楊宗科，張永林

【學術(shù)爭鳴】

公安法文化思考

楊宗科，張永林

（陜西警官職業(yè)學院法學院，陜西西安710021）

公安與警察各有不同內(nèi)涵，警察工作圍繞公共安全展開，公安機關(guān)是維護社會公共安全的專門機構(gòu)。公安的本質(zhì)是公共安全，公安法文化是公安戰(zhàn)斗力生成的重要要素，維護社會秩序和實現(xiàn)公正是其追求的價值目標。弘揚公安法文化，要貫徹好“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的方針，嚴格執(zhí)法、公正司法是基本道路，以人為本、限制公權(quán)力和保障私權(quán)利是現(xiàn)實要求，法治觀念形成則是其發(fā)展目標。

公安；警察；公共安全；法文化；公安法文化

公安學在學科歸屬上屬于法學門類，隨著公安學被設立為一級學科，學科發(fā)展隨之迎來了新的歷史機遇。在依法治國背景下，公安文化特有的法文化特征，也必將為依法治國發(fā)揮更多的價值導向功能。

一、公安的本質(zhì)是公共安全

在西方，大多數(shù)國家沒有區(qū)分公安與警察，都統(tǒng)稱為“Police”，而我國的情況則不同，公安與警察的稱謂同時存在。但對于公安的認識和理解，學界眾說紛紜，并未達成一致觀點。公安一詞在我國有其自身的語境與時代背景，若僅從字面詞意來理解公安的含義，顯然會造成對概念的理解停留在一個膚淺的層面上，對于全面、深刻地認識其本質(zhì)自然是遠遠不夠的。明確公安本質(zhì)，既是公安學理論研究的基點，也是理解公安法文化的起點。

（一）公安與警察是不同位階的兩個概念

1.警察是一種職業(yè)

學界對警察含義的討論，主要集中在三種不同觀點內(nèi)，即主體說、工具說、行為說。主體說認為，警察是為維護社會治安秩序，具有構(gòu)成國家武裝性質(zhì)治安力量而依法享有執(zhí)法職權(quán)的執(zhí)法人員。工具說認為，警察是主權(quán)國家階級專政的重要工具。行為說認為，警察是運用武裝、行政、刑事等手段在統(tǒng)治和管理國家時維護國家安全與社會秩序的行為。對警察含義的不同認識，也必然導致對其范圍的不同認識。雖然《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）對警察含義沒有明確定義，但可以明確的是法律規(guī)定由國家專門機構(gòu)人民警察行使警察職能。如《人民警察法》第2條第2款規(guī)定，我國人民警察包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。因此，人民警察的含義更多強調(diào)的是其職業(yè)屬性。

2.警察權(quán)力與制度的發(fā)展是圍繞公共安全展開

警察權(quán)力的運行效果實際上成為反映整個國家機制運行的晴雨表。在我國，警察制度是清末立憲主義與地方自治的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的標志是黃遵憲1898年在考察日本警視廳后仿照其制度模式而創(chuàng)建的湖南保衛(wèi)局，由此拉開了警察制度在近代中國發(fā)展的序幕。后清政府于1902年設立警務學堂后不久，成立了天津巡警局。這個時期的警察含義更多強調(diào)的是維護社會秩序、保障社會安全的功能，同時屬于國家行政行為，對公民的權(quán)利進行限制。

有關(guān)“警”“察”“警察”這樣的字詞在我國古代早有出現(xiàn)，雖然它們的含義、用法與今天所說的警察相關(guān)或相近，但與現(xiàn)代警察意義并不完全相同，古代警察與現(xiàn)代警察在稱謂、機構(gòu)設置、職能作用等方面有很大的差異。時代背景與社會結(jié)構(gòu)不同，警察含義往往也隨之變化。有學者從憲政發(fā)展的不同階段來界定警察含義變化與發(fā)展，并認為：在西方憲政進程中，警察國警察的含義泛指行政，它幾乎包含了現(xiàn)代行政活動的全部，是最廣泛意義上的警察行政；法治國家時期，警察含義不僅是對警察行政服務功能的放大，也更多強調(diào)對警察特殊行政的規(guī)制與保障，在自由與安全之間尋求最佳的平衡。雖時至今日，學界對警察含義辨析從未中斷，并未達成一致觀點。但可以確信的是，警察權(quán)力與制度的發(fā)展不可能脫離公共安全單獨存在，某種程度上它就是為了社會秩序穩(wěn)定而存在。

