陳淑娟

如何堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，一直是理論界和實務界研究的熱點問題，對于人民代表大會制度與保證三者有機統(tǒng)一的關系、三個方面的區(qū)別與聯(lián)系等問題也基本達成共識。但是，三個方面應該“有機統(tǒng)一”到哪里，誰從屬于誰，誰有最后的決定權，一直存有爭議。

一種觀點認為，理所當然地應該統(tǒng)一于黨的領導。因為中國共產黨自成立之日起，就以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任，進行艱苦卓絕的革命斗爭，才終于建立了人民當家作主的新中國。黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調各方的作用，領導人民治理國家，無論是依法治國，還是人民當家作主，都要堅持黨的領導。另一種觀點認為，應統(tǒng)一到人民當家作主。黨的領導也好，依法治國也好，最終的目的都是要保證人民當家作主，保證人民通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務。

筆者認為，從“有機統(tǒng)一”這一哲學詞匯本身蘊含的“有機結合和辯證統(tǒng)一”的含義來看，三個方面必然存在互相排斥、互相斗爭、互相對立的斗爭性，也存在相互依存、相互滲透、相互貫通的統(tǒng)一性?！耙磺忻苤臇|西，互相聯(lián)系著，不但在一定條件之下共處于一個統(tǒng)一體中，而且在一定條件之下互相轉化。” [1]黨的領導、人民當家作主、依法治國三個方面既相互對立，又相互貫通，既具有同一性、依存性，又在一定條件之下相互轉化。因此，無論是統(tǒng)一于黨的領導，還是統(tǒng)一于人民當家作主都是站得住腳的，否則三者有機統(tǒng)一就失去了存在的根基。問題的關鍵是，統(tǒng)一于哪個方面更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性？筆者認為，統(tǒng)一于法律，并通過依法治國保證其落到實處，才是具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的。

一、為什么說黨的領導、人民當家作主、依法治國應該統(tǒng)一到法律

（一）從依法治國和三者有機統(tǒng)一提出的歷史看。建國以來，堅持黨的領導和人民當家作主就是一貫倡導的，而依法治國的提出要晚得多。1997年，黨的十五大報告明確“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，并指出“依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導作用”。有學者認為，這是黨第一次以權威方式明確提出了依法治國與黨的領導、人民民主的關系，可以看作“有機統(tǒng)一”的雛形。1999年，依法治國，建設社會主義法治國家正式寫入憲法。2002年5月，江澤民在中央黨校省部級干部進修班畢業(yè)典禮上指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統(tǒng)一”，首次明確提出了有機統(tǒng)一的三方面要素。2002年黨的十六大報告指出“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，對三個方面的內在統(tǒng)一性作了闡述。黨的十七大、十八大都有進一步的闡述，特別是黨的十八屆四中全會指出，“黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。”梳理這段歷史，可以看出，依法治國的提出具有鮮明的針對性和指向性，承擔著從法律和制度上保證黨的領導和人民民主實現的重要歷史使命。離開法治，黨的領導和人民當家作主就失去了合法性和國家強制力的保障，就容易偏離設定的路徑，走向少數人的民主甚至政權變色。

（二）從法的性質和特點看。“法是由國家制定或認可并由國家強制力保證其實施的，反映統(tǒng)治階級（即掌握國家政權的階級）意志的規(guī)范系統(tǒng)，這一意志的內容是由統(tǒng)治階級的物質生活條件決定的。它通過規(guī)定人們在相互關系中的權利和義務，確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關系和社會秩序?！盵2]因此，法具有規(guī)范性、國家強制性、階級意志性和物質制約性等特點，其目的是“確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關系和社會秩序”。在實際運作中，法具有權威性，由國家強制力保證其實施；法具有明確性，明確規(guī)定了各方主體的權利與義務；法具有穩(wěn)定性，在其頒布生效以后，效力要維持適當的時期，不能“朝令夕改”，更不能因領導人的改變而改變，不能因領導人看法和注意力的改變而改變；法具有程序性，無論是立法，還是修改、廢止、解釋，都要遵循嚴格的程序，不能隨意更改；法具有普遍性，每個人都要遵守憲法和法律，法律面前人人平等。正如習近平總書記強調的，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！敝挥杏梅珊椭贫龋瑢h的領導、人民當家作主的原則、形式、程序、方式等作出明確規(guī)定，才能為保證黨的領導、人民當家作主提供法制保障。

