金太軍，張健榮

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

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“為官不為”現(xiàn)象剖析及其規(guī)制

金太軍，張健榮

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

隨著高壓反腐和作風(fēng)建設(shè)的縱深推進，中國官員的紀(jì)律性和廉潔度明顯提升。但與此同時，卻暗生了“為官不為”這一新的官場現(xiàn)象，表現(xiàn)為怕政、懶政、怠政，以及選擇性地“有所為而有所不為”等?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的產(chǎn)生有內(nèi)外雙層原因：內(nèi)源性包括官員價值觀旁落與“權(quán)力瘦身”后的不適，激勵失效與績效不彰以及官員理念行動與改革現(xiàn)實脫節(jié)等；外源性則歸因于政治生態(tài)的既有習(xí)性和問責(zé)的非常態(tài)化。規(guī)制“為官不為”現(xiàn)象，重塑官場秩序的關(guān)鍵在于實現(xiàn)考核激勵的齊頭并舉，監(jiān)督問責(zé)的三位一體，并輔之以一以貫之的法治保障。同時，還應(yīng)從深化改革的大局審視當(dāng)下的官場吏治，治理“為官不為”不可矯枉過正，避免過猶不及。

“為官不為”；官場秩序；政治生態(tài)；監(jiān)督問責(zé)；法治政府

在封建傳統(tǒng)社會，行政官員是一個集立法、行政、司法職能于一身的統(tǒng)治者角色，是皇權(quán)的延伸?；谌寮业赖?，敢為敢當(dāng)?shù)恼娴湫腿缟茢嗍欠侵鞍嗵臁闭摺槊褡鲋髦骞佟昂Ｈ稹闭卟⒉货r見，卻罕有因當(dāng)官不作為而受貶謫的案例。官員不為，雖無受此責(zé)罰之虞，但也懂得“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”的道理。老子曰，“我無為而民自化”，意味著道法自然，順應(yīng)規(guī)律，給人民以安寧不受干擾的社會環(huán)境，此“無為”非“不作為”也。在現(xiàn)代社會，身為“為人民服務(wù)”宗旨的踐行者——政府官員，想民所想、有所作為是其應(yīng)盡的責(zé)任。隨著反腐敗的縱深推進，“八項規(guī)定”“四風(fēng)建設(shè)”等反腐措施起到了極大的震懾作用，黨政官員紀(jì)律性和廉潔度明顯好轉(zhuǎn)。但官場同時也出現(xiàn)了“為官不易”的論調(diào)，暗生了“為官不為”的現(xiàn)象。官員不作為雖非新鮮名詞，然而反腐高壓之下此種現(xiàn)象似乎漸有抬頭之勢，值得反思。

中共十八屆五中全會提出：“著力解決一些干部不作為、亂作為等問題，積極營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，形成敢于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅強政治保證。”當(dāng)前，中國經(jīng)濟社會發(fā)展在深化改革的背景下面臨諸多掣肘，無論是經(jīng)濟形勢的企穩(wěn)、市場秩序的鞏固，還是社會力量的培育、社會民生的保障，仍然需要各級政府官員的思考與行動。嚴(yán)以治吏，破除“為官不為”，不僅是對官場不良風(fēng)氣的整肅，也意味著處理好政府與市場、國家與社會之間的相互關(guān)系，更是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中不可或缺的一環(huán)，剖析“為官不為”現(xiàn)象并予以規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。

一、“為官不為”之表征

從嚴(yán)治吏的既有成效深得人心，但一部分官員的心態(tài)卻發(fā)生了微妙的變化，其行為模式出現(xiàn)了明顯的不作為傾向。并且，這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)出“集體感染”的政治生態(tài)反應(yīng)。為此，中央高層已經(jīng)明確強調(diào)，為官不為、尸位素餐本身就是一種“隱形腐敗”。具體而言，“為官不為”在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為三種形式。