3.公安含義有其自身的表達語境

對于公安含義理解，一直以來，有廣義說和狹義說的對立。廣義論者認為，公安指的就是公共安全。狹義的公安，是指我國在人民民主專政基礎上設置的，維護國家安全和社會治安秩序，保護公民人身、財產(chǎn)安全和公共財產(chǎn)安全，預防、制止、懲治違法犯罪活動及提供安全服務的人民警察制度。當然，對公安含義認識不同，必然導致對其性質(zhì)的不同認識，也自然會影響對其特點的認識。如將公安作為治安工具來看，其更多的是強調(diào)如何達到維護社會公共安全的目的。另外，若從政治、法律、文化等其他不同角度來考察，公安的性質(zhì)與含義必定也會各不相同。在法治社會建設背景中，公安制度狀況可以反映一個國家的法治水平，對于公安而言，其制度屬性值得強調(diào)，并且一系列人民警察制度也是狹義公安的研究對象。人民不應被排除在公安事業(yè)之外，人民也不應是警察的發(fā)動對象，當今時代社會治安組織往往有人民警察無法替代的作用。

4.警察學應當是公安學的一個學科

對于警察學和公安學之間的關(guān)系，有學者認為，公安學的范疇要比警察學廣，也有學者持相反觀點，如有學者依據(jù)1994年《人民警察法》提出，警察這一概念的外延比公安廣，警察包含公安；警察學的范疇比公安學廣，公安學是警察學的分支。隨著2012年公安學一級學科的設立，公安學學科的發(fā)展迎來了新的歷史機遇，有了自己的話語體系，公安學與警察學的關(guān)系也隨之明確。警察學是公安學的一個重要學科，目前發(fā)展相對比較成熟，在以后的公安學研究中，警察學學科應得到更多的重視。

（二）使用公安稱謂是時代選擇的結(jié)果

1.公安與警察的稱謂混同

在人們?nèi)粘Ｉ钪?，對于公安與警察所表達的含義，很少有人去做一些實質(zhì)的區(qū)分。這樣一來，在生活的語境中，人們對公安與警察的含義往往賦予了相同的內(nèi)容。因此，老百姓口中常說的公安指的就是警察，警察也是所謂的公安，而公安與警察都指代的是我們所說的公安民警或者人民警察。但公安不僅不能作動詞用，而且作名詞時如果不加“人員”“隊伍”“機關(guān)”“工作”等賓語就很難說是指“警察”。也就是說，“警察”在任何國家、任何場所都可以作為一個獨立而明確的概念使用。這些詞語表達的含義又有各自的不同內(nèi)涵，公安不同于警察，公安、警察也應區(qū)分于公安民警和人民警察。

2.使用公安概念是歷史發(fā)展的選擇

共產(chǎn)黨建立后至抗日戰(zhàn)爭時期，才開始全面使用公安稱謂，共產(chǎn)黨堅持公安稱謂的使用，既表達了共產(chǎn)黨對孫中山先生革命事業(yè)的繼續(xù)，同時也是為了能夠區(qū)分與國民政府對警察的稱謂?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨通過抗日戰(zhàn)爭的錘煉，在總結(jié)保衛(wèi)、審干、肅反、鋤奸等工作經(jīng)驗基礎上，制定了一系列的公安工作方針政策，形成了當前極具中國特色的人民公安理論的雛形。直至建國，形成了一套完整的人民公安理論，擔負了大量的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等部門的安全保衛(wèi)、管理消防、抵御治安災害事故、救援、搶險、指導社會治安力量、預防犯罪、教育改造犯罪人員等工作，為維護國家安全與社會治安秩序做出了極大的貢獻。

