李菁笛

食品安全治理的應(yīng)然邏輯與路徑
——基于新《食品安全法》的分析

李菁笛

文章通過對(duì)新修訂的《食品安全法》進(jìn)行分析，提出食品安全治理要形成專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的整體化；要堅(jiān)持預(yù)防與懲處相結(jié)合、分段與全程相聯(lián)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)治理視角的動(dòng)態(tài)化；要加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督合作并強(qiáng)化企業(yè)的自我規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化；要盡量多采用一些非強(qiáng)制性、非單方性的方式，以實(shí)現(xiàn)治理方式的柔性化；要搭建信息披露平臺(tái)，啟動(dòng)信用記錄機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)治理信息的公開化。

食品安全 治理 邏輯 路徑

2013年，我國(guó)啟動(dòng)《食品安全法》修改程序，并于2015年4月24日正式審議通過了修訂稿。同2009年制定的《食品安全法》相比，新修訂的《食品安全法》呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)，體現(xiàn)了先進(jìn)的制度理念，增強(qiáng)了我國(guó)以法治方式維護(hù)食品安全在法律制度設(shè)計(jì)上的科學(xué)性和合理性。

一、治理機(jī)制的整體化

食品安全是一個(gè)復(fù)雜的民生問題，對(duì)食品安全領(lǐng)域方面的治理也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，“系統(tǒng)是由要素組成的有機(jī)統(tǒng)一體，而整體性是系統(tǒng)最基本的特性”*齊衛(wèi)平、宋瑞：《提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的系統(tǒng)論視野》，《江漢論壇》2012年第2期。。故此，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的整體化是我國(guó)食品監(jiān)管的首要目標(biāo)。我們需要在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和安全標(biāo)準(zhǔn)兩方面進(jìn)行治理。

(一)形成專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在《食品安全法》修訂之前，中國(guó)的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一，從新中國(guó)成立到改革開放前的“以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門為主，衛(wèi)生部門為輔”體制。在這個(gè)時(shí)期，全國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府既是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者又是管理者。具體到食品領(lǐng)域，其生產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、銷售的價(jià)格和渠道完全由主管部門按照政府的指令性計(jì)劃決定。相應(yīng)地，食品的安全管理工作也由對(duì)應(yīng)的主管部門負(fù)責(zé)。*馬英娟：《獨(dú)立、合作與可問責(zé)——探尋中國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革之路》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。第二，從改革開放到2009年的“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，多部門共同負(fù)責(zé)”體制。隨著經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和改革，食品產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生了重大變化，政企分離的趨勢(shì)日漸明顯，這對(duì)我國(guó)原有的食品安全監(jiān)管體制形成了巨大挑戰(zhàn)。在這種背景下，1995年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《食品衛(wèi)生法》，從法律層面確立了我國(guó)衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第三，從《食品安全法》頒布到2015年的“食品安全委員會(huì)協(xié)調(diào)，衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，其他機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)”體制。面對(duì)有增無(wú)減的食品安全事故，2009年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《食品安全法》。該法在延續(xù)傳統(tǒng)多部門監(jiān)管的同時(shí)，更加重視各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)配合，規(guī)定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為我國(guó)食品安全工作的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2015年，新的《食品安全法》開始施行，將食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)賦予食品藥品監(jiān)督管理部門(該部門誕生于2013年的政府機(jī)構(gòu)改革，整合了多個(gè)部門的食品藥品監(jiān)管職能，對(duì)提升我國(guó)食品安全治理機(jī)制的整體性大有裨益)。但是，同歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)這一模式還存在些許不足，尚未形成“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管合力，且容易造就監(jiān)管推諉和“碎片化”現(xiàn)象。*根據(jù)最新的《食品安全法》，食用農(nóng)產(chǎn)品的安全管理，仍由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，則由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)；其他部門依照本法和相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)有關(guān)食品的安全工作；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制。因此，建議應(yīng)盡早將農(nóng)業(yè)部門和衛(wèi)生部門中的食品監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到食品藥品監(jiān)督部門中，組建一個(gè)類似美國(guó)FDA(食品藥品管理局)和歐盟EFSA(歐洲食品安全局)的專門的食品安全治理機(jī)構(gòu)。*趙學(xué)剛：《統(tǒng)一食品安全監(jiān)管：國(guó)際比較與我國(guó)的選擇》，《中國(guó)行政管理》2009年第3期。

