張　　彌

(中共中央黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100091)

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城鎮(zhèn)化發(fā)展與社區(qū)管理體制創(chuàng)新

張彌

(中共中央黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100091)

加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵的是創(chuàng)新社區(qū)管理體制，讓基層社區(qū)成為實(shí)現(xiàn)人的城市化市民化、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基石。因此，研究探討城鎮(zhèn)化發(fā)展中的社區(qū)管理問題，系統(tǒng)梳理當(dāng)前我國(guó)社區(qū)管理中存在的問題和短板，并對(duì)創(chuàng)新社區(qū)管理體制提出有針對(duì)性的政策建議，不僅有理論價(jià)值，也有現(xiàn)實(shí)意義。

基層社會(huì)治理；城鎮(zhèn)化；社區(qū)管理體制

習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)指出，社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要；社區(qū)管理涉及方方面面，都要照顧到；社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?；鶎又卫砟芰κ菄?guó)家治理能力的重要內(nèi)容，提升基層治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。社區(qū)是現(xiàn)代社會(huì)的基本單元，是促進(jìn)社會(huì)融合、豐富精神生活、實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)化的基本場(chǎng)所，同時(shí)也是產(chǎn)生社會(huì)矛盾的“源頭”、加強(qiáng)基層治理的“茬口”。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，對(duì)加強(qiáng)基層治理、完善國(guó)家治理體系和提高治理能力、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定來說，具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1社區(qū)(Community)一詞源于拉丁語，其本義是指共同性的群體和親密伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)學(xué)家通常認(rèn)為社區(qū)是現(xiàn)代社會(huì)的細(xì)胞，是實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)化和社會(huì)整合的基本場(chǎng)所，是由一定數(shù)量的價(jià)值觀念一致、關(guān)系親密、出入相友、守望相助的人群組成的人文集聚區(qū)。社區(qū)管理，是指在一定的社會(huì)環(huán)境下，社區(qū)組織與社區(qū)居民、駐區(qū)單位等，為維護(hù)社區(qū)整體利益、推進(jìn)社區(qū)全方位發(fā)展，采取一定的方式，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行有效調(diào)控的過程[1]。社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系和運(yùn)行模式，也就是社區(qū)管理由哪些主體參加，各主體之間的職責(zé)如何劃分，社區(qū)管理的具體決策如何做出，以及社區(qū)管理權(quán)力如何運(yùn)行及制約等等。因?yàn)闅v史文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治行政體制等的不同，不同國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)管理體制有著較大差別。比如，我國(guó)相比較歐美國(guó)家，社區(qū)管理體制最突出的特點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)最初的出現(xiàn)主要是為了應(yīng)對(duì)伴隨工業(yè)化發(fā)展帶來的一系列社會(huì)問題，利用社區(qū)的人力、物力等民間資源，發(fā)揮社區(qū)成員的自助和互助力量，盡可能為社區(qū)成員創(chuàng)造良好的生活條件，實(shí)質(zhì)上是對(duì)工業(yè)化城市化之前的大家庭的替代，以滿足人的社會(huì)屬性。19世紀(jì)后半期，歐美國(guó)家啟動(dòng)了以應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展帶來的社會(huì)問題為導(dǎo)向、以社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)為主題的社區(qū)發(fā)展，至今已有一百多年歷史了[2]208。第二次世界大戰(zhàn)后，為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題，夯實(shí)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)并推動(dòng)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)。1948年，聯(lián)合國(guó)提出了同步推進(jìn)落后國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的方針，并且開展了一些援助。1951年，聯(lián)合國(guó)正式倡議“社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)”，1952年成立“社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展小組”，1954年對(duì)小組進(jìn)行了改組，成立聯(lián)合國(guó)社會(huì)事務(wù)局社區(qū)發(fā)展組，具體負(fù)責(zé)在全球范圍內(nèi)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展工作。之后，聯(lián)合國(guó)逐步把社區(qū)發(fā)展工作從落后農(nóng)村擴(kuò)展到工業(yè)化城市化帶來各種問題的城市社區(qū)，并從發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國(guó)家。社區(qū)發(fā)展工作的不斷推進(jìn)，使得世界各地更加重視社區(qū)管理工作，深化了對(duì)社區(qū)管理的研究，促進(jìn)了社區(qū)管理體制的改革創(chuàng)新。

