◎王振海 （中共青島市委黨校青島行政學院，山東青島 266071）

公共職位配置狀況的測度與導向研究

◎王振海 （中共青島市委黨校青島行政學院，山東青島 266071）

公共職位作為政府最具基礎性的構成因子是認識政府問題的基本視角。公共職位占有與進入方式的理性回歸經歷漫長的歷史過程。公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度直接影響著行政成本與行政效能的狀況，而對公共職位數(shù)量規(guī)模觀察比較一致的觀點是用量化的實證方式，其視角通常集中在官與民之比、行政管理方面財政支出占財政總支出的比例，公共職位數(shù)量與GDP的比例、政府公共管理和服務職能配置與公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度。公共職位優(yōu)化配置價值導向是公共職位要精干富有效能和實現(xiàn)職業(yè)化。

公共管理；公共職位；有效配置；人力資源流向

在公共管理研究領域，隨著對政府規(guī)模、行政成本與行政效能的關注，公共職位問題日益引起學界的高度重視。公共職位的數(shù)量規(guī)模、進入方式與配置狀況逐漸成為公共管理理論特別是政府研究的好用的分析工具之一。

一、公共職位占有方式的歷史演進與理性回歸

相比于公共權力，公共職位是其有型載體。從公共職位占有方式角度，人類社會已經經歷四個階段：一是公共權力與公共職位的原始公共性占有階段。與之相對應的是原始民主制、軍事民主制、古希臘城邦民主制、古羅馬早期共和民主制，等等。二是公共權力與公共職位的壟斷性占有階段。對應于各類封建專制國家。三是公共權力與公共職位的競爭性占有階段。對應于各類代議民主制、共和制、普選制國家。四是公共權力與公共職位的開放性占有階段，亦稱公共權力與公共職位的完全競爭性占有階段。在這一階段，公共權力的公共性得以充分發(fā)揮，公共職位成為與其他崗位平等的完全意義上的技術性崗位，公共職位的進入機制也是真正意義上的競爭性開放等。應當說，這一階段只是在現(xiàn)實中初露端倪，而并未真正到來。上述劃分只是理論上的分界，在現(xiàn)實中并非所有國家都須經歷這些階段，也并非所有國家同步經歷這些階段，歷史是繽紛多彩且充滿玄機的。

（一）公共職位的原始公共性占有階段

在早期人類社會，公眾公平行使公共權力、平等享有公共職位，盡管原始并幼稚，但這是公共權力與公共職位之“公共”特性的實證源頭和最早的合法性存在依據(jù)。美國著名歷史學家摩爾根在其劃時代巨著《古代社會》中首次揭示原始民主制和軍事民主制社會形態(tài)。他指出：“政治的萌芽必須從蒙昧社會狀態(tài)中的氏族組織中尋找”［1］5，“政府觀念的發(fā)展始于蒙昧階段之組織氏族”［1］116。摩爾根以印地安人等為研究模本，經過多年大量的實地考察后提出，在印第安人等原始氏族社會中，確實曾經孕育出一些民主政治特別是權力共享、公平選舉等方面的萌芽狀態(tài)。在這些氏族制群體中，族員人身自由、權利平等，首領或者酋帥不享有任何特權和優(yōu)越權，氏族成員可以選舉和罷免他們，在公共職位面前人人平等，人人皆可憑借自身才能和志向經選舉等正當?shù)某绦驌喂?，公共職位進出自由平等，能上能下，氏族會議“是氏族的一切成年男女享有平等表決權的民主集會”［2］。在其他一些古老文明國家中，也曾有過原始民主政形式，或在其政治體制中貫徹民主的原則或實際地實行民主選舉等制度，以古希臘最為典型的民主共和制度——雅典民主政體為例，在雅典城邦，公民一律平等，不論男女性別，也不論財產多少，都享有選舉、決策、知情、言論和審議等方面的各項權利；公共權力受到嚴格的監(jiān)督制約；公民大會作為最高權力機關，具有唯一性和至高性，行政、司法、軍事部門都在其管轄之下；公共職位皆選舉產生，一律實行限任制；公共部門實行集體領導，少數(shù)服從多數(shù)，并須依法行事。完全可以將其歸納為主權在民、權力制約、法律至上、公民意識［3］。類似的例證還有很多。當然，這些早期民主是低級而原始的，難以克服私有財產權利得不到有效保障的弊端，難以克服多數(shù)人暴政的弊端。

