徐 敏

開(kāi)發(fā)區(qū)行政權(quán)的社會(huì)監(jiān)督路徑研究

徐 敏

文章立足開(kāi)發(fā)區(qū)行政權(quán)的社會(huì)監(jiān)督路徑，從公民監(jiān)督和新聞監(jiān)督兩個(gè)方面入手，就公民監(jiān)督的類型、完善公民監(jiān)督的實(shí)施路徑以及新聞監(jiān)督的類型、規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督路徑等方面對(duì)社會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題進(jìn)行詳述，以期對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的依法治區(qū)產(chǎn)生借鑒意義。

開(kāi)發(fā)區(qū) 社會(huì)監(jiān)督 公民監(jiān)督 新聞?shì)浾摫O(jiān)督

開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)，既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，也享有一些“行政特權(quán)”，不可避免要受到監(jiān)督。在諸多的監(jiān)督方式中，社會(huì)監(jiān)督和公權(quán)監(jiān)督構(gòu)成了對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)行政權(quán)監(jiān)督的最主要方式，對(duì)于有效發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)的行政職能起到了重要作用。本文主要從公民監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督兩個(gè)方面對(duì)社會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題進(jìn)行詳述，以期對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的依法治區(qū)產(chǎn)生一定的借鑒意義。

一、公民監(jiān)督

(一)公民監(jiān)督權(quán)的主要類型

1.批評(píng)、建議權(quán)

作為一級(jí)政府，開(kāi)發(fā)區(qū)工作涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、法制建設(shè)等多個(gè)方面，其工作人員在專業(yè)技術(shù)、服務(wù)水平等方面往往存有不足之處，公民對(duì)此有提出批評(píng)、建議的必要性。《憲法》第41條也對(duì)此項(xiàng)權(quán)利作了明確的規(guī)定：“只要是中華人民共和國(guó)的公民，對(duì)于國(guó)家的任何機(jī)關(guān)以及工作人員都有提出批評(píng)和建議的基本權(quán)利?！?/p>

2.申訴、控告權(quán)

申訴、控告權(quán)是指當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為違反法律法規(guī)的時(shí)候，公民有提出申訴、控告、要求國(guó)家機(jī)關(guān)予以處理的權(quán)利。也就是說(shuō)當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)及其公職人員有濫用權(quán)力等違法行為時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)群眾可以向相關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告，從而實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

3.知情權(quán)

知情權(quán)是行使批評(píng)、建議權(quán)的前提。開(kāi)發(fā)區(qū)所開(kāi)展的工作應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化、透明化，行政相對(duì)人對(duì)除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的內(nèi)容享有知曉的權(quán)利。主要涉及與行政行為的設(shè)定及變更的信息。唯有公民獲得信息，了解相關(guān)工作進(jìn)展，才能滿足民眾利益以及對(duì)公民權(quán)利的尊重。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)行政職能在牽制中得到實(shí)現(xiàn)，在接受監(jiān)督中發(fā)揮了價(jià)值。

4.參與權(quán)

人民利益人民參與，重視相對(duì)人的參與是行政機(jī)關(guān)做好公共服務(wù)必須遵循的客觀規(guī)律。行政相對(duì)人可以參與行政管理工作，協(xié)助相關(guān)工作的開(kāi)展。也只有行使公民的參與權(quán)，才能從細(xì)微處防止和克服行政行為的失誤，克服以權(quán)謀私等違法犯罪行為的發(fā)生。公民參與是權(quán)利制約權(quán)力的方法中最不可或缺的方法之一。

5.聽(tīng)證權(quán)

聽(tīng)證權(quán)是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為與本人有利害關(guān)系，在作出行政決定前有要求行政主體舉行聽(tīng)證的權(quán)利。行政相對(duì)人可以自己參加或者委托他人參加聽(tīng)證會(huì)，依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利。聽(tīng)證權(quán)是公民參與行政程序的重要形式，在實(shí)踐中越來(lái)越有力地形成對(duì)行政主體的約束。