從20世紀(jì)80年代開始，伴隨城市化的新發(fā)展和公民自主意識(shí)的增強(qiáng)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府一方面把更多權(quán)利賦予社區(qū)，讓社區(qū)公民在更大程度上參與社區(qū)事務(wù)，逐步實(shí)行了所謂的參與式多元化治理；另一方面，政府改進(jìn)了對(duì)社區(qū)的服務(wù)管理，在規(guī)劃引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持、資源傾斜等方面加大了對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持。綜合起來看，可以把當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)管理大致劃分為三種模式：一是政府主導(dǎo)型。比較典型的如英國(guó)、新加坡等國(guó)家，突出特點(diǎn)是政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的干預(yù)比較直接、強(qiáng)勢(shì)，比如通過制定實(shí)施社區(qū)管理政策，建立政府統(tǒng)一管理的延伸到社區(qū)的公共服務(wù)系統(tǒng)，承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的主要費(fèi)用并進(jìn)行監(jiān)管等方式，廣泛介入基層居民社會(huì)生活中。近些年來，英國(guó)越來越重視社會(huì)力量、民間力量等參與社區(qū)事務(wù)和服務(wù)。比如，布萊爾執(zhí)政后，很重視第三部門的發(fā)展，1998年政府與第三部門簽署了COM-PACT協(xié)議(英格蘭與威爾士地區(qū)政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定)，保證第三部門在保持獨(dú)立的基礎(chǔ)上與政府開展積極的互動(dòng)。盡管如此，英國(guó)還是通過政府購(gòu)買、低息貸款、稅收減免等經(jīng)濟(jì)手段以及加強(qiáng)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等方式加強(qiáng)管理監(jiān)督，政府主導(dǎo)型的特點(diǎn)十分明顯。二是自治型。比較典型的如美國(guó)、加拿大等國(guó)家，突出特點(diǎn)是政府的職能主要限于政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持以及必要的監(jiān)督，社區(qū)里沒有實(shí)質(zhì)性的政府派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)管理事務(wù)主要由社區(qū)居民及社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主自治，并不斷開發(fā)利用社會(huì)民間的各種服務(wù)資源，以滿足社區(qū)居民的多樣化需求。從美國(guó)的情況看，社區(qū)中的各項(xiàng)煩瑣復(fù)雜的服務(wù)和管理，主要由非營(yíng)利組織承擔(dān)，政府只提供必要的制度政策保障，政府與社會(huì)、市場(chǎng)的職責(zé)邊界比較清晰，社區(qū)居民的自主自治意識(shí)普遍比較強(qiáng)。三是介于政府主導(dǎo)型與自治型之間的混合型。比較典型的如日本、以色列等國(guó)家，突出特點(diǎn)是政府治理與社區(qū)自治緊密結(jié)合，政府職能的發(fā)揮與社區(qū)居民、社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮緊密結(jié)合。這里以日本的情況為例進(jìn)行說明。從政府治理來看，日本的地方政府設(shè)立了“社區(qū)建設(shè)委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)施規(guī)劃、指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持等間接管理，同時(shí)政府派員參加社區(qū)內(nèi)的“町內(nèi)會(huì)、住區(qū)自治會(huì)、住區(qū)協(xié)議會(huì)”等居民自治組織。從社區(qū)自治來看，社區(qū)自治組織完全是民間組織，法律明確要求不能為特定政黨所利用，在不違反法律和政策的前提下，享有較大的自主和自治權(quán)力，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感比較強(qiáng)，參與社區(qū)事務(wù)的積極性也比較高。