(二)制定統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是食品安全治理的技術(shù)依據(jù)，具有極其重要的意義，其往往發(fā)揮著目標(biāo)定位、預(yù)防控制和監(jiān)督管理三大功能。*張志勛：《系統(tǒng)論視角下的食品安全法律治理研究》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。我國(guó)現(xiàn)共有食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)近兩萬(wàn)項(xiàng)，它們基本是由不同的主體在各自行業(yè)和職權(quán)范圍內(nèi)制定的，這就難免造成標(biāo)準(zhǔn)間的矛盾、交叉、重復(fù)以及不統(tǒng)一的現(xiàn)象，繼而使執(zhí)法部門、食品經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者無(wú)所適從；此外，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的水平普遍較低，其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有40%與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相等同、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只有14.63%同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。*蔣慧：《論我國(guó)食品安全監(jiān)管的癥結(jié)與出路》，《法律科學(xué)》2011年第6期。據(jù)此，建議借鑒域外國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，*美國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)操作規(guī)范，美國(guó)對(duì)食品標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管非常嚴(yán)格，每五年復(fù)查一次標(biāo)準(zhǔn)體系；歐盟的食品標(biāo)準(zhǔn)體系主要由歐盟標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)等三大標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)制定，進(jìn)入歐盟的食品必須符合這一標(biāo)準(zhǔn)；日本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層次。其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由有關(guān)監(jiān)管部門嚴(yán)格確認(rèn)后方可發(fā)布，并強(qiáng)制采用，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則自愿采用。盡快完成我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系的清理整合，并以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)、以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為依托，在遵循公開透明、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)原則的基礎(chǔ)上，制定我國(guó)統(tǒng)一的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“中央保留”原則，只有在尚無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)可供執(zhí)行的前提下，方可由地方政府制定，并報(bào)送國(guó)務(wù)院相關(guān)部門備案；對(duì)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家應(yīng)予以鼓勵(lì)，但其必須嚴(yán)于相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，并供企業(yè)自愿采用。*宋華琳：《中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律制度研究》，《公共行政評(píng)論》2011年第2期。上述舉措在新修訂的《食品安全法》中均有體現(xiàn)。

二、治理視角的動(dòng)態(tài)化

關(guān)于食品安全的治理應(yīng)當(dāng)采取一個(gè)動(dòng)態(tài)化的視角，換言之，不僅要注重事后的懲處和危害處置，更要重視事前的預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)防控；不僅要突出各環(huán)節(jié)的分段監(jiān)管，更要強(qiáng)調(diào)整個(gè)過程的全面規(guī)制。

(一)預(yù)防與懲處相結(jié)合：風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度

在治理理念上，我國(guó)的食品監(jiān)管部門仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的粗放治理、被動(dòng)治理以及運(yùn)動(dòng)治理，一些食品違法行為，如奶粉添加三聚氰胺、使用有毒膠囊等行業(yè)潛規(guī)則長(zhǎng)期存在卻得不到及時(shí)查處；在治理方式上，我國(guó)食品監(jiān)管部門仍習(xí)慣于事后救濟(jì)和懲處，在事故發(fā)生后，往往采用既定的“救火”模式來(lái)應(yīng)急處理，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的事前監(jiān)測(cè)和評(píng)估投入不足。上述原因就使得我國(guó)食品安全的治理缺乏動(dòng)態(tài)性，一些原本可以避免的食品安全事故未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。

有鑒于此，我國(guó)需要對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管方式加以改造，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與危害處置相結(jié)合的治理模式，以助其最終走上能動(dòng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管之路。*劉亞平：《中國(guó)食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對(duì)毒奶粉卷土重來(lái)的剖析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。新修訂的《食品安全法》在第2章專章介紹了我國(guó)的“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”制度，并在第14條、17條、23條和64條分別設(shè)立了對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流以及抽樣檢驗(yàn)四項(xiàng)基本制度，這些舉措都體現(xiàn)了我國(guó)食品安全治理從消極出擊到積極預(yù)防的轉(zhuǎn)變。