改革開放以來，我國堅定不移地進行中國特色社會主義建設，公安事業(yè)也不斷地豐富著自己的理論，取得了令人矚目的碩果。我國《憲法》中，除了有關(guān)公安機關(guān)的表述之外，有兩處和公安有關(guān)的表述，一處是第89條第8項，規(guī)定于國務院行使職權(quán)；另一處是第107條第1款，規(guī)定于縣級以上地方各級人民政府行使職權(quán)。雖然《憲法》并沒有對公安的含義進行界定，與公安有關(guān)的警務活動在我國歷史上自古就有，但在古代，沒有治安意義上的公安，公安與治安間的關(guān)聯(lián)也是在民國時期政府對警察機構(gòu)命名過程中所確立。事實上，根據(jù)我國歷史文化傳統(tǒng)的理解，公與私相對，可理解為公共、公正的意思。安同危相反，可將其表達的意思理解為安全、安定。

3.公安與警察實際各有其內(nèi)涵

在我國，公安含義應區(qū)別于警察含義。作為西方國家的“Police”，其原意區(qū)分于當前警察概念?！癙olice”原意指的是國家警察力量，但不限于官方治安力量，包括民間治安力量在內(nèi)。如古代英國的十戶聯(lián)保制、法國的警察總監(jiān)、漢代司馬遷“禮樂刑政、綜合為治”等警務制度便體現(xiàn)了這一特點。最早將“Police”翻譯成警察的是日本學者，將警察定義嚴格地限制為官方專門治安力量。作為警察，是伴隨西方國家制度和法治理論而誕生，依據(jù)憲法和法律而存在的，是國家行政部門中執(zhí)行維護社會秩序和公共治安職能的擁有一定武裝力量的專業(yè)性文職機構(gòu)和人員，警察的機構(gòu)和職能逐漸實現(xiàn)了獨立化，而從軍隊、司法機關(guān)和其他行政機關(guān)中分離出來。我國的警察含義與日本對其限定十分類似，作為我國的公安與警察，雖然都是以社會公共安全為目的，但都不包含民間力量在內(nèi)。在我國法律體系中，每當公安、公安機關(guān)、警察、人民警察這些名詞共同出現(xiàn)時，總能看到，公安所表述的文化含義是最為廣泛的，作為公安機關(guān)的本質(zhì)，則被包含于公安目的當中，警察體現(xiàn)更多的是其自身表現(xiàn)出來的一種制度或力量，人民警察卻僅僅是上述概念或制度中的實施主體。

（三）公安含義應做廣義理解

1.公安機關(guān)是維護社會公共安全的專門機構(gòu)

我們可以從一系列的法律規(guī)定中來認識公安機關(guān)的任務與基本職權(quán)。如上所述，《憲法》《人民警察法》《國家安全法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《刑法》《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)中，對公安機關(guān)的地位、任務及其在刑事訴訟中的任務和基本職權(quán)做出了相應的規(guī)定。綜合這些規(guī)定可以看出，法律上的公安機關(guān)就是一個依法管理社會治安，行使國家的行政權(quán)力，又依法偵查刑事案件的國家專門組織機構(gòu)，總?cè)蝿帐潜Ｕ仙鐣舶踩?，維護社會秩序與穩(wěn)定。借助對公安含義的理解，認識公安與公安機關(guān)之間的關(guān)系時，不難得出這樣的結(jié)論：公安機關(guān)是公安的手段，公安則是公安機關(guān)的目的。

2.對公安含義的理解是認識其本質(zhì)的前提

概念是對事物本質(zhì)的揭示。程琳主編的《公安學通論》對公安含義也做出了描述，并區(qū)分廣義與狹義的公安。認為“公安”實質(zhì)上是一種國家特有的政治制度，是一種國家的公共行為，即與警察行政相聯(lián)系的國家行為；中國的“公安”含義，就是警察，是中國的警察概念。事實上，公安與警察各有其內(nèi)涵，在使用時應當有所區(qū)分。公共安全需要公安機關(guān)保障和維護。公安機關(guān)的主體是國家的人民警察，手段是法律賦予的一系列警察權(quán)，目的是維護社會公共安全。對公安含義的準確界定是認識公安本質(zhì)的起點，也是明確公安本質(zhì)的基礎。同時，公安主體是公安行為的實施者，公安主體是依據(jù)公安法規(guī)系統(tǒng)地進行公安控制的社會力量。運用科學的研究方法，選擇好準確的認識角度，是全面認識公安本質(zhì)的有效方法。認識現(xiàn)代公安本質(zhì)，必須以其所要體現(xiàn)的價值目標作為著眼點，將公安工作目標與任務作為出發(fā)點，將公安服務于現(xiàn)代法治社會的發(fā)展作為落腳點。