1.畏首畏尾，不敢為，是為怕政

在反腐重拳之下，官場氣氛一時肅然。許多官員在遵守中央規(guī)定、不吃不拿的同時，抱著“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的自保邏輯，認(rèn)為事情做的多、動靜大必然會把自己推到人民群眾的眼前，生怕重蹈覆轍，被“揪出來”推向輿論的風(fēng)口浪尖而烏紗不保，因而奉行“多一事不如少一事”的原則，消極怠工，不敢作為。

2.能拖則拖，不肯為，是為懶政

作風(fēng)建設(shè)的開展使得“門難進，臉難看”問題有所改觀，但現(xiàn)實中“事難辦”仍有跡可循。減少行政審批、實行權(quán)力清單，對于政府“看得見的手”亂作為的現(xiàn)象有所約束，但政策的實際落地卻或多或少存在偏差。對于那些無益于增進自身利益、卻屬于自己分內(nèi)的職責(zé)，有的官員便假借“簡政放權(quán)”之名，能不辦則不辦，能推脫則推脫，想著法子繞道而行，不愿作為。然而，對于那些攸關(guān)利益的事項，仍千方百計地論證其必要性與合理性，為其不可精簡辯護，而其背后的邏輯卻經(jīng)不起推敲。另外，隨著年齡增長，期待著“安全著陸”的官員更沒有主動作為的積極性。

3.疏于研學(xué)，不會為，是為怠政

怠者，心之懈也。改革到了全面深化、攻堅克難的關(guān)鍵時期，作為一個人為建構(gòu)色彩濃厚的特殊歷史進程，更需要黨政官員這些核心行動者們積極作為。然而，在觀念態(tài)度上，有的官員思想懈怠，疏于前沿理論和知識學(xué)習(xí)，排斥理念的更新，多做紙上功夫，不開展實際調(diào)研；在做事方式上，有的官員善搞“一刀切”，而當(dāng)現(xiàn)實情況復(fù)雜、牽扯多方利益時，這種簡單粗暴的思維易導(dǎo)致利益沖突，從而徒增社會風(fēng)險。

除了不敢為、不愿為和不會為之外，還存在著“假作為”“亂作為”、選擇性地“有所為和有所不為”的現(xiàn)象。有些官員裝樣子善表演、搞形式做材料，匯報大張旗鼓，而百姓則未得任何“改革紅利”；有些官員對各種形象工程、面子工程不遺余力，而對民生關(guān)懷則名存實無，民眾期許多未得到實現(xiàn)。在“為”與“不為”之間，官員行為模式的偏離得以一窺。

二、“為官不為”之原因剖析

當(dāng)前，官員不作為現(xiàn)象有日漸升溫的趨勢，這實際是多重因素交互的結(jié)果，主要涵蓋了內(nèi)源性和外源性兩個方面。

1.內(nèi)源性原因

(1)官員價值觀旁落與“權(quán)力瘦身”的不適。馬克思主義價值觀強調(diào)“實現(xiàn)最廣大人民的根本利益”，保障人民群眾的主體地位。然而，改革開放30多年來，心系人民、一心為公的品質(zhì)在有些地方似乎逐漸成為一種奢侈的為官之道，思想“貧血”和精神“缺鈣”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通俗地說，價值觀反映的是“認(rèn)為什么最重要”的問題，懶政怠政的官員必然是罔顧了以人民利益為重的準(zhǔn)則，卻往往對于攫取權(quán)力不遺余力。在一些早期思想家的眼中，權(quán)力是人類一種“永恒和無止境的追求，這種追求至死方休”[1]。而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[2]。盡管官僚組織在過程上具備韋伯所說的非人格化的科層理性 ，不過凡涉及權(quán)力，總是表現(xiàn)出強烈的自利傾向，難以適應(yīng)“權(quán)力瘦身”帶來的“相對剝奪感”，究其根本，權(quán)力能夠帶來利益，而此利益乃個人私利或團體利益。故而在設(shè)置權(quán)力清單過程中出現(xiàn)了“實權(quán)不放手，履職不到位”的“為官不為”現(xiàn)象。此外，簡政放權(quán)、政府機構(gòu)調(diào)整過程中的職權(quán)職責(zé)劃分模糊也是造成扯皮推諉不作為的重要因素。