（二）公共職位的壟斷性占有階段

公共權力與公共職位的公共性占有，只是人類早期社會歷史上公眾與政府關系的一段蜜月期，民主政體最終無一例外都消失了，公共權力與公共職位的私有化是一切國家都難以跨越的宿命。公共權力的私有化與公共職位的壟斷性，二者密切關聯(lián)，甚至根本就是一回事。連屬于全體公眾的公共性權力都被私有化了，成為一部分人的私有物，那么，作為其外在表現(xiàn)形式的公共職位也必然被個別人排他性地獨占。公共職位壟斷性占有的典型形式是封建專制制度下的封閉型的官職任用制度，以古代中國為例，就有暴力奪取、篡權政變、世襲、禪讓、世官、官學選士、鄉(xiāng)舉里選貢士、軍功爵、保薦招賢、上書游說、察舉、征辟、世蔭、捐納、九品中正、科舉取士以及吏道、方伎，等等。其特征表現(xiàn)為：一是家國同構?；实凼巧系鄣拇匀?，君權神授，家天下，公共職位被視為皇族的私有財產，皇位世襲制、終身制，家族統(tǒng)治。二是權力世襲。官職爵位代代世襲，世官世卿世祿，封妻蔭子，父貴子榮。三是等級森嚴。官本位盛行，社會等級不可逾越，官僚特權成為常態(tài)。四是職位膨脹。官職私有化、凸顯化、特權化，必然造成公共職位更新機制不暢，導致能上不能下，冗員充塞，老人政治，大量的虛官虛職虛位充斥于官場。五是暴力爭奪。本屬于公共性的物品被個別人獨占，公共職位作為一種有用的資源，占有者一旦擁有便希求永久獨享，勢必帶來公共職位的暴力爭奪現(xiàn)象，歷史上無休無止的革命、政變很好地說明了這一點。亞里士多德一語中的，革命的起因總是某種對平等的要求［4］。

（三）公共職位的競爭性占有階段

伴隨著工業(yè)革命的興起和市場經濟的發(fā)展，資產階級作為一支獨立的政治力量逐漸登上歷史舞臺，文藝復興、宗教改革、啟蒙運動等更是帶來人類理性的巨大覺醒與張揚，資產階級通過革命在英、法、德、美等一些國家建立起資本主義民主政治制度，這為公共職位重新回到公眾手中奠定了制度基礎?！霸诠矙嗔εc公共職位公共性的歷史性回歸過程中，先后經歷了代議制與議會的創(chuàng)立、分權與制衡機制的建立、政黨制度與政黨政治的出現(xiàn)、普選制的實行、總統(tǒng)選舉、憲政及其改革、憲法與各種人權法案的制訂、文官制度的推行等一些制度變革與創(chuàng)新，上演了一幕幕最為波瀾壯闊的歷史活劇”［5］。在社會主義民主政治制度下，公共權力與公共職位的公共性得到進一步的倡導。

公共職位的競爭性占有即公共職位通過公平公正、競爭擇優(yōu)的方式進入、充任與晉升的制度。在迄今為止的人類歷史上，選舉與考選是最能體現(xiàn)公共職位競爭性占有的方式。選舉作為代議制政府的伴生物是最能體現(xiàn)公共職位的公共性和競爭性本質的。法國學者讓-馬里·科特雷和克洛德·埃梅里認為：現(xiàn)代民主政體“基于人權和個人自由，源于民主的合法性和選舉……在沒有選舉的地方，也就無自由可言”［6］。美國的著名政治學家亨廷頓說得更為直接，即“選舉是民主的本質”［7］?？歼x作為文官制度的產物產生于英國，這種制度是對過往的官員任免“恩賜官職制”和“政黨分贓制”等廣受詬病的制度的革命性替代與矯正，由于這一制度具有與選舉制同等的價值指向而被越來越多的國家所推崇與仿效，逐漸成為世界范圍內各個國家錄用公職人員的主導方式。選舉與考選都與公共職位的屬性具有內在的一致性，都是民主的、公平的、競爭的、開放的，只是二者因其不同的價值向量而適用于不同的公共職位，領導決策類的政務官員適合于采用選舉制，而業(yè)務技術類的事務官員則更適合采用考選制。

需要特別指出的是，公共職位的開放性占有階段與公共職位的競爭性占有階段在本質上屬于同一個階段，只是二者的徹底程度不同而已。公共職位的開放性占有作為與公共職位本質屬性內在契合，并為人類竭力追求的理想狀態(tài)，其真正到來只是遲早的事。