(二)分段與全程相聯(lián)動(dòng)：食品安全全程追溯制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在食品安全上采取的是一種分段監(jiān)管模式，這種模式人為地割裂了食品生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)的完整鏈條，一旦出現(xiàn)問題，也就只能局限于該部門、該環(huán)節(jié)查找，這就造成我國(guó)食品安全監(jiān)管的碎片化，難以形成監(jiān)管合力；甚至在某些情況下，還引致各職能部門對(duì)監(jiān)管權(quán)行使的推諉和掣肘。*韓忠偉、李玉基：《從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向行政權(quán)衡平監(jiān)管——我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建》，《求索》2010年第6期。然而，食品最終走上餐桌、實(shí)現(xiàn)消費(fèi)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在其供應(yīng)鏈上的每一環(huán)節(jié)都有可能存在各種導(dǎo)致食品污染、損壞的因素和風(fēng)險(xiǎn)。因此，有關(guān)食品安全的治理理應(yīng)是一個(gè)從“農(nóng)田到餐桌”的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式，需要兼顧初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品提供、食品生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，以保障企業(yè)實(shí)現(xiàn)食品的“來(lái)源可溯源，去向可追蹤”*徐景和：《科學(xué)把握食品安全法修訂中的若干關(guān)系》，《法學(xué)家》2013年第6期。。

在歐美等國(guó)家，為準(zhǔn)確掌握各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)信息，加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系，繼而確定具體的責(zé)任者，業(yè)已建立了較為完善的食品安全追溯系統(tǒng)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置食品安全問題。我國(guó)新修訂的《食品安全法》第42條正式規(guī)定了國(guó)家建立食品安全全程追溯系統(tǒng)。不過，由于信息管理和技術(shù)水平的落后以及資金投入不足，我國(guó)目前只是在中央和主要城市初步建立了肉類和蔬菜類的追溯體系，覆蓋面還不廣。因此，今后努力的方向應(yīng)當(dāng)集中在追溯系統(tǒng)的覆蓋區(qū)域和覆蓋種類的擴(kuò)大上。

三、治理主體的多元化

我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管采取以政府為唯一主體的單中心治理模式，此種模式在多元化的社會(huì)發(fā)展格局中面臨著諸多困境，已不能滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)食品安全治理的需求。因此，重構(gòu)食品安全治理模式，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，已然成為目前解決我國(guó)食品安全問題的關(guān)鍵所在。*張紅風(fēng)、陳小軍：《我國(guó)食品安全問題的政府規(guī)制困境與治理模式重構(gòu)》，《理論學(xué)刊》2011年第7期。

(一)社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督合作

囿于各種理念和體制性弊端，傳統(tǒng)的“政府單一治理”模式已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)和解決現(xiàn)實(shí)中的食品安全問題，其諸多負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)，如低效、低質(zhì)、腐敗以及缺位、錯(cuò)位，等等。如此，在現(xiàn)代食品安全治理領(lǐng)域，一些私主體，如社會(huì)組織、新聞媒體、普通公眾等，通過多種路徑參與食品安全治理，就成為未來(lái)變革之趨向。

具體而言，社會(huì)組織作為第三部門，具有非政府和非營(yíng)利的特征，其超脫的地位一方面有利于獨(dú)立地實(shí)行更加科學(xué)、具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)手段，繼而輔助政府加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督；另一方面又可以運(yùn)用其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，給政府提供客觀、全面的食品安全評(píng)價(jià)信息，從而降低政府的監(jiān)管成本。*譚德凡：《我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的反思與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第3期。新聞媒體作為輿論監(jiān)督者，具有覆蓋面廣、傳播速度快以及威懾力強(qiáng)等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)積極開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，但有關(guān)食品安全的宣傳報(bào)道必須真實(shí)、公正。普通公眾作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的具體承受者，最有資格成為食品安全治理過程中真正的主人，他們應(yīng)當(dāng)享有各種權(quán)利，如規(guī)則制定的參與權(quán)、規(guī)制信息的知情權(quán)、規(guī)制行為的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)以及違法行為的監(jiān)督權(quán)。*戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)研究》2011年第1期。以上這些新的治理理念在修訂后的《食品安全法》中均有體現(xiàn)。未來(lái)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在具體制度的設(shè)計(jì)和落實(shí)上，如食品安全公益訴訟制度的構(gòu)建、食品安全損害賠償制度的完善，等等。