(2)激勵失效與績效不彰。從官員個體角度來看，最為現(xiàn)實的激勵莫過于物質(zhì)激勵和職位晉升。行政權(quán)力對重要資源的支配能力能夠為其開辟較大的尋租空間，國家高層察覺了其危險性，故而發(fā)出了“當(dāng)官莫想發(fā)財，發(fā)財莫來當(dāng)官”的警醒。對于政府組織這樣典型的公共部門來說，其主要的激勵手段不是、也不應(yīng)該單純地倚重于物質(zhì)激勵。然而，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的當(dāng)下，由于社會財富快速增長與自身工資增長不成比例，許多官員產(chǎn)生了對內(nèi)外部公平的疑問，繼而出現(xiàn)內(nèi)心失衡；而在高壓反腐過程中，一些正常的福利待遇被消減甚至被取消，其中難免存在矯枉過正的問題，這也極大地消解了官員積極有為的動力。從激勵的視角來看，此時僅僅依靠官員發(fā)揚公共精神等道德感召來治理懶政，既是理想化的，也是冒險的。當(dāng)某些官員因為年齡的硬性限制面臨“職業(yè)天花板”時，自知升遷無望只求“平安著陸”，故而在反腐壓力下“不求有功但求無過”，無所作為也便不足為奇。此外，由于基層工作條件和收入待遇欠佳，同時存在普遍的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，故而基層官員具有更明顯的不作為傾向。作為決策落地的神經(jīng)末梢和群眾接觸的直接窗口，基層官員消極不作為造成的影響更為嚴(yán)重。

除了物質(zhì)激勵，在晉升激勵上也有著現(xiàn)實偏差。伴隨新公共管理理論與實踐的發(fā)展，中國政府部門的績效評估也逐漸興起，但多年以來在發(fā)展型政府模式下，組織部門對政府官員的考核依然注重經(jīng)濟指標(biāo)，輕視績效形成的過程，這種對GDP盲目追求、重結(jié)果輕過程的績效評估導(dǎo)向引致了實際效果的異化，地方各級政府在上級經(jīng)濟任務(wù)上“層層加碼”，上演了一場場晉升競標(biāo)賽[3]。地方政府承擔(dān)哪些職能往往是行政發(fā)包制的結(jié)果，考核標(biāo)準(zhǔn)的偏差催生了許多地方官員不作為、亂作為、選擇性作為等亂象，表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)、無用建設(shè)、形象工程、面子工程等，而諸如生態(tài)、食品、醫(yī)療等民生問題則遲遲難以進入決策視野，其實質(zhì)是扭曲的績效升遷標(biāo)準(zhǔn)下，中央行政發(fā)包模式和官員主導(dǎo)的地方橫向競爭共同作用產(chǎn)生的一系列“非績效行為”[4]。

(3)官員理念行動與改革現(xiàn)實脫節(jié)?！懊^過河”一定程度上造成了改革碎片化，促使如今的頂層設(shè)計兼顧全局性和方向性，以推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這對廣大黨政官員提出了更高要求，疏于研究與學(xué)習(xí)，便難以緊跟改革步伐。從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，再到如今的關(guān)注民生、釋放“改革紅利”表明，每一次時代主題的轉(zhuǎn)換也是一個需要逐步適應(yīng)的過程，理念與行動脫節(jié)的官員自然無所適從，不知如何作為，甚至亂作為。當(dāng)下中央正嘗試在主政官員的考核中加入其他維度，以改變“唯GDP”的積弊，但經(jīng)濟下行壓力使得地方對經(jīng)濟增長的沖動依然強烈。在許多官員的觀念中，繼續(xù)發(fā)展仍要靠找投資、搞項目、要政策、“跑部錢進”“商業(yè)圈地”、開發(fā)資源，這一系列做法已經(jīng)形成思維與行動慣性，產(chǎn)生了高度的路徑依賴，并且多年以來不斷自我強化。中央近來強調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善社會民生，同時在土地財政、地方債務(wù)等方面實行了嚴(yán)格的限制，再走“老路子”的難度大大提升，而官員們開發(fā)新的經(jīng)濟增長模式又面臨著巨大的經(jīng)濟成本與政治風(fēng)險，因而直呼“巧婦難為無米之炊矣”。