二、公共職位的數(shù)量規(guī)模及測度

判斷一個國家公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度，官位配置是否均衡，人力資源流向是否優(yōu)化，不但難有被多數(shù)人認同的統(tǒng)一標準，而且國情不同，國家處在什么樣的歷史時期，都會有不同的要求與標準。學界對這一問題的認識更是差異巨大。從總體上講，涉及的因素集中在國家的歷史文化傳統(tǒng)、政治制度屬性、管理職能需求、政府效能發(fā)揮、公共服務提供、經濟發(fā)展水平、財政支出結構等方面。曾有學者提出關于判斷政府組織規(guī)模是否適度的依據(jù)：第一，政府組織規(guī)模是否與政府職能的大小相適應。亦即政府官員的多少是否能夠滿足不同時期、不同發(fā)展階段政府職能的履行。第二，政府組織規(guī)模是否與經濟發(fā)展模式相適應。因為經濟發(fā)展模式不同，意味著政府干預市場的廣度、深度和方式也會存在巨大差異，由此要求政府官員的數(shù)量和結構也有很大不同。第三，政府支出結構及構成增減速度是否與GDP的增長速度相適應。政府的存在及其職能的履行必然消耗一定的社會財富，具體表現(xiàn)為政府支出的規(guī)模、結構及其增長速度。如果政府履行職能消耗的資源數(shù)量和增速超過GDP的增長速度，超出當時的經濟發(fā)展水平，則說明“官”太多了，政府規(guī)模太大了。第四，政府部門從業(yè)人員的總量增速及內部結構是否合理。在一定時期內，如果政府部門從業(yè)人員過多，增長過快，內部就業(yè)結構尤其是“官兵比”失調，則意味著政府規(guī)模是失控的［8］。更進一步說，公共職位配置的均衡點是政府機關能夠由合適的人才充任，有意愿且適合擔當公職之人能夠通過合法的程序進入公共職位，實現(xiàn)適者適位。

公共職位配置能否優(yōu)化均衡涉及多種因素，觀察其是否優(yōu)化均衡同樣有很多視角，其中，比較被人們關注的一個角度是政府的數(shù)量規(guī)模。當然，對公共職位數(shù)量規(guī)模的判斷同樣難有統(tǒng)一的標準，比較一致的觀點是用量化的實證方式加以觀察，觀察的視角通常集中在四個方面。

——官與民之比。官與民之比，即政府官員占全國總人口的比例，是判斷一個國家公共職位設置是否適度的基礎指標，也有人主張把政府官員占就業(yè)人口的比例作為衡量一個國家公共職位數(shù)量規(guī)模的基礎指標。保持適度的官民比例，既有利于提高政府效能，改善政府服務，也有利于降低行政成本，提升政府形象。當然，官民比例問題要受到很多因素的制約，如國家的經濟發(fā)展程度、財政承受能力、人口密度與人口總量等，因此，要綜合其他因素全面考慮。以我國為例，有人認為，在21世紀初（2000—2020年）的中國，以13億人口為基數(shù)，以現(xiàn)有的發(fā)展水平和政府財力為基礎，政府官員的理想規(guī)模應該控制在全國總人口的1%左右［9］；也有人根據(jù)我國人口多、基數(shù)大的基本國情，通過對國內外有關資料的統(tǒng)計分析得出，黨政機關和社會團體工作人員的人數(shù)占全國總人數(shù)的比例應嚴格控制在0.75%之內［10］。

——行政管理方面的財政支出占財政總支出的比例。政府是非營利性的公共性、服務性組織，其收入來源主要是稅收，其支出主要依賴財政收入。因而，直接用于行政管理的費用即行政成本占國家財政支出的比例是體現(xiàn)政府公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度的重要方面。如果政府的行政管理費用特別是公務員薪酬占財政支出的比重過大，則說明這個國家的公共職位數(shù)量規(guī)模超出了合理限度與適應程度。有多少錢，辦多少事，用多少人，是現(xiàn)代國家奉行的普遍原則。同時，財政預算額度也是對公共職位設置的內部成本約束，這種約束是剛性的，不能隨意由政府單方面改變。

——公共職位數(shù)量與GDP的比例。公共職位的適度規(guī)模既要考慮行政成本，減少浪費，更要從積極的角度來衡量。國家設置公共職位的一個基本目的是為經濟社會發(fā)展提供良好的公共環(huán)境與秩序，官民比僅僅是一個方面，更重要的是看公務員在促進經濟社會發(fā)展中的作用，看行政效率與效能。在發(fā)達國家，公共職位數(shù)量與本國GDP的比例是反映公共職位配置是否適度的重要指標。由于公職人員并不直接創(chuàng)造經濟價值，這一指標更多地使用于反證，即通過觀察發(fā)達國家的比例，并以此設置控制公共職位數(shù)量的限度。據(jù)統(tǒng)計，英國為0.303人/百萬美元GDP，美國為2.31人/百萬美元GDP，法國為3.46人/百萬美元GDP，日本為1.14人/百萬美元GDP［11］。