(二)企業(yè)強(qiáng)化自我規(guī)制

食品首先是由企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的，因此，企業(yè)自身始終把持著食品安全的第一關(guān)卡。長(zhǎng)期以來(lái)，受制于各種因素的影響，在食品安全治理領(lǐng)域，我國(guó)政府一直扮演著單一主導(dǎo)的壟斷角色，忽視了生產(chǎn)企業(yè)參與治理的必要性和重要性。在這一背景下，生產(chǎn)企業(yè)作為食品安全的第一責(zé)任人，承擔(dān)的往往是單純的被規(guī)制者角色，缺乏良好的自我規(guī)制。*鄧剛宏：《構(gòu)建食品安全社會(huì)共治模式的法治邏輯與路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。這就難免使得一旦政府監(jiān)管出現(xiàn)疏漏，食品安全事故就不可避免，上海的福喜事件就是一個(gè)典型例證。在福喜事件中，從生產(chǎn)間到餐桌，經(jīng)過了養(yǎng)殖場(chǎng)、加工企業(yè)以及餐飲部門三個(gè)環(huán)節(jié)，而事故發(fā)生就在后兩個(gè)環(huán)節(jié)。倘若福喜公司具有得到有效實(shí)施的質(zhì)量監(jiān)控手段，此次事故完全可以避免。故此，強(qiáng)化企業(yè)自身食品安全控制體系的建設(shè)、加強(qiáng)上下游企業(yè)之間的相互監(jiān)督與檢查，對(duì)于維護(hù)和確保我國(guó)的食品安全，實(shí)屬必要。

新修訂的《食品安全法》在總則第4條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證食品安全，誠(chéng)信自律，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”另外，其對(duì)企業(yè)的自我規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，如第44條的食品安全管理制度、第45條的從業(yè)人員健康管理制度、第47條的食品安全自查制度以及第50條的產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，等等。

四、治理方式的柔性化

面對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，政府公權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)介入已經(jīng)不是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題；相反，如何提高政府介入的有效性，亦即政府采用何種方式介入，才是當(dāng)前迫切需要解決的問題。對(duì)此，在服務(wù)行政的場(chǎng)景下，實(shí)現(xiàn)治理方式從剛性向柔性的轉(zhuǎn)變，探索采取一些非強(qiáng)制性、非單方性的治理方式殊為必要。

(一)非強(qiáng)制性治理方式

中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和經(jīng)濟(jì)體制的改變使政府職能由傳統(tǒng)統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)型。在傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府的模式下，驅(qū)動(dòng)社會(huì)運(yùn)行的軸心、決定社會(huì)資源配置的關(guān)鍵在于政府而不在于市場(chǎng)。故而，在日常的行政管理活動(dòng)中，“說(shuō)一不二”的強(qiáng)制性管理方式可以并且必然大行其道。*崔卓蘭、蔡立東：《非強(qiáng)制行政行為——現(xiàn)代行政法學(xué)的新范疇》，《行政法論叢》第4卷，北京：法律出版社，2001年，第150頁(yè)。具體到食品安全治理領(lǐng)域，我國(guó)政府企圖單純依靠行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其規(guī)制目標(biāo)，但這些手段對(duì)于食品安全的治理起到的往往是治標(biāo)不治本的效果；相反，在現(xiàn)代服務(wù)型政府模式下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不再是統(tǒng)治甚至代替市場(chǎng)，而是轉(zhuǎn)向服務(wù)于市場(chǎng)，為市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和秩序。