3.我國法律體系中“公安”指的是公共安全

在我國法律體系中所使用的公安一詞應當是廣義上的公安含義，實際上指的是公共安全。如果將公安的含義做狹義理解，那么不僅不能明確公安與公安機關(guān)之間的聯(lián)系與區(qū)別，甚至對于現(xiàn)存所有與公安有關(guān)的法律規(guī)定，都無法在人類生活秩序基礎上按照一種理性的邏輯思維順序來準確理解，對于公安機關(guān)的認識，也僅僅只能停留于將其認識為人民警察機關(guān)這樣一種形式上的詞義范圍層次內(nèi)，對公安本質(zhì)與目的的認識也難以真正企及。比如《國家安全法》第2條第二款規(guī)定：國家安全機關(guān)和公安機關(guān)依照國家規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合，維護國家安全?！吨伟补芾硖幜P法》第2條規(guī)定：擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《刑法》的規(guī)定不構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。如此法律規(guī)定，很難把公安理解為公共安全之外的含義。從廣義上認識公安含義與本質(zhì)是合適的，公安就是公共安全，它區(qū)別于公安機關(guān)、警察等概念。

二、公安法文化是中國特色社會主義法治文化的組成部分

古代各國政治制度各異，對于公共秩序的維護手段也各不相同。我國現(xiàn)代意義的公安制度實踐及研究時間起步較晚，但經(jīng)過多年的實踐，隨著依法治國觀念深入人心，我國公安法文化發(fā)展基本上形成了中國特色的模式。

（一）公安法文化是現(xiàn)實存在的

不同國家與民族在長期發(fā)展過程中對法與法律生活所形成的基本認識、行為方式、價值導向等主觀心理層面的感受就是我們所說的法文化。作為法文化，是內(nèi)隱及承載于人們意識和行為中的法治意識、法治原則、法治精神、法律行為及其價值追求，是在文字和事實中顯現(xiàn)的法律制度、法律機構(gòu)、法律設施體現(xiàn)出來的文化內(nèi)涵。

公安與警察是具有密切關(guān)系但是有原則區(qū)別的制度概念。“公安”的范圍包括“公安警察”，“公安警察”是相對于“公安主體”而言的，公安法律關(guān)系主體中并不是只有警察這一支力量。并且，警察也不同于公安。從立法來看，我國還沒有一部專門的公安基本法規(guī)范公安權(quán)力設置與運行的基本關(guān)系。但結(jié)合前文對公安本質(zhì)的認識，從《憲法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》等法律的實際規(guī)定來看，對于公安隊伍性質(zhì)、職能、法律關(guān)系、隊伍建設等方面實際上已經(jīng)形成了一系列的制度或規(guī)定。比如，《人民警察法》專章規(guī)定了公安機關(guān)人民警察的職權(quán)。因此，公安法文化是現(xiàn)實存在的。

在法律規(guī)制下的公安工作要遵循基本的工作理念要求，依照法律設定制度規(guī)范行使權(quán)力，這些工作制度及具體行為模式經(jīng)過長期反復適用，人們對于這樣的公安工作特點在心理上逐漸適應并且認同，最后形成了公安工作自身特有的觀念形態(tài)與文化特點，我們將這些觀念形態(tài)和文化特點統(tǒng)稱為公安法文化。公安法文化同樣具有民族性和歷史性，是一國文化的有機組成部分，與其他文化互相依存共同發(fā)揮作用，直接影響國家公安工作標準的確立。