在我國(guó)，“社區(qū)”一詞雖然早在20世紀(jì)30年代就由著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生翻譯引入，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于實(shí)行了傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，現(xiàn)代意義上的社區(qū)并沒有多少實(shí)踐基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)，一方面，在城市建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會(huì)管理體制；另一方面，在農(nóng)村建立了以集體經(jīng)濟(jì)所有制為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會(huì)管理體制。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)分割的基層社會(huì)管理體制，既阻礙了城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，也使得社區(qū)的建設(shè)管理意義不大。隨著改革開放政策的實(shí)施，社區(qū)首先是 “單位制”被打破、“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變后對(duì)“社會(huì)人”的承接。與此同時(shí)，改革后各地逐步放開了對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，社區(qū)事實(shí)上也成了流動(dòng)人口的生活居所。與此相適應(yīng)，20世紀(jì)八九十年代以來，我國(guó)社會(huì)各界對(duì)社區(qū)及有關(guān)問題的重視程度不斷增加，諸如“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)居民委員會(huì)”“社區(qū)管理”等新詞匯不斷涌現(xiàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著前一階段改革的逐步到位社區(qū)成為基層社會(huì)管理的基本單元后，由城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)和社會(huì)文明進(jìn)步對(duì)社區(qū)管理帶來的挑戰(zhàn)不斷凸顯出來。在這一時(shí)期，社區(qū)不僅是廣大離開農(nóng)村、在各大中小城市工作生活的群體的重要?dú)w宿；而且還是基層依靠社區(qū)力量、利用社區(qū)資源、解決社區(qū)問題、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、改善社區(qū)環(huán)境、提高社區(qū)成員生活質(zhì)量的重要依托。為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，全國(guó)各地不斷掀起社區(qū)建設(shè)熱潮，積極探索特色鮮明的社區(qū)管理體制。比如，上海推行的強(qiáng)調(diào)依靠行政力量的管理體制，注重發(fā)揮政府特別是街道一級(jí)在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)把社區(qū)管理納入行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)，并與市、區(qū)、街道相互承接形成城市管理的“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。又如，沈陽(yáng)推行的強(qiáng)調(diào)居民自治的管理體制，一方面把政府有關(guān)社區(qū)管理的職責(zé)移交給社區(qū)，另一方面以規(guī)范的法律和制度規(guī)范社區(qū)管理運(yùn)行，盡可能地讓社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)管理中發(fā)揮積極作用。

2改革開放以來我國(guó)各地因地制宜改革創(chuàng)新的社區(qū)管理體制，在適應(yīng)地方發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一些需要引起重視的突出短板和問題。尤其是隨著近年來城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)急劇變化，城鄉(xiāng)及區(qū)域人口流動(dòng)更加頻繁，各地社區(qū)人員構(gòu)成日趨復(fù)雜多元，各類社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)在社區(qū)不斷聚集，創(chuàng)新體制機(jī)制、加強(qiáng)社區(qū)管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

一是政府治理與居民自治的關(guān)系不順，社區(qū)責(zé)任過大負(fù)擔(dān)過重。由于社區(qū)管理具有明顯的區(qū)域性和綜合性，又是一項(xiàng)全新的社會(huì)事業(yè)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及居民的職責(zé)交叉、界限不清，社區(qū)事務(wù)雜、負(fù)擔(dān)重、壓力大,社區(qū)居委會(huì)的自治性還沒有充分暴露出來，承擔(dān)過多的行政性和社會(huì)性事務(wù)。社區(qū)如今幾乎成了一個(gè)“全能組織”，黨政軍、工青婦樣樣具備，既要協(xié)助政府部門從事行政管理，又要組織各類黨務(wù)和群團(tuán)組織活動(dòng)，還要協(xié)助各種非營(yíng)利組織如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等從事公益服務(wù)，甚至還要為一些營(yíng)利性組織進(jìn)行事前審核證明[2]214-215。與此同時(shí)，社區(qū)在承擔(dān)諸如社會(huì)治安、綠化美化、計(jì)劃生育、市容環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老服務(wù)等方面工作時(shí)，要么沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，要么缺乏相應(yīng)的配套資金，往往導(dǎo)致社區(qū)在落實(shí)工作時(shí)力不從心，很多任務(wù)實(shí)際上只是掛在墻上、留在文件中，客觀上甚至出現(xiàn)了“工作布置給社區(qū)就是落實(shí)，工作檢查到社區(qū)就是看臺(tái)賬”等問題。