——政府公共管理和服務職能配置與公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度。政府存在的理由是為公眾提供必要的公共服務，開展必要的社會治理。因而，公共職位數(shù)量規(guī)模必須與政府的公共管理和服務職能相匹配，離開政府公共管理與服務職能配置和公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度，單純數(shù)量的多或少不具有根本性，而且容易帶來偏頗，合適的才是最好的。應當指出，二者間的均衡度不是恒定不變的，而是不斷根據(jù)經濟社會的發(fā)展狀況加以改變，在現(xiàn)代社會，隨著公眾對公共管理和公共服務方面的需求增加，政府職能也要相應擴大，進而造成公共職位數(shù)量的擴張。因事設崗，是現(xiàn)代國家遵循的基本原則，即政府公職人員的數(shù)量不是隨意增加或減少的，而是經過精確測算，通過一系列公共事務指標來測度的。

三、公共職位優(yōu)化配置的價值導向

政府理論的基本原理告訴我們，有組織的生活是有效率且促進福祉的，政府組織的產生并存續(xù)在公眾失去部分個人權力的同時，得到最具公共性的專門代理服務組織，使人類整體的生存質量大幅度提升。在一個國家中，政府組織系統(tǒng)具有唯一性，具有競爭性的只是充任這一組織系統(tǒng)的人員，即公共職位。公共職位配置狀況如何，不但決定著政府組織系統(tǒng)的整體質量與效能，而且關系著整個國家的公平度與人力資源配置效率。一個國家是否充滿生機活力，是否保持秩序和諧，是否具備充足的現(xiàn)代性，皆與此有直接或間接的關聯(lián)。實現(xiàn)公共職位優(yōu)化配置是一切國家追求的共同目標，實現(xiàn)的過程是長期、曲折、艱難而又充滿變數(shù)的，方式途徑千差萬別，當然，有其必須共同遵循的價值導向。針對中國目前的實際，最緊要的是兩個方面：

（一）公共職位要精干且富有效能

政府的公共職位數(shù)量規(guī)模大或小并不是絕對的，關鍵在于有效而充分地滿足需求，其基本的價值導向在于，創(chuàng)建并保持能夠適應經濟社會發(fā)展需求、充分履行行政管理與公共服務職能、盡可能減少和降低行政成本的適度合理狀態(tài)。因而，隊伍精干、富有效能、充分履職，是底線要求。在專制制度下，由于政府性質與公共權力屬性的遮蔽，政府與公眾關系的顛倒，政府成為天然的統(tǒng)治者，公職人員成為“受命于天”的特權者，自然，公共職位的數(shù)量規(guī)模、配置方式等只是靠統(tǒng)治者的自覺，而無須考慮被統(tǒng)治者的意愿與感受。只有在現(xiàn)代民主國家，伴隨著社會契約、主權在民理念的暢達和公眾委托人、納稅人意識的覺醒，不僅政府回歸其公眾代理工具的本真位置，公共職位的規(guī)模與配置也必然來源于公眾的同意，受制于公眾意愿，公共職位數(shù)量規(guī)模才具有被控制在適度范圍之內的條件。當今社會，公共事務日益繁雜，維護公共秩序的難度日益加大，這就為政府的職能擴張與公職人員的膨脹提供天然的客觀理由，不僅如此，按照公共選擇理論，具有經濟人特征的行政人（即政府部門及公務員）存在通過行政權力來謀求自身利益的自然傾向［12］。即，政府也是追求利益最大化的理性經濟人，公共職位數(shù)量規(guī)模具有強烈的膨脹動機，可以說，在現(xiàn)代國家盡管制約公共職位數(shù)量規(guī)模膨脹的意識、制度與措施越來越強烈與嚴密，防止公共職位數(shù)量規(guī)模膨脹的任務難度絲毫不比在專制制度下小，為公共權力設置限度，把公共職位置入籠子，是一切國家的共同責任。

當然，設置公共職位的目的在于發(fā)揮其治理社會的效能，離開效能發(fā)揮，單純地談論數(shù)量多少是沒有任何意義的?！敖裉煳覀儐栴}的根本之處不是政府太大或者政府太小，——我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯了，我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個更好的政府，說得更加精確一點，我們需要更好的政府治理”［13］。因而，政府必須與社會建立起暢通的人才進出流動機制，以保證公共職位具備充足的人才儲水池。千軍萬馬奔仕途，考公務員過熱是不正常的，人人遠離官場，逃避公職也是不正常的，相比于限制公共職位數(shù)量規(guī)模過快增長，建立暢通科學、公平公正、競爭擇優(yōu)的機制以保證不斷選拔優(yōu)秀而適合的人員補充公職隊伍，實現(xiàn)適者適位，更具根本性。