（三）我國法律是黨的主張和人民意志的集中體現。黨的十六大報告指出：“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現，必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權?！币环矫?，從黨的主張的角度看，彭真同志曾經指出，立法必須以黨的政策為先導和根據，黨的政策也要適時地、在成熟時上升為法律；政策是法律的先導，法律是政策的定型化；只有社會實踐證明是正確的、成熟的政策才能定為法律[3]。另一方面，從人民意志的角度看，根據憲法，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，因此，“社會主義法是工人階級為領導的廣大人民共同意志的體現”[4]，立法的過程就是將人民共同意志上升為國家意志的過程。憲法和法律都是在黨的領導下，保證公民有序參與，廣泛征求人民群眾意見的基礎上制定的。比如1954年憲法的制定，由中共中央起草草案，經過北京500多名高級干部討論，全國8000多人討論，歷時3個月的全國人民討論，最后由全國人民代表大會1000多名代表審議通過，很好地體現了黨的領導與人民意愿的統(tǒng)一。因此，遵守法律制度，保證法律的正確實施，就是堅持黨的領導，就是人民當家作主的體現，也是落實依法治國的重要組成部分。

（四）黨的領導、人民當家作主、依法治國都實現了法定?；诜ǖ纳鲜鲂再|和特點，黨的領導、人民當家作主、依法治國都能從憲法中找到依據，實現了法定。憲法序言部分回顧了1840年以來黨帶領人民進行革命、建設、改革的歷程和取得的成果，確立了在歷史進程中形成的、人民自發(fā)選擇的中國共產黨的領導地位，這是黨長期執(zhí)政的法律保障。憲法第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睉椃ǖ谖鍡l規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！蓖ㄟ^憲法以及相關法律的規(guī)定，把人民擁護黨的領導，以及黨領導、支持、保障人民當家作主的政治承諾固定了下來。通過包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度在內的社會主義政治制度，保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。

總之，統(tǒng)一于黨的領導，與民主政治建設的本質和法治理念的要求很難做到完全吻合，也容易走向以黨治國的歧途；統(tǒng)一于人民當家作主，看似符合主權在民的理念，但是中國是一個擁有超過13億人口的大國，不可能由分散的單個人來行使當家作主的權利，在操作層面幾乎是不可能的。實際上，憲法和黨章都規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內活動。如憲法明確規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@和黨章中關于黨要在憲法和法律范圍內活動的原則是完全一致的。黨的十八屆四中全會指出，“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。”“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。”由此，可以看出依法治國對于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要意義，以及黨的領導、人民當家作主統(tǒng)一于法律的可能性。

二、如何發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，在推進依法治國的實踐中保證黨的領導和人民當家作主的有機統(tǒng)一

然而，如何保證依法治國所依之法能夠體現黨的意志與人民意志的統(tǒng)一？這樣的法律制定出來之后，如何保證法律得到有效的實施，在依法治國的實踐中保障黨的領導和人民當家作主？堅持黨的十八大報告提出的“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”16字方針，顯得尤為重要?！霸谥袊?，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排?！绷暯娇倳浽趹c祝全國人民代表大會成立60周年座談會上的講話中說。人大及其常委會依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等各項職權，在科學立法、保證嚴格執(zhí)法司法、促進全民守法的各個環(huán)節(jié)都可以大有作為。

（一）保證立法體現黨的主張和人民意志相統(tǒng)一。合法、依法辦事并不一定是法治，問題在于這種法律是根據什么來制定的，是在什么條件下制定的，因為極權主義者也可以立法，也可以讓獨裁或專制合法化。因此，保證黨的領導、人民當家作主統(tǒng)一于法律和制度，關鍵就是要在立法的過程中體現黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。黨通過加強對立法工作的領導，通過提出立法建議，把握立法原則和方向，研究立法中的重大問題，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。人民群眾的意志和愿望，通過多種形式進入立法的選項、論證、起草、審議、修改等各環(huán)節(jié)中。人大及其常委會作為掌握立法權的國家權力機關，既要通過立法實現黨的路線、方針、政策、決定的法制化、定型化，保證黨的主張通過法定程序成為國家意志，又要堅持科學立法、民主立法，通過公開征集下一年度立法議題、召開立法論證會聽證會座談會、公布法律草案直接征求意見等方式，保證人民群眾關心的問題能夠列入立法計劃，人民群眾的意見能夠被吸收進法律，最終制定出符合最廣大人民群眾根本利益的公正合理的法律。

