社會(huì)意志與國家意志組合關(guān)系視角下的公共政策新解?

文/王春城 周琦珊

社會(huì)意志與國家意志組合關(guān)系視角下的公共政策新解?

文/王春城 周琦珊

摘要：在現(xiàn)代民主政治中，社會(huì)意志和國家意志之間是對(duì)立性交融關(guān)系，而公共政策的本質(zhì)則可理解為兩種意志的組合關(guān)系。這種組合關(guān)系具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：公共政策內(nèi)容是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的核心領(lǐng)域，公共政策特性是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的集中體現(xiàn)，公共政策過程是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，公共政策功能是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的外在結(jié)果。在社會(huì)主義民主條件下，我們要鼓勵(lì)社會(huì)意志的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也要重視強(qiáng)化國家意志的權(quán)威地位，促進(jìn)社會(huì)意志與國家意志的和諧統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：公共政策；社會(huì)意志；國家意志

社會(huì)和國家是政治系統(tǒng)的兩種基本構(gòu)成形態(tài)，社會(huì)意志和國家意志是決定政治系統(tǒng)運(yùn)行的兩股基本力量，那么二者在公共政策活動(dòng)過程中發(fā)揮何種作用、存在何種關(guān)系、產(chǎn)生何種影響呢？公共行政學(xué)之父威爾遜曾關(guān)注到這一根本性問題，他從“政治—行政二分法”出發(fā)，提出政治即公共意志的表達(dá)，行政即公共意志的執(zhí)行，而公共政策就是“由立法者制定而由行政者執(zhí)行的法律和規(guī)制”。［1］其中，“公共意志的表達(dá)”意味著社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人根據(jù)自身價(jià)值判斷來表達(dá)自己的自由意愿，并通過某種制度方式（如代議制民主）形成“社會(huì)共識(shí)”即“公意”；“公共意志的執(zhí)行”則意味著行政機(jī)關(guān)及其工作人員將“公共意志”通過執(zhí)行活動(dòng)予以落實(shí)；而“由立法者制定而由行政者執(zhí)行”意味著公共政策過程是政治性的政策制定和行政性的政策執(zhí)行活動(dòng)的統(tǒng)一，即公共政策活動(dòng)貫穿于公共意志表達(dá)、形成、執(zhí)行的全過程中。該學(xué)說從“公共意志”角度對(duì)公共政策作出了深刻解讀，但問題是，公共意志由最初表達(dá)到最終執(zhí)行，其性質(zhì)、內(nèi)涵和特征并非始終如一，例如“公共意志的表達(dá)”包含著社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人的多個(gè)意志，而“公共政策的執(zhí)行”包含的是行政者的統(tǒng)一意志，這一學(xué)說并未充分解釋有關(guān)公共意志的主體邊界，也未對(duì)公共意志由社會(huì)意志生成并過濾為國家意志的內(nèi)在邏輯和微觀機(jī)理做出詳細(xì)闡釋。本文試圖對(duì)這些問題做出深入解析，進(jìn)而為系統(tǒng)深入理解公共政策提供啟發(fā)和借鑒。