2.外源性原因

(1)政治生態(tài)的既有習(xí)性。政治生態(tài)是從生態(tài)學(xué)引入政治學(xué)的概念。廣義地說，我們可以把政治生態(tài)理解為政治系統(tǒng)內(nèi)各種要素的總和，主要涵蓋了多層次的政治主體及其行為方式、對政治主體及其行為加以約束的各種政治制度(正式制度與非正式制度兼而有之)、政治文化以及政治心理等。政治生態(tài)是在中國特定的政治實踐場域中被提出的一個概念，習(xí)近平同志多次強調(diào)“山清水秀的政治生態(tài)”，然而其徹底轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)“一鍵切換”，政治生態(tài)不僅潛在在場，而且具有其固有習(xí)性，內(nèi)在影響著政治系統(tǒng)內(nèi)的成員。長久以來，中國官本位思想根深蒂固，形式主義、官僚主義、享樂主義以及奢靡之氣等不正之風(fēng)滋生官場亂象，并不斷腐蝕執(zhí)政的根基。隨著“四風(fēng)建設(shè)”和“三嚴(yán)三實”的開展以及反腐的縱深推進，公共權(quán)力的行使日益規(guī)范，但這并不意味著新的官場秩序已經(jīng)建立，官員懶、怠、怕的心態(tài)和行為模式反映出的政治生態(tài)亟須持續(xù)引導(dǎo)、不斷優(yōu)化，官場良序的重建并非一朝一夕之功。

(2)問責(zé)的非常態(tài)化。從理想模式來看，官員問責(zé)體系是多主體、多方位、多層次的，但在現(xiàn)實中，由于各方面的有效性缺陷，導(dǎo)致了問責(zé)體系運行的整體非常態(tài)。第一，內(nèi)部縱向問責(zé)中，往往大事化小、小事化了，出了大事才追責(zé)；事前事中無監(jiān)督，事后才追責(zé)；績效考核只作為官員升遷之參考，卻不作為問責(zé)之依據(jù)。這樣有權(quán)力而無責(zé)任的狀態(tài)難以塑造一個真正有擔(dān)當(dāng)?shù)恼５诙?，黨性要求不斷強化對官員品行作風(fēng)的規(guī)制。反腐政策出臺，巡視制度落地，約談、雙規(guī)再到中紀(jì)委通報等一系列黨內(nèi)“家法”措施，旨在凈化官場生態(tài)，正本清源。在腐敗嚴(yán)峻態(tài)勢下，雖有其必要及合理性，但最終還是要回到法治的軌道上。嚴(yán)厲的“家法”難以使官員們形成準(zhǔn)確的政治預(yù)期，故畏首畏尾更不敢為。第三，在行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)難以統(tǒng)攝的范圍里，社會問責(zé)的長期缺位給許多官員遺留了不作為的空間。社會問責(zé)意味著要通過鼓勵公共參與來彰顯公共理性，以實現(xiàn)對“利維坦”、對“權(quán)力任性”的糾偏，這就要求政府對為或不為、為何為、如何為等問題做出回應(yīng)與解釋，對有悖于廣泛民意的政府行為施以公眾壓力以及合法合理的質(zhì)疑。然而現(xiàn)實中，在政府決策前、行動中、結(jié)束后的各環(huán)節(jié)上，囿于公民參與的疲軟、社會交互性的缺失，社會問責(zé)難以發(fā)揮其規(guī)制政府的理想功能。此外，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的影響力飆升，隨著自媒體與公共傳播平臺的無縫對接，民間輿論監(jiān)督的威力達到前所未有的高度，官員監(jiān)督的實質(zhì)主體擴展到全體網(wǎng)民。即使問責(zé)，也應(yīng)有其既定的程序，而在網(wǎng)絡(luò)輿論下，不論是腐敗問題還是作風(fēng)問題，不論大小輕重，一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光就有效應(yīng)放大的可能，壓力之下觸發(fā)的問責(zé)往往被直接處置，群眾有大快人心之感，而官員們則人人自危，此為問責(zé)非常態(tài)化之又一體現(xiàn)。