如此，一系列非強(qiáng)制性行政方式在政府規(guī)制領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生。以食品安全治理為例，我國(guó)政府開始嘗試采用行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等監(jiān)管方式，并取得了較好的效果。比如，一些監(jiān)管部門利用自己掌握的信息，采用提示、引導(dǎo)等方式主動(dòng)服務(wù)于經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者，規(guī)勸經(jīng)營(yíng)者依法經(jīng)營(yíng)，有序進(jìn)入或退出市場(chǎng)，并幫助消費(fèi)者形成科學(xué)合理的消費(fèi)習(xí)慣；一些監(jiān)管部門通過行政獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)的方式鼓勵(lì)企業(yè)依法生產(chǎn)，社會(huì)群眾積極舉報(bào)。*以武漢市為例，其為了鼓勵(lì)市民參與地溝油的治理，通過給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)的方式調(diào)動(dòng)群眾的積極性。這一做法起到了較好的社會(huì)效果，在幾天的時(shí)間內(nèi)，武漢全市共接到地溝油舉報(bào)155起，其中，舉報(bào)回收行為82起，大中型餐館疑似使用14起、小型餐館和攤點(diǎn)疑似使用59起。我國(guó)新修訂的《食品安全法》基本遵循了這一價(jià)值理念。

(二)非單方性治理方式

我國(guó)政府在開展行政活動(dòng)的過程中，往往僅將行政活動(dòng)視為其單方意志表達(dá)的過程，而排除相對(duì)人的參與，即使是有零星參與，也對(duì)政府沒有實(shí)質(zhì)的約束力。在現(xiàn)代社會(huì)，伴隨著服務(wù)行政的日漸興起，傳統(tǒng)的單方性行為方式顯然已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因?yàn)檫@種僵硬的方式并沒有使相對(duì)人感受到程序中的“主人翁地位”，也就容易招致相對(duì)人本能地抵觸和反抗。

故此，一種直接參與行政活動(dòng)的過程、體現(xiàn)雙方意志交流的新型行為方式應(yīng)運(yùn)而生。這種新型行為方式昭示著行政主體不再將行政活動(dòng)視為貫徹行政單方意志的過程，而在行政活動(dòng)中更多地吸納當(dāng)事人的參與，保持與當(dāng)事人之間的平等地位，聽取和記錄相對(duì)人意見，并在此基礎(chǔ)上作出行政決定。*石佑啟：《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》，北京：北京大學(xué)出版社，2003年，第115頁(yè)。具體到食品安全治理領(lǐng)域，我國(guó)政府越來(lái)越多地采用一些非單方性方式，其中最典型的例子就是行政合同。在這里，監(jiān)管者與被監(jiān)管者通過平等協(xié)商簽訂合同，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，就食品安全指標(biāo)和食品安全監(jiān)管作出約定。監(jiān)管者通常給企業(yè)設(shè)定了大致的行為范圍和行動(dòng)方向，并給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)，允許其結(jié)合自身實(shí)際，作出符合雙方合意的選擇。監(jiān)管者通常會(huì)根據(jù)企業(yè)履行合同約定的情況實(shí)施預(yù)設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，并且更多是以結(jié)果而非行為評(píng)判企業(yè)的食品生產(chǎn)過程。這種基于雙方合意而達(dá)成的治理方式既具有法定的約束力、又比法律靈活多變，既可以節(jié)約政府的監(jiān)管成本、又可以調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極性和主動(dòng)性，使其同監(jiān)管者一起完成行政目標(biāo)。*〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法學(xué)》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第545頁(yè)。這一點(diǎn)在新修訂的《食品安全法》中缺乏明確的規(guī)定。

五、治理信息的公開化

“公眾要想成為自己的主人，就必須用可得的知識(shí)中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場(chǎng)滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕?！?〔美〕斯蒂格利茨、宋華琳：《自我、知情權(quán)和公共話語(yǔ)——透明化在公共生活中的作用》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第3期。于食品安全而言，治理則必須抓緊創(chuàng)建完善的信息披露機(jī)制和信用記錄機(jī)制。

(一)搭建信息披露平臺(tái)