一 公共政策是社會(huì)意志—國家意志之間的對(duì)立性交融關(guān)系

（一）社會(huì)意志與國家意志的共存

何為社會(huì)意志？意志是指決定達(dá)到某種目的而產(chǎn)生的心理狀態(tài)，社會(huì)意志即各類社會(huì)主體所持有的意思、意愿和意向。社會(huì)意志往往可以體現(xiàn)出社會(huì)組織、團(tuán)體或個(gè)人對(duì)自由的向往和追求，即希望按照自身意愿從事符合自己心意的行為，使事物朝著自己希望的方向發(fā)展?？傮w而言，由于社會(huì)主體是多樣的，社會(huì)意志也相應(yīng)是分散的、自主的、個(gè)性的集合體。由于它強(qiáng)調(diào)個(gè)性和自主，因此對(duì)社會(huì)意志的認(rèn)識(shí)可以援引古今學(xué)者對(duì)“自由意志”的理解?；舨妓拐J(rèn)為自由意志是人在“從事自己具有意志、欲望或意向想要做的事情上不受阻礙”；［2］斯賓諾莎認(rèn)為是人“依自己的智力以下判斷，或不為某種情緒所影響”，“每個(gè)人因?yàn)橛胁荒芨钭尩奶熨x之權(quán)，是他自己的思想的主人”，“一個(gè)人可以就其所信，發(fā)為言論，或用以教人”，［3］即用自己的理智來引導(dǎo)自己的思維和行動(dòng)。本文所講的社會(huì)意志，特指體現(xiàn)眾意的不特定社會(huì)成員之自由意志的集合，具體表現(xiàn)為針對(duì)某一問題而形成的社會(huì)輿論、公眾情緒、價(jià)值偏好和行為傾向等外在形態(tài)。社會(huì)意志作為每一個(gè)成員、每一個(gè)團(tuán)體都擁有的一種權(quán)能，它將自身意愿和行為完全置于自己意志的支配之下，而不必以他者的意志為依據(jù)。因此，于個(gè)人而言，社會(huì)意志可以反映其最真實(shí)、最直接的判斷、偏好、意愿和訴求，進(jìn)而決定個(gè)體行為；于集體而言，則反映其成員的普遍共識(shí)和共同目標(biāo)，進(jìn)而決定集體行動(dòng)。

社會(huì)意志伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生而出現(xiàn)。在原始社會(huì)狀態(tài)中，每個(gè)人都可以享受“天真樂趣的自由”，同時(shí)享有兩種權(quán)力，分別是為保護(hù)自己和他人而做“他認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏问虑椤保约巴ㄟ^自身力量“懲罰違犯自然法的罪行”。但正如洛克所說，原始狀態(tài)中諸多不同意志的任意發(fā)展也引發(fā)了許多問題，其中最嚴(yán)重的便是整個(gè)社會(huì)秩序的混亂。因?yàn)槊總€(gè)人都是“自己人身和財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)主人……所有的人都像他一樣是王，人人都是和他平等的，而大部分人并不嚴(yán)格遵守公平和正義，因此，他在自然狀態(tài)中對(duì)財(cái)產(chǎn)的享有就很不安全，沒有保障”。［4］即諸多社會(huì)意志的發(fā)展泛濫與勢(shì)均力敵使社會(huì)由原本的絕對(duì)自由陷入危機(jī)四伏的漩渦。因此，社會(huì)意志不應(yīng)是絕對(duì)而應(yīng)是相對(duì)的，若社會(huì)意志的發(fā)展失去其應(yīng)有的邊界和制約，終將發(fā)展成為一種反社會(huì)的勢(shì)頭。于是，人們最終選擇放棄這種“自由的但充滿了恐懼和持續(xù)危險(xiǎn)”的狀態(tài)，呼喚某種外在干預(yù)力量的出現(xiàn)，并通過“指定一個(gè)人或一個(gè)由多人組成的集體來代表他們的人格……在這種行為中，大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷”，［5］這個(gè)集體就是隨后出現(xiàn)的國家機(jī)器，而這一過程實(shí)質(zhì)上便是社會(huì)公眾通過對(duì)國家權(quán)威意志的信任、順從和歸依來維持社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的過程。

何為國家意志？盧梭認(rèn)為，國家意志是整個(gè)社會(huì)的“公意”，是通過對(duì)社會(huì)成員個(gè)別意志的反思而抽象出的普遍意志，而代表這種普遍意志的便是國家。國家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，政府作為統(tǒng)治階級(jí)的代表，它出臺(tái)的一系列具有廣泛性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的法律、法規(guī)及政策往往是國家意志的具體存在形式和外在表現(xiàn)形態(tài)。與“社會(huì)”所強(qiáng)調(diào)的個(gè)性、分散和自主相反，“國家”強(qiáng)調(diào)的是集中、統(tǒng)一和均衡。國家意志的目標(biāo)往往是追求和保障公共利益，因此是集中的、普遍的、具有共性的意志集合體。