二是社區(qū)中本地居民與外來居民融合不夠，社區(qū)發(fā)展的包容性有待增強(qiáng)。社區(qū)本地居民并沒有完全接納外來居民，外來居民與本地居民交往過程中缺乏情感上的交流，缺乏深入交往的支撐點(diǎn)。社區(qū)外來居民則以同鄉(xiāng)群體為基礎(chǔ)，組成了自己在城市中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，以獲取經(jīng)濟(jì)上和精神上的支持，強(qiáng)化生存的社會(huì)環(huán)境，但這也同時(shí)保存延續(xù)了外來居民身上所具有的傳統(tǒng)觀念，阻礙著其對(duì)城市的認(rèn)同。政府雖然采取了不少措施來促進(jìn)外來居民與本地居民之間的社會(huì)融合，但戶籍制度和由戶籍制衍生出來的其他一系列制度，如教育制度、保障制度、醫(yī)療制度等，仍然使外來居民的實(shí)際地位和社會(huì)保障福利待遇都還無法與本地居民相提并論，外來居民還普遍不把自己視為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的一員，仍然以“外人”自居，外來居民與本地居民隔膜重重，容易滋生社會(huì)問題和矛盾。

三是社區(qū)所轄各單位和居民群眾參與社區(qū)治理不夠，社區(qū)治理合力尚未形成。從目前各地的情況看，社區(qū)管理建設(shè)主要依靠政府及社區(qū)工作者，在社區(qū)的各單位和廣大居民群眾參與程度較低，參與熱情不高。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，社區(qū)所轄各單位和組織作為社區(qū)的重要成員，都較為積極地參與社區(qū)管理。我國(guó)很多地方的轄區(qū)單位參與社區(qū)管理的意識(shí)較弱，也缺少約束保證機(jī)制，社區(qū)管理資源難以實(shí)現(xiàn)整合與共享。居民參與社區(qū)管理的積極性、主動(dòng)性不夠高，沒有實(shí)現(xiàn)普遍參與，除一部分對(duì)社區(qū)依賴性較強(qiáng)的弱勢(shì)群體和困難群體外，不少居民認(rèn)為社區(qū)工作僅僅是街道、居委會(huì)的事，與己無關(guān)，社區(qū)居民中的大多數(shù)中青年很少參與社區(qū)事務(wù)。

四是社區(qū)管理方式手段創(chuàng)新不夠，社區(qū)管理法治化水平有待提高。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)管理與依法治國(guó)的目標(biāo)要求相比還有較大差距，對(duì)現(xiàn)代的法治手段運(yùn)用得不夠，法治化整體水平不夠高。比如，有的基層干部工作上仍然傾向于老辦法、老經(jīng)驗(yàn)、老套路，一些民主法治制度在實(shí)施過程中存在群眾知曉率不高、執(zhí)行打折扣、落實(shí)不到位等情況。又如，對(duì)基層權(quán)力的運(yùn)行缺乏有效監(jiān)管，基層特別是農(nóng)村社區(qū)權(quán)力清單、陽(yáng)光公開等機(jī)制剛性執(zhí)行不夠，也缺乏相應(yīng)的制度保障。再如，對(duì)社區(qū)的法律服務(wù)方式較單一，服務(wù)領(lǐng)域相對(duì)狹窄，服務(wù)內(nèi)容不夠貼近群眾生活，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律服務(wù)、法律援助向社區(qū)延伸更加不夠，難以滿足社區(qū)居民對(duì)法律服務(wù)的需求。此外，在信息社會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等的快速發(fā)展中，社區(qū)管理如何有效利用現(xiàn)代科技手段，不斷提高管理績(jī)效，也是擺在我們面前的突出問題。