三、“為官不為”之規(guī)制

為官不為雖是近來凸顯的官場亂象，但其背后成因卻并非新近才出現(xiàn)。當(dāng)下治理“為官不為”，需要從優(yōu)化考核激勵、落實監(jiān)督問責(zé)和強化法治保障等幾個維度著手，以保證權(quán)力運行規(guī)范，促使官員行為回歸正位。

1.考核激勵齊頭并舉

隨著市場機制被越來越多地用于測試個人和政策的價值，在政府部門和公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部，實際的績效越來越難以被清楚地衡量出來[5]12。這使得傳統(tǒng)的公務(wù)員管理方式備受質(zhì)疑?，F(xiàn)實中的官員績效考核需要在考核導(dǎo)向、考核方法、考核過程等環(huán)節(jié)上加以優(yōu)化。第一，調(diào)整考核導(dǎo)向。考核是一根“指揮棒”，有怎樣的考核導(dǎo)向就會產(chǎn)生怎樣的行為。要對傳統(tǒng)政績觀進行改革，在推動經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展過程中，引導(dǎo)官員將社會民生、公眾需求、生態(tài)環(huán)境等因素納入考量范圍，減少行為偏差，引導(dǎo)主政官員主動作為。第二，科學(xué)考核。采用科學(xué)的全面的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，明確“為”與“不為”的界限，減少個人主觀意志的影響，注重對實際成績的考評，結(jié)合各機關(guān)部門情況，考評主體適當(dāng)引入其直接服務(wù)對象來提升信度和效度，從而準(zhǔn)確、有效地體現(xiàn)考核的導(dǎo)向作用。第三，注重過程控制。明確地方發(fā)展過程中的負(fù)面清單，劃定“一票否決”的行為禁區(qū)，設(shè)置“為官不為”的觸底紅線。

激勵有正面激勵與反面激勵，對官員個體來說也包含著晉升激勵、物質(zhì)激勵等多個側(cè)面。在職位晉升上，要注重對績效考核結(jié)果的應(yīng)用，獎罰并施?；貞?yīng)社會需求是當(dāng)前政府開展工作的立足點，在其位不謀其政，是對公共資源的極大浪費。對敢作敢為、有所作為的官員應(yīng)增強正面激勵，而對于消極不為的官員，應(yīng)強化問責(zé)機制，明確問責(zé)主體，引入公民參與，使其成為懸在不作為官員頭頂?shù)摹斑_摩克利斯之劍”。不同于關(guān)乎職位與仕途的晉升激勵，物質(zhì)激勵則主要體現(xiàn)為工資報酬與福利待遇。組織管理與行為科學(xué)領(lǐng)域?qū)M織成員的激勵不乏論證，巴納德將組織平衡視為貢獻(服務(wù))與誘因(效用)的問題，而組織能夠分配的效用應(yīng)不少于其貢獻，這關(guān)乎組織的有效性發(fā)揮，而這種所謂的誘因兼有物質(zhì)層面與精神層面。因此，公務(wù)員的報酬制度不僅關(guān)系成員的激勵，還最終影響著政府的行為和產(chǎn)出。蓋伊·彼得斯認(rèn)為那種刻板的強調(diào)統(tǒng)一、級別、資歷的傳統(tǒng)公務(wù)員報酬制度應(yīng)該逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所代替，并且運用市場跟隨模式，給予配套職業(yè)保障[5]41-44。更好的薪酬模式既要顧及外部公平，也要注重內(nèi)部差異，同時對公共服務(wù)的強調(diào)不可偏離。改革公務(wù)員薪酬制度，應(yīng)為基層公務(wù)員和各級官員提供與市場上勞動水平相當(dāng)?shù)暮侠硇匠旰捅Ｕ?，以切斷那些因報酬過低而形成的權(quán)力尋租和腐敗鏈條，優(yōu)化官員們在公共服務(wù)與公共決策過程中的行為模式，實現(xiàn)由以私利考量為重的“純粹理性人”向以公益考量為重的“公共人”的切換，激發(fā)其主動為民服務(wù)，積極作為，推動公共性的價值回歸。