如上所述，當(dāng)社會(huì)意志自身無法應(yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的混亂、無序、無力等局面時(shí)，以政府為代表的國家意志便應(yīng)運(yùn)而生，通過運(yùn)用自身的權(quán)威和權(quán)力來彌補(bǔ)社會(huì)意志的天然缺陷，維護(hù)社會(huì)的正常運(yùn)行和健康發(fā)展。然而，國家產(chǎn)生之后愈發(fā)強(qiáng)而有力，對(duì)社會(huì)的控制力逐漸穩(wěn)定和成熟。但其自身固有的壟斷性、強(qiáng)制性和自我膨脹性，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中很容易出現(xiàn)權(quán)力不斷擴(kuò)張、運(yùn)行逐漸封閉的趨勢(shì)，甚至?xí)l(fā)展到以專制、強(qiáng)權(quán)的方式凌駕于社會(huì)意志之上的勢(shì)頭，使社會(huì)意志變得萎縮、弱小、乏力。從規(guī)范邏輯來看，社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人將社會(huì)事務(wù)管理權(quán)交付于政府，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是更好地保護(hù)自己人身和財(cái)產(chǎn)安全，這本質(zhì)上是權(quán)力的讓渡而非權(quán)力的讓予。因此，面對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的以政府為代表的國家意志不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，就需要借助一定的制約力量加以控制，否則很可能發(fā)展到壟斷、封閉狀態(tài)，阻礙甚至堵塞社會(huì)意志表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的途徑。制約力量主要來自兩個(gè)方面:一是以權(quán)力制約權(quán)力，即通過政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制來限制政府權(quán)力發(fā)生過度擴(kuò)張與膨脹，但理論和實(shí)踐表明，單純依靠政府自我約束是不充分甚至無效的；二是以權(quán)利制約權(quán)力，即通過來自社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人的社會(huì)意志的力量來制約國家意志的任性。社會(huì)意志在將一部分公共事務(wù)管理權(quán)交于政府行使時(shí)，同時(shí)也設(shè)定好明確的監(jiān)督制約途徑和渠道。社會(huì)意志對(duì)國家意志的制約是限制國家意志擴(kuò)張和膨脹不可或缺的重要力量。

（二）公共政策本質(zhì)是社會(huì)意志與國家意志的對(duì)立性交融關(guān)系

按照威爾遜的“公共意志表達(dá)—執(zhí)行”說，公共政策活動(dòng)貫穿于公共意志表達(dá)、形成、執(zhí)行的全程。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人在生產(chǎn)方式和生活環(huán)境等方面存在很大不同，其價(jià)值偏好和利益訴求也因人而異，因此，在公共政策的“公共意志表達(dá)”階段，公共意志體現(xiàn)為自主、分散、相異甚至相斥的；而公共政策的“公共意志執(zhí)行”階段則完全不同?！皥?zhí)行”作為“行政者”將政策落實(shí)于實(shí)踐的一項(xiàng)行動(dòng)，必然有明確而統(tǒng)一的目標(biāo)作為行動(dòng)指南，即在“公共意志的執(zhí)行”階段，公共意志是明確、集中、統(tǒng)一的。因此，在“公共意志的表達(dá)”與“公共意志的執(zhí)行”之間，存在著必不可少的“公共意志形成”環(huán)節(jié)，它是公共政策采納和合法化的過程，是確立社會(huì)利益分配原則的過程，是確立后續(xù)執(zhí)行方向和方式的過程。

那么，“公共意志形成”是如何進(jìn)行的呢？對(duì)此，我們可以借鑒盧梭在《社會(huì)契約論》中對(duì)“眾意”和“公意”的闡述。盧梭認(rèn)為，“眾意”是社會(huì)中個(gè)別意志的總和，而“公意”則是除掉個(gè)別意志間正負(fù)相抵消后剩余部分的總和，公意源自眾意并超越眾意。從威爾遜“公共意志表達(dá)—執(zhí)行”說的視角觀之，即意味著在“公共意志的表達(dá)”階段，最終形成的是代表“眾意”的諸多自主、分散、相異甚至相斥的社會(huì)意志的總和，而在“公共意志的執(zhí)行”階段，行政機(jī)關(guān)及其人員執(zhí)行的是代表“公意”的明確、集中、統(tǒng)一的國家意志。