(二)完善公民監(jiān)督權(quán)的路徑

1.拓寬監(jiān)督途徑，暢通監(jiān)督渠道

首先要建立廣泛的社情民意反映機(jī)制。要了解民眾真正所需，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，加強(qiáng)行政相對(duì)人與行政主體的密切聯(lián)系，積極主動(dòng)解決群眾反映的問(wèn)題，完善行政管理工作。其次要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)等落實(shí)好政務(wù)公開(kāi)制度。行政主體除應(yīng)當(dāng)保守秘密的以外，涉及開(kāi)發(fā)區(qū)行政工作的資訊、行政管理依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果等一律公開(kāi)進(jìn)行，讓行政工作在陽(yáng)光下進(jìn)行，從而讓公民監(jiān)督的渠道更加暢通。最后，完善信訪舉報(bào)制度。對(duì)于舉報(bào)人的舉報(bào)行為予以法律明確保護(hù)，讓舉報(bào)人消除后顧之憂，敢于行使揭發(fā)、檢舉等監(jiān)督權(quán)利。

2.創(chuàng)新個(gè)人參與—專家論證的模式

開(kāi)發(fā)區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特定發(fā)展階段的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，與普通的行政區(qū)域不同，區(qū)域內(nèi)的某些事項(xiàng)涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，矛盾糾紛的解決較為復(fù)雜，公民個(gè)人行使監(jiān)督權(quán)的難度也較大。相關(guān)專家團(tuán)隊(duì)可以依靠其組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)知識(shí)、權(quán)威意見(jiàn)等優(yōu)勢(shì)為進(jìn)一步解決糾紛提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。無(wú)論是行政決策的出臺(tái)，還是公民個(gè)人利益的維護(hù)，只要行政相對(duì)人提出質(zhì)疑，都可以向相關(guān)的專家團(tuán)隊(duì)咨詢意見(jiàn)，尋找解決問(wèn)題、化解糾紛的思路。

公民個(gè)人的積極參與是該模式的前提，它要求公民行使監(jiān)督時(shí)要發(fā)揮獨(dú)立性，同時(shí)又要認(rèn)真思考、汲取專家團(tuán)的意見(jiàn)。也要求專家團(tuán)組成人員有某一方面的專業(yè)知識(shí)，在論證過(guò)程中要秉持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，可以由專家對(duì)該事項(xiàng)提供多種解決方案，在充分論證各方案的潛在風(fēng)險(xiǎn)性和可行性的基礎(chǔ)上，給予科學(xué)、合理的監(jiān)督意見(jiàn)和監(jiān)督途徑。為此，要建立公民個(gè)人和專家的密切聯(lián)系，提供多種監(jiān)督方式，促進(jìn)行政管理活動(dòng)的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效。

3.加強(qiáng)全民法治思維教育

培養(yǎng)公民的權(quán)力監(jiān)督意識(shí)，關(guān)鍵在于法治思維的運(yùn)用：第一，在日常管理服務(wù)中，幫助民眾樹(shù)立正確的權(quán)利觀、監(jiān)督觀。第二，引導(dǎo)群眾自覺(jué)學(xué)習(xí)法律法規(guī)，保持高度的法律意識(shí)。第三，采取各種形式宣傳法律知識(shí)，讓法治思維指導(dǎo)監(jiān)督行為，營(yíng)造依法維權(quán)的良好環(huán)境。唯有對(duì)全民進(jìn)行法治思維教育，才能達(dá)到民眾對(duì)法和法治的內(nèi)心認(rèn)同，才能增強(qiáng)全社會(huì)遵守法律的觀念和意識(shí)，才能在全社會(huì)營(yíng)造良好的法治氛圍，才能真真正正地讓普通民眾作為權(quán)力監(jiān)督的有生力量，從而為權(quán)力監(jiān)督的法治化打開(kāi)方便之門(mén)。

4.建立配套制度體系

現(xiàn)代法治社會(huì)，要想實(shí)現(xiàn)真正的法律效力，就必須發(fā)揮政府社會(huì)以及公民個(gè)人的監(jiān)督合力。這樣一來(lái)，完善配套制度體系建設(shè)就尤為重要了，建立行政相對(duì)人獎(jiǎng)懲制度是一條極具現(xiàn)實(shí)功能的可行之策。具體說(shuō)來(lái)，就是對(duì)于公民監(jiān)督過(guò)程中提出的有效建議，行政機(jī)關(guān)予以采納取得良好效果的同時(shí)要給予相對(duì)人一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于公民捏造事實(shí)、弄虛作假等干擾行政機(jī)關(guān)工作的行為予以制裁，追究其法律責(zé)任。除此之外，還要完善相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利制度。