（二）公共職位要實現(xiàn)職業(yè)化

在一切社會不平等中，身份與職業(yè)的不平等最具基礎性和根本性。專制即專權，即占據(jù)統(tǒng)治地位的階級階層獨享公共權力，壟斷權力資源，坐擁特權利益，處在社會金字塔的頂端，在其之下的各個職業(yè)同樣是不平等的，要分出三六九等，形成等級結構森嚴的板結狀封閉型體系。現(xiàn)代民主國家為形成平等開放的職業(yè)差序結構打開通道，打破官僚統(tǒng)治者的神圣光環(huán)，公共職位職業(yè)化并不僅僅是使公共職位成為一種職業(yè)，而是使其真正成為一種與其他社會職業(yè)平等的職業(yè)，消解加附在其身上的額外之物，回歸其真位。

公共職位職業(yè)化的標志在于：一是起點平等，各種職業(yè)的聲譽待遇、難易程度、貢獻度等不可能是絕對平等的，即使在同一職業(yè)中也不可能是完全等同的，正如在運動場上，不可能強求運動員同時到達終點，但前提是大家處在同一起跑線，受同樣的規(guī)則制約。二是進出自由，人人都享有平等地進入公職隊伍成為公職人員的權利，人人亦享有退出公職轉到其他行業(yè)的權利。三是能上能下，不但公共職位的進出口平等，而且整個公職崗位的選拔、任用、晉升、培養(yǎng)等各個環(huán)節(jié)都要貫徹公平原則，通過各種途徑避免違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。四是職事法定。職權的大小多少、職能的行使方式都由法律界定。權力透明行使、陽光操作，實現(xiàn)政務公開。待遇公平，維持公職人員與其他社會職業(yè)大致平等的職業(yè)待遇，規(guī)范政務消費活動，消除各種特權現(xiàn)象。實現(xiàn)這一點，需要一系列的支撐條件：首先，樹立有限政府理念，改變政府對社會的超強控制與保姆式治理模式，充分發(fā)育社會，消解政府的超強勢地位，逐漸克服歷史形成的人們對公共權力的膜拜，使公共職位回歸社會平臺與職業(yè)本分；其次，轉變政府職能，明晰政府的活動邊界，遵循市場規(guī)則與治理理念，放手那些不該管、管不了、管不好的事，改變政府對經濟社會資源的超強支配能力，明確政府的代理人角色定位，切實履行好公共服務職能；再次，規(guī)范政府的履職方式，貫徹法治政府原則，明晰政府的權利、責任、義務關系與行事規(guī)矩，完善行政訴訟、行政問責、行政監(jiān)督、責任追究及社會監(jiān)督制度，讓權力在陽光下運作，將政府行為置于社會的有效控制之下；最后，規(guī)范公務消費，降低行政成本，完善公職人員的法定待遇，強化行政審批、行政審計、政府采購等制度，通過完善的制度措施限制，減少公職人員的灰色收入與不正當待遇，縮小公共職位與其他社會職業(yè)人為造成的傾斜狀態(tài)。

從根本上說，公共職位的真正優(yōu)化配置是在市場經濟體制建立與社會充分發(fā)育之后，而這一優(yōu)化的過程亦對市場與社會發(fā)育帶來正面影響，二者具有正相關關系。在今天的中國，研究公共職位優(yōu)化配置的意義在于，過于濃厚的封建專制傳統(tǒng)和過于短暫的市場經濟歷史，使很多有違歷史大勢和人類共同追求的價值原則時時受到懷疑與沖擊，有些甚至在社會上大行其道，并受到來自利益攸關者的刻意維護與無端堅持。公共權力的超強能力與公共職位的過分凸顯就是其突出表現(xiàn)。轉變政府職能之難，崇拜公共權力之盛，考公務員之熱，皆是其注腳。然而，公共職位的性質決定了在各種社會職業(yè)中最不該凸起、凸起后危害最大同時也最容易凸起的是公共職位。公共職位問題具有很強的滲透性，關涉領域廣泛，從公共職位優(yōu)化配置角度分析問題，可以為很多困擾中國社會發(fā)育發(fā)展的問題找到有說服力的解釋，并為深化政治學與公共管理學研究開辟一個有效的通道。

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（責任編輯：于健慧）

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1005-460X（2016）05-0048-04

2016-06-29

王振海（1961—），男，山東新泰人，政治學博士，副校長，副院長，教授政治學和公共管理學研究。