2.監(jiān)督問責(zé)三位一體

不同于對道德和價值觀的宣揚和規(guī)引，問責(zé)是對行政人員施以一種外在的剛性約束，作為對道德等內(nèi)在柔性約束的補充。李克強同志在2015年政府工作報告中提出：“對為官不為、懶政怠政的要公開曝光、堅決追究責(zé)任”。治理“為官不為”，需要實現(xiàn)行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、社會問責(zé)的統(tǒng)一。

行政問責(zé)應(yīng)逐步形成系統(tǒng)性。行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向問責(zé)其實是一種自我否定的過程。首先，政府職權(quán)的清晰界定是實現(xiàn)行政問責(zé)的前提。梳理部門職能，劃分權(quán)力邊界，明確責(zé)任范圍，在簡政過程中需嚴(yán)格落實權(quán)力清單和責(zé)任清單，而在放權(quán)過程中注重地方職權(quán)職責(zé)的承接，避免出現(xiàn)真空地帶，成為官員們推諉塞責(zé)不作為的理由。其次，官員考核結(jié)果的有效應(yīng)用是實現(xiàn)行政問責(zé)的關(guān)鍵?？冃У膶嶋H產(chǎn)出是官員晉升的參考，也應(yīng)是問責(zé)之依據(jù)?？茖W(xué)、合理的官員績效考核能夠反映其履職盡責(zé)的程度，而考核導(dǎo)向、考核過程以及考核方法的完善則是避免考核結(jié)果異化必要的措施，這在上文已有論述。再次，制度落實是實現(xiàn)行政問責(zé)的保障。需明確行政問責(zé)主體的權(quán)力與約束，以完善的制度和強有力的措施推進問責(zé)的有效落實。

黨內(nèi)問責(zé)是對行政問責(zé)的重要補充。對行政問責(zé)的批評往往聚焦于內(nèi)部監(jiān)督的軟弱無力，因為對于一個系統(tǒng)來說，如若沒有外部能量的長期輸入，那么持續(xù)開展對自身的“手術(shù)”是缺乏動力的，而自上而下的強制的黨性要求之于官員系統(tǒng)而言則是一股持續(xù)的“正能量”。中國共產(chǎn)黨以“為人民服務(wù)”為宗旨，要求廣大黨員干部時刻追求“最廣大人民的根本利益”，黨管干部原則成為黨內(nèi)問責(zé)的重要保證。故而從黨治的角度看，治理“為官不為”就是要繼續(xù)整肅黨內(nèi)風(fēng)氣，嚴(yán)抓黨員作風(fēng)，優(yōu)化政治生態(tài)。不斷強化的黨內(nèi)問責(zé)在重拳反貪腐、反“四風(fēng)”的同時，更要明確反對“為官不為”、尸位素餐的傾向，確保黨員干部形成在其位謀其政、主動積極作為的政治自覺。