五是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理抓得不夠，社區(qū)管理亦需城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。在多年來實(shí)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度模糊、產(chǎn)權(quán)主體不明確而又經(jīng)常發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)行為，所以農(nóng)村社區(qū)管理過程中往往涉及許多經(jīng)濟(jì)問題和深層次利益問題，管理難度比較多，問題也多發(fā)易發(fā)。同時(shí)，這些年來隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)量大頻率高，既存在因人員流出而導(dǎo)致的農(nóng)村治理人才匱乏問題，也存在人員流入后利益表達(dá)缺乏有效渠道的問題。如何健全農(nóng)村民主管理制度特別是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，在鞏固村民自治的基礎(chǔ)上發(fā)展社區(qū)自治，開辟基層社會(huì)自治的新渠道，激發(fā)農(nóng)村各類人員的活力，共同投身農(nóng)村社區(qū)的管理服務(wù)，不斷推動(dòng)傳統(tǒng)村落向現(xiàn)代社區(qū)、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新社區(qū)管理體制、加強(qiáng)社區(qū)管理面臨的突出難題。

3黨的十八屆三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理體制，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，既加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。根據(jù)這些精神和要求，結(jié)合國(guó)內(nèi)外社區(qū)管理理論和實(shí)踐，筆者就構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的社區(qū)管理體制，提出以下幾點(diǎn)建議。

一是充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。西方國(guó)家所倡導(dǎo)的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體地位無差異地共同參與治理，主要是指市場(chǎng)——政府——非政府組織三權(quán)并立。與西方國(guó)家的治理體制有著本質(zhì)區(qū)別，我國(guó)在創(chuàng)新社區(qū)管理體制時(shí)，首要的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在創(chuàng)新社區(qū)管理體制中，必須切實(shí)推進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)，健全社區(qū)黨組織體系，加強(qiáng)和鞏固社區(qū)黨組織在社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社區(qū)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)管理中的統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾，凝聚人心、促進(jìn)和諧的重要作用。積極創(chuàng)新社區(qū)黨組織的活動(dòng)方式，發(fā)揮社區(qū)在職黨員和流動(dòng)黨員的先鋒模范作用，不斷把社區(qū)范圍內(nèi)的各方面力量和各種資源組織利用起來。

二是運(yùn)用法治思維和法治方式創(chuàng)新社區(qū)管理體制。法治是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的基本方式，是現(xiàn)代國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則和手段。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，并對(duì)深化包括社區(qū)在內(nèi)的基層依法治理提出了明確要求。從實(shí)際情況看，目前全社會(huì)的法治意識(shí)、法治思維都還沒有較好地樹立起來，更談不上以法治方式處理具體問題。因此，促進(jìn)社區(qū)依法治理、提高社區(qū)管理的法治化水平是當(dāng)務(wù)之急。主要有兩個(gè)方面：一方面，進(jìn)一步理順政府與社區(qū)的關(guān)系，明確界定各自的職責(zé)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)與政府職能部門、街道的職責(zé)進(jìn)行全面清理細(xì)劃，將一些政府管不了也管不好的社會(huì)公益性事業(yè)，交給社區(qū)去辦；對(duì)涉及行政執(zhí)法、管理的工作由政府全面負(fù)責(zé)；對(duì)一些需要社區(qū)協(xié)調(diào)、配合的工作，政府在做好相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，將相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)撥付到位，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一。另一方面，修訂社區(qū)公約、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范，并針對(duì)我國(guó)各級(jí)各部門出臺(tái)的涉及基層社區(qū)的法律規(guī)定既多又復(fù)雜的問題，梳理匯總便于社區(qū)居民遵守操作的條文規(guī)定，讓他們清楚“該干什么，不該干什么”。