（二）國家權(quán)力運行方式?jīng)Q定了我國公安法文化的人民性特點

國家并非從來就有，在原始的氏族社會中，便沒有國家與警察，但隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展，社會的分裂，階級的出現(xiàn)，國家也就順應著歷史的發(fā)展產(chǎn)生了。國家作為統(tǒng)治階級的工具，它是一種精巧而又合法的暴力機器，其國家機構(gòu)也有自己的組成方式。警察的基本特征便是其具有武裝性質(zhì)的特點，從一誕生就是國家武裝力量的一部分。我國是一個人民民主專政的社會主義國家，公安機關(guān)是國家機器的重要組成部分，并且是具有武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量。中國共產(chǎn)黨人在馬克思主義國家學說指導下，在國家自身發(fā)展的基礎上，進行了一系列經(jīng)驗摸索與總結(jié)，為馬克思主義國家學說發(fā)展不斷豐富了其中國特色理論，并使得該學說有了新發(fā)展，形成了毛澤東思想、鄧小平理論及中國特色的社會主義理論。作為社會主義國家，我們推行的人民代表大會制度，是一種特殊的民主集中制，有著巨大的政治優(yōu)越性，是對馬克思主義國家學說的經(jīng)典實踐。

我國公安法文化源于我國公安工作實踐，毛澤東、鄧小平針對公安工作實際形成的思想促使我們對公安法文化有深刻理解。毛澤東對公安隊伍建設工作十分重視，他從統(tǒng)一戰(zhàn)線的角度提出了人民民主專政理論，強調(diào)其政治保證必須是堅持中國共產(chǎn)黨的領導，從認識論的角度提出了在公安工作方法上，要堅持正確的政策、策略，走群眾路線，實際工作既從群眾中來，又到群眾中去。在公安隊伍建設方面，毛澤東在公安隊伍建設數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系上認為，應始終將公安隊伍質(zhì)量建設放在第一位，并在公安隊伍建設中特別做好公安思想政治工作，同時對于公安隊伍領導班子建設也要特別重視；在公安系統(tǒng)內(nèi)部，要有計劃地開展反官僚主義、反命令主義、反違法亂紀的斗爭；針對建國初期的國內(nèi)形勢，要求必須重視反腐敗斗爭，公安機關(guān)要不斷進行紀律作風整頓活動。鄧小平主政的公安工作實踐中也形成了獨有的公安思想：公安機關(guān)是人民民主專政的重要工具，維護穩(wěn)定是公安工作的首要任務，公安工作要堅持兩手抓、兩手都要硬和“嚴打”方針不動搖；嚴格區(qū)分和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾；要把我們的專政機構(gòu)教育好，大力加強公安隊伍建設；要振興公安法制建設，依法行政。從毛澤東、鄧小平公安思想來看，我們的公安機關(guān)在政治上屬于黨領導的專政工具，公安工作其實是人民民主專政工作，國家權(quán)力運行方式?jīng)Q定了我國公安法文化的人民性特點。毫無疑問，毛澤東、鄧小平的公安思想主導了公安法文化的形成與發(fā)展過程，而且這樣的價值導向是符合國情及世界歷史潮流的。

（三）公安法文化是公安機關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素

公安戰(zhàn)斗力是公安機關(guān)打擊犯罪、維護社會治安、發(fā)揮社會治理能力過程所表現(xiàn)出的實際作戰(zhàn)能力。公安戰(zhàn)斗力的生成除了依靠強化教育訓練、改革管理體制、向科技要警力等措施外，還應重視公安法文化的作用。文化是一種特殊的現(xiàn)象，對于社會發(fā)展有著內(nèi)發(fā)性的推動作用。文化作為一種軟實力，是公安機關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激勵斗志、陶冶情操、展示形象，推動公安隊伍建設方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。公安部黨委強調(diào)，公安機關(guān)應在堅持政治建警從嚴治警、從優(yōu)待警的同時，樹立文化育警、文化強警的理念，大力加強和改進公安文化建設，進一步激發(fā)公安隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。社會主義核心價值體系是先進文化的精髓，公安法文化是社會主義特色文化的有機組成部分，充分發(fā)揮公安法文化的教育、引導、激勵作用，對提升公安隊伍軟實力大有裨益?！爸艺\、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價值觀同時作為一種文化的符號和公安法文化的內(nèi)容，在激發(fā)公安隊伍凝聚力與戰(zhàn)斗力時同樣具有重要作用，是公安機關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素。