社會問責(zé)有賴于公眾參與的擴大與成熟。政府乃至社會對公眾參與的偏見很大程度上來源于近年來愈演愈烈的群體性事件，如此的非制度化參與能夠迅速實現(xiàn)集體行動之目標(biāo)，顯示了公眾力量之巨，如若政府不由內(nèi)而外地思考應(yīng)對之策，恐怕日后趨之者甚眾，致使基層政權(quán)癱瘓也并非危言聳聽，因為成功的體驗往往成為人們復(fù)制集體行動的沖動和激勵。同時，對于公眾參與能力低下的詬病難以成為排斥政府行政過程中社會問責(zé)的理由，作為轉(zhuǎn)型中的后發(fā)現(xiàn)代性的國家，公眾參與能力的成熟應(yīng)當(dāng)是在多次成功的行為體驗中實現(xiàn)的，政府應(yīng)注重創(chuàng)造機會、創(chuàng)新形式以培育參與熱情、健全參與機制、完善參與制度。在中國某些城市已經(jīng)有了一定的公眾參與、公眾監(jiān)督的實踐起步，如各地市長電視直播問政的形式，讓官員“全身冒汗”，許多問題能夠立刻提上議程。當(dāng)然，社會問責(zé)的內(nèi)涵不止于此，它貫穿于公共行政的全過程，從公共政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)督，到公共財政預(yù)決算，再到政府部門的績效管理等，都應(yīng)當(dāng)納入到以公眾參與為主要支撐的社會問責(zé)對象中。當(dāng)然，公眾有序有效參與的前提是對公眾知情權(quán)的保障。政府信息的公開有利于將公共行政的“暗箱”敞開于陽光之下，對于不作為官員也是一種警醒與督促。社會問責(zé)不僅是外部問責(zé)之利器，也是觸發(fā)和推進行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)的閥門。通過多形式、多層次、多方位的社會問責(zé)，對“為官不為”者施加公眾壓力，讓官員們心中常有戒，時刻感受公眾在場，才有可能使權(quán)力回歸其“為民”的本位。

此外，作為外部監(jiān)督的前沿陣地，媒體與網(wǎng)絡(luò)在以往觸發(fā)問責(zé)機制的過程中扮演了重要角色，尤其從“老虎蒼蠅”紛紛落馬中可以看出網(wǎng)絡(luò)輿論對政府各級官員形成的壓力。不過“只要上網(wǎng)立刻下馬”的邏輯仍然值得推敲，上級機關(guān)迫于壓力不經(jīng)查實而直接處理又不免有失偏頗。雖然網(wǎng)絡(luò)虛擬社會內(nèi)價值觀良莠不齊，而現(xiàn)實社會的行政環(huán)境各有殊異，但問責(zé)有其合法的既定處置程序，直接屈從于網(wǎng)絡(luò)民意和輿論壓力必然導(dǎo)致官員集體失聲。此種情形之下的一些不作為，是否可以解釋為一種“沉默抵抗”？正確看待與引導(dǎo)媒體以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，需施其所能，行其所長，避免過猶不及，反為掣肘。

3.法治保障一以貫之

深化改革不能繞開對政府自身的改革，完善法治也必須推進吏治的法治。十八屆四中全會對全面依法治國做出了總體部署與安排。依法治國不同于“依法行政”，它意味著國家、社會、市場運行的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)受到法律的約束和保障。法治是一個極具統(tǒng)攝力的行為框架，應(yīng)以張揚公平正義的價值理性替代純粹的工具理性。法治政府強調(diào)有法可依，依法行政，而其前提則是依法治吏，只有將法治思維一以貫之，張揚法治精神，才能讓官員們真正做到懂法、守法、畏法，在法治框架內(nèi)有所作為。

