)展理念和思路，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快發(fā)展。一是財(cái)政支持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的思路。財(cái)政政策支持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展要以鼓勵創(chuàng)新為基本導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場的決定性配置作用，消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動的各種制度和人為因素。抑制發(fā)展資源密集型，尤其是土地資源密集型產(chǎn)業(yè)；鼓勵和支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移；鼓勵注重低消耗、低排放、高技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。二是財(cái)政支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的思路。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)具備較好的資源環(huán)境優(yōu)勢，具備一定拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，具備承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚的條件。財(cái)政政策應(yīng)該注意發(fā)揮組合效益，注重財(cái)政支持的市場化手段，進(jìn)行傾斜配置經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。引導(dǎo)和激勵地方政府和企業(yè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形成經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群形成，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。三是財(cái)政支持成長型產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的思路。在成長型開發(fā)區(qū)實(shí)施促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，鼓勵培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。

三、促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的財(cái)政政策

充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能和作用，按照區(qū)域特點(diǎn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，根據(jù)中央地方事權(quán)劃分，積極完善財(cái)政體制機(jī)制，制定科學(xué)合理的財(cái)政政策，引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)加快集聚，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)、有序開發(fā)、科學(xué)發(fā)展。

1.統(tǒng)籌使用公共財(cái)政資金。目前，黑龍江省財(cái)政預(yù)算規(guī)模相對較小，不足以支持全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)的資金需求，因此，為避免分割政府財(cái)力，有必要充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)激勵作用，按照新《預(yù)算法》的要求，改進(jìn)直接用于企業(yè)的專項(xiàng)資金使用分配方式，財(cái)政資金的使用主要采取貸款貼息、以獎代補(bǔ)、股權(quán)投資等方式，逐步減少向競爭性領(lǐng)域投入，取消直接補(bǔ)貼市場主體的方式。財(cái)政資金應(yīng)將重點(diǎn)放在制定鼓勵企業(yè)技術(shù)革新、支持科研成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)技術(shù)研發(fā)和技術(shù)市場形成、減少環(huán)境污染、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，實(shí)現(xiàn)資源使用效率最大化以及人與環(huán)境的和諧發(fā)展。如對符合條件的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝研發(fā)費(fèi)用、研究開發(fā)費(fèi)用超過一定比例或研發(fā)費(fèi)用增加導(dǎo)致虧損的企業(yè)給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，形成重點(diǎn)突出保障能力，將所有政府資源統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配和規(guī)劃，共同用于支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.支持城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)集聚聯(lián)動。堅(jiān)持把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的主要載體，實(shí)現(xiàn)勞動力和人口轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過財(cái)政預(yù)算安排、土地出讓收益投入、盤活國有資產(chǎn)投入、社會化融資等方式支持黑龍江省“陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、哈大齊工業(yè)走廊、哈牡綏東對俄貿(mào)易加工區(qū)建設(shè)，培育哈長城市群構(gòu)建“雙核一軸兩帶”共同發(fā)展；圍繞支持機(jī)器人、新材料等工業(yè)信息前沿產(chǎn)業(yè)，綠色食品精深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集聚度；用好財(cái)政設(shè)立的專項(xiàng)資金和風(fēng)投母基金的杠桿作用，促進(jìn)科技與產(chǎn)業(yè)、金融、社會資本深度融合，支持省政府穩(wěn)增長“65條”政策措施、科技型企業(yè)三年行動計(jì)劃深入推進(jìn)；加快淘汰轉(zhuǎn)移高投入、高消耗、高排放的低附加值產(chǎn)業(yè)，主動承接先進(jìn)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，關(guān)閉園區(qū)污染嚴(yán)重、技術(shù)落后的生產(chǎn)型企業(yè)，保護(hù)資源環(huán)境承載能力，確保園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與區(qū)域工業(yè)聯(lián)動發(fā)展。通過用地優(yōu)惠、財(cái)力留成、增加轉(zhuǎn)移支付、平臺融資、資源置換方式，引導(dǎo)人口、土地、資本等要素向園區(qū)集中，積極構(gòu)建配套產(chǎn)業(yè)鏈，形成一大批專業(yè)園區(qū)、企業(yè)。

3.建立科學(xué)合理的激勵機(jī)制。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快發(fā)展的過程中，如果不能設(shè)計(jì)一套行之有效、良性循環(huán)的激勵約束機(jī)制，即使投入大量資金，也會出現(xiàn)資金浪費(fèi)、群眾不滿意的情況。一個運(yùn)行良好的激勵約束機(jī)制應(yīng)是促進(jìn)既定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和糾偏的約束機(jī)制。如引導(dǎo)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，就需要在制定政府采購政策、選擇政府采購對象等環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)，明確規(guī)定優(yōu)先采購什么、禁止采購什么、向誰采購和由誰采購等一系列政策措施，這些將對供應(yīng)商的生產(chǎn)、銷售和投資選擇產(chǎn)生較大影響，政府采購政策的完善可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的目的。

4.建立基礎(chǔ)設(shè)施籌資機(jī)制。建設(shè)交通、水利、通信網(wǎng)絡(luò)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，由于自然壟斷、財(cái)力制約、風(fēng)險(xiǎn)等因素限制，難以完全通過市場化的方式解決。對于黑龍江省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金仍然是最稀缺的要素，需要政府財(cái)政部門加以介入，地方政府籌資能力的提高可以緩解公益性基礎(chǔ)設(shè)施支出的資金壓力。

[1]王曙光，杜宏穎.促進(jìn)黑龍江省生態(tài)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策研究[J].商業(yè)研究，2014，(4)：69-77.

2016-06-27

李靜野(1981—)，男，博士研究生，從事產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制研究。