三是在提高自治水平中激發(fā)社會(huì)各方面參與活力。服務(wù)群眾、依靠群眾是社區(qū)管理的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)。社區(qū)管理的最終行動(dòng)主體是所在社區(qū)的居民和單位，創(chuàng)新社區(qū)管理體制的關(guān)鍵是激發(fā)社區(qū)居民及轄區(qū)單位參與社區(qū)管理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使得社區(qū)管理能夠凝聚社區(qū)居民和轄區(qū)單位的能力和智慧，真正做到共建共享。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，是政府與居民之間的橋梁，是我國(guó)特有的社會(huì)基層組織。應(yīng)進(jìn)一步健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的社區(qū)群眾性自治制度，支持和指導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)依法履行自治職能，健全社區(qū)居民代表會(huì)議制度、議事協(xié)商制度、居務(wù)公開制度等制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求，切實(shí)解決外來居民參與社區(qū)居民自治的新途徑。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變需要，積極培育發(fā)展民間自治組織，支持其參與社區(qū)管理。

四是把加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為創(chuàng)新社區(qū)管理的重點(diǎn)加以推進(jìn)。社區(qū)服務(wù)除了具有福利性和社會(huì)性之外，還具有區(qū)域性、群眾性、綜合性等特點(diǎn)，是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步不斷豐富的。緊緊圍繞服務(wù)社區(qū)居民這個(gè)根本，完善社區(qū)服務(wù)功能，拓展社區(qū)服務(wù)范圍，靈活采取政府購(gòu)買服務(wù)、購(gòu)買崗位和項(xiàng)目管理等方式，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)中心、服務(wù)站、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，為居民提供勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療保健、計(jì)劃生育、幼兒托管、養(yǎng)老助殘以及政策、法律、科技咨詢等全方位的服務(wù)，滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的生產(chǎn)生活和精神文化需求。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)工作者專業(yè)化和職業(yè)化的主導(dǎo)作用，又高度重視社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，盡可能多地動(dòng)員各方面人員和力量。

五是注重培養(yǎng)社區(qū)居民的文化素養(yǎng)和道德水準(zhǔn)。社區(qū)在現(xiàn)代社會(huì)中日益成為重要的生活共同體，這就要求社區(qū)成員有共同的價(jià)值觀念和文化認(rèn)同。當(dāng)前，各地社區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，彼此之間文化差別比較大，更應(yīng)在創(chuàng)新管理中重視以文化人，培育共同的價(jià)值理念，便于在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。把社會(huì)主義核心價(jià)值觀與居民日常生活緊密聯(lián)系起來，注重在落細(xì)落小落實(shí)上下功夫，把抽象的概念、崇高的追求變成人們實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。采取社會(huì)捐助、群眾自助、共建幫助等多種渠道，充分利用社區(qū)各類文化設(shè)施，引導(dǎo)轄區(qū)單位對(duì)居民開放服務(wù)設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所，廣泛開展健康向上、豐富多彩、群眾喜聞樂見的社區(qū)文體活動(dòng)，滿足居民日益增長(zhǎng)的精神文化生活需求。

[1]顧建鍵.現(xiàn)代社區(qū)管理概論[M].上海：上海人民出版社，2007：19-20.

[2]中共浙江省委政策研究室，浙江省人民政府發(fā)展研究中心.省級(jí)重點(diǎn)調(diào)研課題文集(2014)[G].2015.

[責(zé)任編輯：高云涌]

2016-05-15

張彌(1958—)，女，教授，博士，從事城市經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

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