公共政策作為政府實(shí)施“公共”管理的基本工具，必須既要順應(yīng)社會(huì)意志又要體現(xiàn)國家意志，其制定過程必然包含社會(huì)意志與國家意志對(duì)立和交融狀態(tài)，其具體內(nèi)容也必然體現(xiàn)兩種意志之間對(duì)立性交融的組合關(guān)系。正如公意源自眾意并超越眾意一樣，國家意志也是源自社會(huì)意志并超越社會(huì)意志。正因?yàn)閲乙庵驹醋陨鐣?huì)意志，二者便具備了交融的必然性、必要性和可能性，故而兩種意志之間存在交融性；同時(shí)國家意志又超越社會(huì)意志，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，兩種意志間的對(duì)接可能發(fā)生異化，便有可能出現(xiàn)侵犯力量或者抵制力量，因此兩種意志間又存在對(duì)立性。

進(jìn)一步而言，公共政策體現(xiàn)為經(jīng)國家意志過濾、提煉、整合、升華后實(shí)現(xiàn)“正負(fù)相抵消”的社會(huì)意志，即政府所求取的民眾的“社會(huì)共識(shí)”或民意的“最大公約數(shù)”。因此，公共政策由表達(dá)、形成到執(zhí)行本質(zhì)上是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的過程。無論是從理論邏輯來推理，還是從歷史現(xiàn)實(shí)來考察，社會(huì)意志與國家意志在公共政策過程中都是共生共存的關(guān)系，既相互交融又相互對(duì)立?？傮w而言，社會(huì)意志所象征的“自由”與國家意志所象征的“干預(yù)”總是相對(duì)而存在，無自由也就無所謂干預(yù)，無干預(yù)也就是無所謂自由，正是干預(yù)力量的存在，才彰顯了自由的意義。多數(shù)情況下，干預(yù)的內(nèi)在擴(kuò)張性會(huì)不斷壓縮自由的空間，而維系自由的過程也就是對(duì)抗干預(yù)的過程，社會(huì)意志與國家意志這兩股力量在對(duì)立性中相互交融，在交融中相互對(duì)立。

要全面、深刻地理解公共政策的本質(zhì)，就必須對(duì)關(guān)于公共政策的幾大基本問題做出清晰的解釋，包括公共政策是關(guān)于什么的或作為什么而存在；公共政策有哪些獨(dú)特之處或內(nèi)在規(guī)定性；公共政策是如何形成和運(yùn)行的；公共政策發(fā)揮何種作用或具有何種意義。對(duì)這四個(gè)問題的追問與探索，便分別是關(guān)于公共政策內(nèi)容、特性、過程和功能的認(rèn)知，它們可被視為公共政策抽象本質(zhì)的具體體現(xiàn)。

二 公共政策內(nèi)容是社會(huì)意志—國家意志對(duì)立性交融的核心領(lǐng)域

社會(huì)意志與國家意志在政治理念、大政方針、法律法規(guī)和公共政策等領(lǐng)域都會(huì)存在對(duì)立性交融關(guān)系?？梢哉f，公共政策相比于其它幾個(gè)領(lǐng)域，無論是影響對(duì)象的普遍性還是影響范圍的廣泛性都更為突出，是社會(huì)意志與國家意志相互影響、作用和對(duì)接最集中的部分，因此可視為兩者對(duì)立性交融的核心領(lǐng)域。公共政策的具體內(nèi)容主要包括行為規(guī)范、行動(dòng)方案、利益分配等三個(gè)方面，它們均體現(xiàn)了社會(huì)意志與國家意志的對(duì)立性交融關(guān)系。

（一）作為行為規(guī)范的公共政策

它們是政府為社會(huì)設(shè)定的規(guī)則、規(guī)矩、引導(dǎo)和指南，用以避免社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序、保證社會(huì)健康運(yùn)行。公共政策所提供的行為規(guī)范，有些是鼓勵(lì)和允許，有些則是限制或禁止；有些是單個(gè)社會(huì)主體所樂意接受的，有些則與他們的愿望和傾向背道而馳。然而，無論這些行為規(guī)范對(duì)社會(huì)主體意味著什么，也無論社會(huì)主體對(duì)其是何種態(tài)度，有一點(diǎn)是毫無疑問的，即它們必須得到嚴(yán)格的遵守——這恰恰體現(xiàn)了國家意志的權(quán)威性，而公共政策的本質(zhì)就是代表整個(gè)國家意志對(duì)單個(gè)的社會(huì)意志做出有利于整個(gè)社會(huì)的規(guī)范和調(diào)整。例如，我國在2011年出臺(tái)《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，做出“禁止在室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙”的政策規(guī)定，明確了國家意志在此問題上的價(jià)值取向，并運(yùn)用權(quán)威性和強(qiáng)制性、借助具體的引導(dǎo)和干預(yù)措施，來達(dá)到規(guī)范吸煙人群行為的目的。其中，禁煙政策對(duì)吸煙人群在公共場(chǎng)所吸煙行為的抑制即體現(xiàn)出國家意志與個(gè)別社會(huì)意志的對(duì)立性，而吸煙人群自身的身體健康需要、非吸煙人群對(duì)健康環(huán)境的訴求與國家運(yùn)用此政策對(duì)其予以保障的目標(biāo)共識(shí)，則體現(xiàn)了國家意志與社會(huì)意志的交融性。