（二）加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。黨的十八屆四中全會提出，要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，提出了法治實施和監(jiān)督的重大課題。保證黨的意志與人民意志相統(tǒng)一的“良法”制定出來以后，就要落實良法，加強對法律實施的監(jiān)督。2011年中國特色社會主義法律體系基本形成，我國社會生活的方方面面基本實現了“有法可依”，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象在一些地方和部門依然存在。比如行政機關存在多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、不執(zhí)法、亂執(zhí)法等問題和有令不行、有禁不止、行政不作為等行為；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法；司法過程存在不規(guī)范、不公正、不廉潔的地方。人大及其常委會要在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力的基礎上，加強對行政、司法等權力運行的監(jiān)督和制約，加強對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，保證各國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責。特別要注意加強執(zhí)法檢查工作，重點是以檢查促進法律法規(guī)的落實，發(fā)現法律法規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，進而對法律法規(guī)的修改完善提出意見建議。當前，執(zhí)法檢查存在每年安排的議題較少、檢查的法律法規(guī)分布不均衡、檢查方式有待改進等問題，有些法律法規(guī)自制定以后從未開展過執(zhí)法檢查，有些法規(guī)如食品安全、教育等多年持續(xù)檢查。應明確對每一項法律法規(guī)開展執(zhí)法檢查的工作制度，將人大檢查監(jiān)督與執(zhí)法主體內部自查結合起來，將開展執(zhí)法檢查與及時反饋整改意見結合起來。

（三）加強規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件的備案審查是監(jiān)督法明確規(guī)定的一種監(jiān)督方式，但人大及其常委會對其重視程度遠遠不夠，特別是對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經審查有不適當情形有權予以撤銷的規(guī)定，基本沒有應用。實踐中，政府規(guī)范性文件超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，增加公民、法人和其他組織的義務，或者同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的情形，時有發(fā)生。如果規(guī)范性文件本身違法，那么行政機關依據該文件作出的具體行政行為勢必缺少合法的依據，衍生出難以計數的違法的具體行政行為來，造成的損害后果更嚴重。除了行政行為之外，備案審查也涉及司法解釋。監(jiān)督法對最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸情形的審查提出主體、審查機關、審查程序等作了原則規(guī)定。人大應依法加強備案審查工作，建立專門的備案審查工作機構，優(yōu)化人員結構，健全工作制度和程序，處理好事前審查與事后審查、靜態(tài)審查與動態(tài)審查、主動審查與被動審查、形式審查與實質審查的關系。如此，方能保證法制的統(tǒng)一，保證依法治國所依據的“法”本身具有正當性、合法性。

（四）促進全民守法。全民守法是在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法前提之下，人民群眾對憲法和法律認同基礎上的自覺行動。守法不是公民單方面的義務，而是包括國家機關、社會團體等一切社會組織和所有人民群眾在內的義務。因此，促進全民守法不能簡單地靠加強法制宣傳教育，而是通過人大及其常委會依法履行職責，通過法律法規(guī)的有效實施，讓人民群眾看到法律的制定、實施與自己的切身利益密切相關；看到法律不僅是懲治犯罪的工具，更是保證自己的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，經濟、文化、社會等各方面權利得到落實的根本手段，從而對憲法和法律發(fā)自內心地擁護，真誠地信仰，自覺地實施。

注釋：

[1]《毛澤東：矛盾論》，http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000529/80822.html，訪問時間：2015年11月15日。

[2]孫國華、朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第50頁。

[3]《彭真對中國民主法制建設的十大貢獻》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-02/21/content_13019726_1.htm，訪問時間：2015年11月18日。

[4]田英：《試論法作為統(tǒng)治階級意志的當代適用》，載《法制與社會》2010年1月（上）。

（作者單位：北京市人大常委會研究室綜合處）