二、新聞?shì)浾摫O(jiān)督

《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“對(duì)于新聞?shì)浾摫O(jiān)督要提高重視程度，就新聞媒體反映的一些問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)也要嚴(yán)肅對(duì)待，從嚴(yán)調(diào)查并核實(shí)，如果有違法亂紀(jì)的情況要依法處理?！毙侣?shì)浾摫O(jiān)督已經(jīng)成為社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)有力手段，特別是對(duì)濫用職權(quán)、失職瀆職等行政違法行為的監(jiān)督發(fā)揮了極其重要的作用。

新聞?shì)浾摫O(jiān)督，是指人民群眾通過(guò)報(bào)紙雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介對(duì)行政權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督。由于新聞?shì)浾摫O(jiān)督能夠迅速聚焦社會(huì)的注意力，引起網(wǎng)民的積極參與，已經(jīng)成為獨(dú)立于立法、行政、司法以外的第四種權(quán)力。它主要有以下特點(diǎn)：一是事實(shí)公開(kāi)性，二是傳播快、影響廣泛，三是范圍大、持續(xù)性較強(qiáng)。

(一)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的意義

首先，匯集民意，激發(fā)民智，促進(jìn)行政權(quán)高效運(yùn)行。新聞?shì)浾摰暮锰幵谟诶脠?bào)紙雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體的自由度、迅速性，能夠廣泛集中公民自身認(rèn)為重要的事，讓民眾提出改良意見(jiàn)，聽(tīng)取民意、集中民智。一方面使得行政權(quán)的行使更有針對(duì)性，也從另一面反映了對(duì)行政權(quán)的督促作用，同時(shí)也為探討如何更好地為民服務(wù)提供了便捷的渠道。

其次，引導(dǎo)主流方向，有利于推動(dòng)廉政建設(shè)。在新聞媒介發(fā)展迅速的今天，媒體越來(lái)越多的報(bào)道與民眾切身利益相關(guān)的話題，評(píng)論一些敏感話題，這就使得媒體拓寬了民眾追求利益的空間，引導(dǎo)樹(shù)立公平正義的主流價(jià)值觀。另外，輿論監(jiān)督關(guān)注腐敗現(xiàn)象，對(duì)于濫用行政權(quán)的行為予以揭露、批評(píng)，一定程度上減少了“暗箱操作”，對(duì)于推動(dòng)廉政建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。

第三，有利于培育公民精神，健全監(jiān)督機(jī)制。有利于培育公民的主體意識(shí)，在充分利用新聞媒介表達(dá)意愿的同時(shí)開(kāi)闊視野，以此增強(qiáng)公民的正義感和社會(huì)責(zé)任感。

(二)規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督路徑

1.明確立法，加強(qiáng)法制保障

在現(xiàn)代法治國(guó)家，明確立法就是要求有關(guān)立法機(jī)關(guān)考慮現(xiàn)實(shí)媒體的發(fā)展速度及發(fā)展所需要的保障，制定諸如《新聞法》《網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件，以具體的法律條文明確法律監(jiān)督依據(jù)，為行使采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)等權(quán)利提供保證。還可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索倡導(dǎo)性立法，著力構(gòu)建規(guī)范完整的法律法規(guī)體系。

2.理性監(jiān)督，推進(jìn)輿論誠(chéng)信建設(shè)

新聞?shì)浾摫O(jiān)督需要一定的界限，需要引導(dǎo)民眾進(jìn)行理性表達(dá)。要求民眾反映的情況要有真實(shí)信息材料，杜絕無(wú)中生有，惹是生非的現(xiàn)象，防止輿論成為個(gè)人追求私利或者進(jìn)行報(bào)復(fù)的工具。

對(duì)此，要強(qiáng)化網(wǎng)民的文化修養(yǎng)，提升道德素質(zhì)，在爭(zhēng)取權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)的同時(shí)堅(jiān)守最后的底線。實(shí)名制能夠讓民眾“三思而后行”，從而有助于解決輿論失范問(wèn)題。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督方面，有學(xué)者指出，要積極探索實(shí)現(xiàn)有限網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，即在一些重點(diǎn)新聞網(wǎng)站或者主流網(wǎng)站嚴(yán)格推行實(shí)名制，對(duì)于之前的匿名留言等功能予以禁止。只有加強(qiáng)誠(chéng)信輿論環(huán)境建設(shè)，完善新聞?shì)浾摫O(jiān)督體系，才能增進(jìn)輿論監(jiān)督的真實(shí)性與權(quán)威性，才能最大限度地發(fā)揮輿論監(jiān)督效用。