（二）作為行動(dòng)方案的公共政策

它們是政府為解決專門問題、達(dá)到特定目標(biāo)而做出的專項(xiàng)規(guī)劃或采取的專項(xiàng)活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)便是以國家力量來組織社會(huì)集體行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)靠社會(huì)自身公共選擇過程根本無法實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)及目標(biāo)，因此集中反映了國家意志對(duì)社會(huì)意志的集中與整合——通過國家力量和政策權(quán)威來確認(rèn)某些社會(huì)意志，同時(shí)抑制持有相反動(dòng)向的個(gè)別社會(huì)意志。例如，為治理近年來日益嚴(yán)重的空氣污染問題，國家在2013年出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國發(fā)〔2013〕37號(hào)，簡(jiǎn)稱《大氣十條》），提出大氣污染防治的若干政策舉措。通過明確國家意志，為淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、限制機(jī)動(dòng)車使用等措施提供了權(quán)威性依據(jù)。這其中便蘊(yùn)含著國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性和交融性:對(duì)立性體現(xiàn)在淘汰與不愿被淘汰、轉(zhuǎn)型與不想轉(zhuǎn)型、限行與不愿接受不便等方面，而交融性則體現(xiàn)在國家與社會(huì)在治理大氣污染目標(biāo)上的普遍共識(shí)。

（三）作為利益分配的公共政策

它們是政府對(duì)全部社會(huì)價(jià)值向不同社會(huì)群體和成員進(jìn)行分配的權(quán)威性活動(dòng)。分配問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的最基本問題之一，政府制定和執(zhí)行的所有公共政策在一定意義上都是分配社會(huì)利益，體現(xiàn)著國家意志對(duì)諸多個(gè)體社會(huì)意志的取舍與整合，其中必然包含了因反對(duì)某種分配方式而產(chǎn)生的對(duì)立，也包含了因支持某種分配方式而產(chǎn)生的交融。例如，國家對(duì)遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入人群以無償轉(zhuǎn)移支付的方式開展的社會(huì)救助，福利主義者予以堅(jiān)決支持，而馬爾薩斯主義者則持否定態(tài)度。在社會(huì)層面，納稅人群的自身利益同整個(gè)社會(huì)的公平與互助之間便存在一定的對(duì)立性，同時(shí)與需要救助的人群以及渴望社會(huì)公正的社會(huì)公眾便存在共識(shí)，總之既體現(xiàn)出國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性，也體現(xiàn)出二者的交融性。

三 公共政策特性是社會(huì)意志—國家意志對(duì)立性交融的集中體現(xiàn)

公共政策特性是公共政策獨(dú)特的內(nèi)在性質(zhì)和外在表征，是公共政策本質(zhì)的集中體現(xiàn)。公共政策是政府所代表的國家意志為社會(huì)公共生活制定的“游戲規(guī)則”，其階級(jí)性、目標(biāo)性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特性既體現(xiàn)了國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性，又體現(xiàn)二者的交融性。