首先，依法治吏需完善公務(wù)員管理法律。良法乃善治之本，要以完善的法律對官員行為施以明確的規(guī)范要求。中國自2006年開始實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》是公務(wù)員法制建設(shè)進程中的里程碑式法律，但在近十年的社會快速發(fā)展中也必然產(chǎn)生相對滯后的問題，未能兼顧的疏漏常常以各種臨時性法規(guī)的形式予以填補，如官員財產(chǎn)申報制度等。加快良法建設(shè)需不斷填補現(xiàn)行法律缺陷，及時對現(xiàn)實中出現(xiàn)的如“為官不為”等亂象制定相應(yīng)的法規(guī)，并逐步形成法律，為依法治吏打下堅實基礎(chǔ)。其次，依法治吏也應(yīng)充分保障人民申訴之權(quán)。除了公務(wù)員法，行政法也是監(jiān)督行政主體、保障行政相對人權(quán)益的可依之法，保障公民的申訴之權(quán)對于監(jiān)督政府行政、規(guī)制官員行為具有重要作用。如新近修改的《中華人民共和國行政訴訟法》在行政訴訟的受案范圍上力爭擴大至涵蓋社會保障權(quán)和知情權(quán)，尤其將一些行政契約的不履行納入其中，并且增設(shè)了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度設(shè)計[6]，這就為規(guī)制“為官不為”增力不少。最后，依法治吏更仰賴于公正司法。因此，法律的強制約束是制約違法違紀(jì)官員的最后一道防線，法律的失守意味著最終底線的崩塌。制度常難在落實，重典應(yīng)嚴(yán)于司法。因此，應(yīng)進一步強化司法主體性、獨立性，提高司法效力，減少行政干涉，力求陽光司法、公正司法，形成對政府官員的有效震懾?！盀楣俨粸椤陛p則面臨違紀(jì)問責(zé)，重則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

余　論

官僚體系的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化之重要組成部分，而中國的特殊性在于，官員隊伍是否具有政治自覺和歷史擔(dān)當(dāng)是改革成敗的關(guān)鍵。在經(jīng)濟領(lǐng)域，中國市場經(jīng)濟起步和發(fā)展并非來源于哈耶克意義上的自發(fā)秩序，而是依賴于國家決策下的行政力量主導(dǎo)，經(jīng)濟改革時至今日，政府及其官員的角色依然重要；在政治領(lǐng)域，黨政官員作為改革者與被改革者的雙重角色，對政治改革之進程影響深遠(yuǎn)；在社會領(lǐng)域，公民社會的發(fā)育成熟仍離不開政府的扶持與引導(dǎo)?？梢哉f，官員隊伍的素質(zhì)對于形塑國家能力至關(guān)重要?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象是當(dāng)下階段性的官場病態(tài)，而不斷調(diào)節(jié)官員心態(tài)、矯正官員行為、重塑官場秩序、優(yōu)化政治生態(tài)卻是一種必然的、長期的內(nèi)在要求。

當(dāng)然，制定“規(guī)矩”的同時也要允許犯錯。成功的實踐經(jīng)驗最初極少是來自自上而下的推廣，地方的試錯與試點是改革開放以來經(jīng)濟快速發(fā)展和制度漸進完善的兩大關(guān)鍵。在深化改革的當(dāng)前，強調(diào)全局性和統(tǒng)籌性的同時，打破固有格局，創(chuàng)新社會治理，是需要行動者們具備巨大的勇氣和魄力的。要嘗試對敢想敢做的、尤其是年輕領(lǐng)導(dǎo)干部實行試錯保護，對待腐敗絕不容忍，但工作開展中出現(xiàn)的錯誤，如不涉及法律和原則問題，能寬容盡量寬容，甚至為其承擔(dān)一定責(zé)任，以糾正“多干多錯，少干少錯”的觀念，切不可將工作犯錯與作風(fēng)腐敗混為一談，打擊官員作為的積極性。概言之，治理“為官不為”，不可矯枉過正，否則就會產(chǎn)生過猶不及的后果。

[1]霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，1986：72.

[2]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[3]周黎安，等.“層層加碼”與官員激勵[J].世界經(jīng)濟文匯，2015，(1).

[4]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會，2014，(6).

[5]彼得斯 B.政府未來的治理模式[J].吳愛明，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[6]應(yīng)松年.行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展[J].行政法學(xué)研究，2015,(4).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

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2015-12-20

國家社會科學(xué)基金重點項目“新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府社會管理創(chuàng)新研究”(13AZD018)；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“創(chuàng)新社會治理體制與社會和諧穩(wěn)定長效機制研究”(14JZD029) ；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心、江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科政治學(xué)科研成果

金太軍(1963—)，男，教育部長江學(xué)者特聘教授，院長，教授，博士生導(dǎo)師，從事當(dāng)代中國政府與政治、地方政府與社會治理研究。

D630.9

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