（四）維護社會秩序和實現(xiàn)公正是我國公安法文化的價值追求

從我國公安法文化發(fā)展的歷史和現(xiàn)實來看，維護社會秩序和實現(xiàn)公正一直是最核心的兩大價值追求。從打擊犯罪情況來看，嚴打的首要目的便是為了穩(wěn)定社會秩序。1988年，公安部在全國公安廳局長會議上，要求各級公安機關(guān)的領導，深入學習和貫徹中共中央、國務院的決定和指示，大力維護政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。《人民警察法》也將維護社會秩序作為公安機關(guān)人民警察的首要任務。如《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動。此外，公正作為法的價值之一，實現(xiàn)執(zhí)法的公正正是公安法文化的另一價值追求。如《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第2條規(guī)定，公安機關(guān)在刑事訴訟中的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，維護社會主義法制，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會主義建設事業(yè)的順利進行。

三、公安法文化的預期建構(gòu)脈絡

結(jié)合公安本質(zhì)及公安法文化的作用與價值追求，公安法文化作為一種特殊的文化現(xiàn)象，其發(fā)展需要遵從一定的順序結(jié)構(gòu)。

（一）貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的方針是弘揚公安法文化的前提條件

1978年，加強社會主義法制建設問題由鄧小平在黨的中央工作會議上提出，他指出，加強法制，就是要使民主制度化、法律化，而不因領導人的看法改變而改變，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。在黨的十一屆三中全會上，將發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制作為社會主義建設的基本方針。公安法文化同時兼具法律與文化的特點，基于仍沒有一套系統(tǒng)的公安法制度和理論，在弘揚公安法文化的過程中，貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針是弘揚公安法文化的前提條件。公安法文化的落腳點應當是實實在在的每一條相關(guān)法律，同時公安法文化的弘揚還有賴于公安主體在守法和執(zhí)法時發(fā)揮積極作用。相較于十八大提出的“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方針，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”十六字方針可以理解為形式法治的要求，前者對法治的各環(huán)節(jié)都提出了不同價值要求，后者為弘揚公安法文化提供了一個現(xiàn)實的具有可操作性的平臺，兩者實際上是從不同層面對公安法治做出了要求。弘揚公安法文化，公安主體應當首先圍繞舊的十六字方針展開，在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的認識前提下達到“嚴格執(zhí)法、公正司法”的高度。換句話說，弘揚公安法文化首先要遵守形式法治的要求，其次才是實質(zhì)法治的目標。

（二）嚴格執(zhí)法、公正司法是當前發(fā)展公安法文化的基本道路

新的歷史時期，為順應世界歷史發(fā)展潮流，習近平作為黨的領導人，在2013年1月召開的會議中指出，政法機關(guān)要順應人民群眾對公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設，深化司法體制機制改革，堅持從嚴治警，堅決反對執(zhí)法不公、司法腐敗，進一步提高執(zhí)法能力，進一步增強人民群眾安全感和滿意度，進一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。2014年1月召開的會議中，習近平強調(diào)要把維護社會大局穩(wěn)定作為基本任務，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標，堅持嚴格執(zhí)法、公正司法，積極深化改革?；谌嫱七M依法治國、落實黨的十八大和十八屆三中全會確立的目標任務和現(xiàn)實要求、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、促進社會公平正義的根本要求，習近平深刻論述了全面推進依法治國的重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義，并為《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了基本要求。以2014年10月黨的十八屆四中全會為起點，新時期的公安工作也將隨著社會主義法治國家建設步入新的歷史階段。在新的歷史階段中，公安法文化作為一種觀念必須能夠跟得上法治發(fā)展的要求，在滿足了形式法治的前提下，嚴格執(zhí)法、公正司法必然是發(fā)展公安法文化的基本道路。