3.暢通渠道，督促行政機(jī)關(guān)正確對(duì)待

公民享有表達(dá)不同意見(jiàn)的權(quán)利，因?yàn)橹挥胁煌枷氲南嗷ソ涣?、相互碰撞才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，引起人們對(duì)問(wèn)題的思考，尋求解決途徑，當(dāng)然也是公民參與權(quán)、建議權(quán)等公民權(quán)利的體現(xiàn)。但是就目前的現(xiàn)狀而言，新聞?shì)浾摫O(jiān)督有一定的限制，諸如微博轉(zhuǎn)發(fā)超過(guò)一定數(shù)量會(huì)屏蔽信息的問(wèn)題，某網(wǎng)絡(luò)用戶被“封殺”現(xiàn)象，政府時(shí)有打壓的現(xiàn)象等等。另外，公民的輿論監(jiān)督也并非胡說(shuō)亂為，公民進(jìn)行監(jiān)督時(shí)負(fù)有提供真實(shí)信息的義務(wù)。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)采取多種監(jiān)督方式方法，讓監(jiān)督途徑更暢通。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依照《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)要求，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，讓公眾全面及時(shí)了解行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民反映的問(wèn)題要及時(shí)進(jìn)行處理。此外，積極引導(dǎo)公共部門(mén)主動(dòng)接受監(jiān)督，建立與群眾的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)還要探索如何降低信息公開(kāi)的成本，加強(qiáng)公開(kāi)化制度的構(gòu)建，也要思考怎樣擴(kuò)大民主建設(shè)，如何讓群眾參與，讓政府正確對(duì)待，如何借助新聞?shì)浾摰牧α繀f(xié)調(diào)各方利益。

4.凈化環(huán)境，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的紛繁復(fù)雜使得網(wǎng)絡(luò)暴力盛行，它主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論的集結(jié)優(yōu)勢(shì)來(lái)干涉其他主體的權(quán)利，造成不利影響。面對(duì)諸如此類的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督問(wèn)題，必須進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，推動(dòng)和諧網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)。

利用技術(shù)手段可以從眾多的網(wǎng)絡(luò)信息中分辨其中的有效信息，過(guò)濾惡意傷害他人、集體或者國(guó)家的非理性輿論信息，也準(zhǔn)確截取意見(jiàn)反饋、揭露事實(shí)等理性輿論。利用技術(shù)手段可以將行政工作與輿論監(jiān)督進(jìn)行對(duì)接，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情研判。近年來(lái)電子政務(wù)的發(fā)展就很好地適應(yīng)了這一趨勢(shì)。另外，預(yù)警機(jī)制的日益完善也有利于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)秩序的法治化。預(yù)警機(jī)制在遇到各種情況時(shí)及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，積極應(yīng)對(duì)，促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)的有序化。

5.多元參與，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

倡導(dǎo)多元主體的相互合作是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的促進(jìn)因素，要?jiǎng)?chuàng)新各方主體進(jìn)行輿論監(jiān)督的方式，培養(yǎng)各方主體的監(jiān)督意識(shí)，提升應(yīng)對(duì)事件的新技能，利用新聞媒介創(chuàng)造規(guī)范社會(huì)。更要在制度層面上重視新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，如建立輿論審查制度，針對(duì)各方主體參與的監(jiān)督予以明確責(zé)任，細(xì)化責(zé)任分配。監(jiān)督產(chǎn)生的法律責(zé)任不僅僅覆蓋被監(jiān)督者的違法行為，還應(yīng)包括監(jiān)督主體的非理性監(jiān)督。近年來(lái)推行的電子政務(wù)信息平臺(tái)正體現(xiàn)了這一要求。唯有從制度結(jié)構(gòu)上科學(xué)合理界定，重視頂層設(shè)計(jì)，才能形成對(duì)行政權(quán)的多維度監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督的效用。

曹淑芹：《網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督：公共權(quán)力制約的新途徑》，《前沿》2011年第3期。

王世誼：《網(wǎng)絡(luò)反腐：權(quán)力監(jiān)督的新形式》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

徐永：《當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，2013年安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文。

責(zé)任編輯：萬(wàn)小燕

D630.1

A

1009-5330(2016)05-0092-04

徐敏，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士生(北京 100088)。