在食品安全領(lǐng)域，由于所處位置和資源享有的差異，各方主體之間存在明顯的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者完全處于一種弱勢(shì)地位。其集中表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：第一，消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的信息不對(duì)稱。在整個(gè)食品流通的過程中，食品生產(chǎn)者知道農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖過程中農(nóng)藥的使用情況，食品加工者知道工藝流程存在的各種危險(xiǎn)因素，食品銷售者知道食品的實(shí)際倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)境和條件；而對(duì)于這些信息，消費(fèi)者通常一無(wú)所知，往往只能在食用之后才能獲取。*趙學(xué)剛：《食品安全信息供給的政府義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)行政管理》2011年第7期。第二，消費(fèi)者與監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱。政府各監(jiān)管部門具有法定的監(jiān)管權(quán)力，掌握各種先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備和技術(shù)，因此，較為容易獲得各種食品安全信息；相反，對(duì)于消費(fèi)者而言，由于搜尋成本過于高昂，自身又缺乏較高的信息辨別和防范能力，也就難以獲得充足、準(zhǔn)確的食品安全信息?？傊?，食品安全信息的不對(duì)稱讓我們對(duì)市場(chǎng)上的所有產(chǎn)品都本能地產(chǎn)生一種懷疑，消費(fèi)者與生產(chǎn)者、監(jiān)管者之間缺乏基本的信任，一旦發(fā)生食品安全事故或者出現(xiàn)各種社會(huì)謠言，就容易在公眾中造成極度恐慌，而創(chuàng)建完善的信息披露機(jī)制顯然是解決這一問題的基本路徑。*孔繁華：《我國(guó)食品安全信息公布制度研究》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第3期。新修訂的《食品安全法》第118條明確規(guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。國(guó)家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息和國(guó)務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布……公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)，并進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，避免誤導(dǎo)消費(fèi)者和社會(huì)輿論?！逼溥M(jìn)步意義是不言而喻的。

(二)啟動(dòng)信用記錄機(jī)制

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)食品安全治理的策略是：一旦出現(xiàn)食品安全事故立即啟動(dòng)各種責(zé)任追究機(jī)制，甚至還涉及相關(guān)的刑事處罰。監(jiān)管者試圖通過事后的懲處防止食品生產(chǎn)者再犯此類行為，這顯然收效不佳。近年來(lái)，我國(guó)的食品安全事故不僅沒有減少，反而呈現(xiàn)日漸增多的趨勢(shì)，有些企業(yè)甚至還出現(xiàn)了二次違法或犯罪，究其原因，主要在于我國(guó)現(xiàn)有的治理機(jī)制使企業(yè)獲得了可能的“違法或犯罪動(dòng)機(jī)”。

具體而言，就是企業(yè)通過生產(chǎn)或銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品可能獲得的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其可能付出的代價(jià)，在這個(gè)過程中是存在很大的投機(jī)空間的。*王海波、胡智：《〈食品安全法〉的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，情況顯然不一樣，企業(yè)的食品侵權(quán)代價(jià)非常高昂。以美國(guó)為例，對(duì)大規(guī)模食品安全案件實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)品召回制度和巨額損害賠償制度，其還建立了嚴(yán)密的信用記錄制度。在網(wǎng)絡(luò)化和信息化時(shí)代，這使得人為制造不安全食品被查實(shí)后付出的成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其收益，企業(yè)甚至?xí)虼似飘a(chǎn)。

因此，在我國(guó)，“基于繁重的執(zhí)法負(fù)荷與稀缺的公共執(zhí)法資源，食品安全迫切需要?jiǎng)?chuàng)新治理形式。聲譽(yù)機(jī)制創(chuàng)設(shè)的威懾充分慮及企業(yè)的長(zhǎng)期收入流，借助無(wú)數(shù)消費(fèi)者的‘用腳投票’深入作用于企業(yè)利益結(jié)構(gòu)的核心部分，因而能夠有效阻嚇企業(yè)放棄潛在的不法行為，分擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一部分執(zhí)法負(fù)荷，是一種頗有效率的社會(huì)執(zhí)法”*吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。。這種信用記錄制度在我國(guó)新修訂的《食品安全法》第113條有所體現(xiàn)。

責(zé)任編輯：萬(wàn)小燕

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李菁笛，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生、新疆大學(xué)法學(xué)院講師(湖北武漢 430072)。