（三）限制公權(quán)力，保障私權(quán)利是發(fā)展公安法文化的現(xiàn)實要求

公權(quán)力與私權(quán)利相比，私權(quán)利極其容易受到公權(quán)力的侵害，在政治生活中，要很好地保障公民個人自由和權(quán)利，必須對公權(quán)力進行制約，歷史經(jīng)驗表明，只有通過對行政權(quán)力嚴格控制來制約公權(quán)力對私權(quán)利的限制，法治目標才能實現(xiàn)。經(jīng)過幾代共產(chǎn)黨人的不懈努力，無論是與100年前相比，還是與70年前相比，或者與30多年前相比，中國社會總體面貌確實發(fā)生了翻天覆地的變化。形勢變了，制度和道德應當隨之而變，如果不變，“即為民妖”，成為人的桎梏。自十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，這一布局和規(guī)劃對公安工作和公安隊伍建設都提出了更高的要求。要推動布局的全面實現(xiàn)，公安事業(yè)必須在現(xiàn)有的條件下深化改革以開創(chuàng)新局面，取得新發(fā)展。至2015年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見（以下簡稱意見）》中央政治局會議審議后通過，耗時近9個月時間。此次公安改革堅持問題導向的原則，從著力完善現(xiàn)代警務運行機制，著力推進公安行政管理改革，著力建設法治公安等方面著手，指出了公安改革總目標。此次公安改革是由時代需求所推進的，順應了時代的發(fā)展和人民的要求，對于人民群眾切身利益的維護、公安隊伍活力的激發(fā)、公安戰(zhàn)斗力的提升、社會公平正義與和諧穩(wěn)定的實現(xiàn)及國家的長治久安都有著重要意義，也直接決定了今后公安工作的方向與目標，對于建設平安中國和法治中國也有著深遠的歷史意義和重大的現(xiàn)實意義。從改革的框架意見中，可以看到，在未來公安事業(yè)發(fā)展過程中，公安機關(guān)將呈現(xiàn)更多的科技型、服務型特點，執(zhí)法過程也將更加注重以人為本基本理念，公權(quán)力將得到進一步地限制，私權(quán)利也將得到更大程度地保障。對于公安法文化來說，在依法治國時代背景之下，理應有自己的一些變化。在以人為本的發(fā)展觀念里，限制公權(quán)力，保障私權(quán)利是發(fā)展公安法文化的現(xiàn)實要求。該《意見》的通過，標志著我國公安法文化的發(fā)展又迎來了一個新的發(fā)展機遇。

（四）法治觀念形成是公安法文化的發(fā)展目標

法治就是指利用法律來治理社會，法律具有絕對的統(tǒng)治地位和權(quán)威，任何組織、個人都不享有法律之外的特權(quán)，更不得凌駕于法律之上，包括國家領導人、政府官員在內(nèi)，政府組織和國家機關(guān)都必須遵守法律。依法治國要求任何組織和個人都要依法辦事，人們的自由和合法權(quán)利受法律的保護，違法行為也必將受到法律的懲罰。公安機關(guān)作為重要的執(zhí)法隊伍，公安法文化的內(nèi)容直接影響公安機關(guān)執(zhí)法方式與態(tài)度的選擇。公安機關(guān)作為行政機關(guān)，對維護國家安全、社會秩序穩(wěn)定、公民人身自由及合法財產(chǎn)權(quán)不受侵害都有著重要作用，在執(zhí)法過程中，必然需要其嚴格遵守法律制度以防止對正常秩序造成侵害。2014年10月，黨在十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威在于實施；各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作；堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為；加強法治工作隊伍建設；推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化；堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為，為建設法治中國而奮斗。法治觀念形成同樣是公安法文化的發(fā)展目標，在依法治國背景下，公安機關(guān)在行使職權(quán)時，必須遵守以下規(guī)則：第一，行使權(quán)力必須以法律依據(jù)作為行動指南，法無規(guī)定不可為；第二，行使權(quán)力要有一定的邊界限制，不得超過維護公共秩序的必要程度；第三，權(quán)力的行使要合乎一定的比例，要符合公平正義的要求；第四，有權(quán)力就要有制約、有責任，保障公民權(quán)利和加快法治進程時，公權(quán)力的行使必須受到制約，違法行使就要承擔相應的法律責任；第五，權(quán)力救濟渠道要通暢，當公民的權(quán)利因國家權(quán)力的不當行使受到侵害時，對侵害的權(quán)利要有補救和恢復的保障制度。

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責任編輯：張咪

D922.14

A

1672-1195（2016）03-0072-（06）

2016-12-10

楊宗科（1963-），男，陜西岐山人，陜西警官職業(yè)學院院長、教授，博士，主要研究方向：法學理論，立法學；張永林（1989-），男，陜西柞水人，陜西警官職業(yè)學院法學院助教，碩士，主要研究方向：公安學，治安學。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.03.015