（一）公共政策的階級(jí)性

“政策體現(xiàn)階級(jí)之間的相互關(guān)系”，［6］階級(jí)性是公共政策的根本特征。公共政策是“統(tǒng)治階級(jí)借助于社會(huì)公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的重要工具和手段，它集中地反映和體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望”，［7］即公共政策體現(xiàn)的是國家意志。同時(shí)，我國作為社會(huì)主義國家，黨和政府在制定公共政策過程中，通過召開人民代表大會(huì)、開展政治協(xié)商、鼓勵(lì)人民參政議政等多種途徑保證廣大人民群眾的社會(huì)意志具備上升為方針政策的現(xiàn)實(shí)途徑，因此公共政策又是以社會(huì)意志為基礎(chǔ)的。例如，為維護(hù)國家安全、打擊恐怖犯罪活動(dòng)而出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)厲打擊恐怖犯罪活動(dòng)的通知》等政策，一方面體現(xiàn)了國家意志與恐怖分子所代表的個(gè)別極端社會(huì)意志的嚴(yán)重對(duì)立，同時(shí)又體現(xiàn)出國家意志與所有愛好和平統(tǒng)一的人民群眾所代表的社會(huì)意志之間的高度交融，因此，公共政策的階級(jí)性可以集中體現(xiàn)出社會(huì)意志與國家意志之間的對(duì)立性交融關(guān)系。

（二）公共政策的目標(biāo)性

目標(biāo)性即指公共政策的制定與執(zhí)行是以特定目標(biāo)為導(dǎo)向的。目標(biāo)是包括國家和社會(huì)主體在內(nèi)的一切組織活動(dòng)的靈魂。一般而言，社會(huì)意志層面的目標(biāo)體現(xiàn)了不特定社會(huì)成員當(dāng)前的利益追求與主觀愿望，國家意志層面的目標(biāo)則反映了政府在一定時(shí)期內(nèi)的宏觀規(guī)劃和行動(dòng)藍(lán)圖，兩者理應(yīng)是相互一致、相互交融的。但現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)意志層面的微觀性、眼前性、局部性目標(biāo)與以政府為代表的國家意志的宏觀性、長遠(yuǎn)性、全局性目標(biāo)并非時(shí)時(shí)事事都能高度一致，往往存在或大或小的偏差甚至對(duì)立?？梢?，目標(biāo)性也是兩種意志對(duì)立性交融的集中體現(xiàn)。例如，為提高自主創(chuàng)新能力，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，我國陸續(xù)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的政策法規(guī)。其中，國家意志與通過模仿或剽竊等行為營利的企業(yè)或個(gè)人所代表的個(gè)別社會(huì)意志形成對(duì)立，同時(shí)又與倡導(dǎo)自主創(chuàng)新、鼓勵(lì)并支持原創(chuàng)的研發(fā)機(jī)構(gòu)和人員所代表的社會(huì)意志形成交融。

（三）公共政策的強(qiáng)制性

強(qiáng)制性是指公共政策擁有保證自己被遵守的力量，該特征集中體現(xiàn)出國家意志相比于社會(huì)意志的優(yōu)勢(shì)地位。如上所述，社會(huì)意志與以政府為代表的國家意志的價(jià)值追求并非時(shí)時(shí)事事都是高度一致的，當(dāng)二者存在偏差甚至產(chǎn)生對(duì)立時(shí)，便需要公共政策通過自身強(qiáng)制性手段保證其貫徹落實(shí)。可以說，強(qiáng)制性特征主要凸顯于兩種意志的對(duì)立狀態(tài)中，而其目的則是實(shí)現(xiàn)二者的交融。例如，國家為保障公民受教育的權(quán)利，提高公民整體文化素質(zhì)，實(shí)施了九年義務(wù)教育政策。其中，以政府為代表的國家意志與受教育的適齡兒童以及支持義務(wù)教育的人民群眾所代表的社會(huì)意志相互交融，與個(gè)別由于各種主客觀原因而不愿意或不充分提供義務(wù)教育支持的家長、學(xué)校和政府機(jī)關(guān)與此形成對(duì)立性，但公共政策的強(qiáng)制性使其無法進(jìn)行個(gè)性化選擇，只能順從國家意志。

（四）公共政策的穩(wěn)定性

穩(wěn)定性是指公共政策的目標(biāo)和內(nèi)容在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)固定，或者說變化不頻、速度不快、幅度不大。社會(huì)主體的目標(biāo)和行動(dòng)由于涉及范圍較窄、利益牽扯較少、實(shí)現(xiàn)周期較短，決定了其變動(dòng)性較強(qiáng)，而政府出臺(tái)的政策往往涉及范圍較寬、利益牽扯較多、見效周期也較長，因此其目標(biāo)、方案等也更趨于穩(wěn)定性，這就為社會(huì)意志與國家意志形成對(duì)立創(chuàng)造了可能。例如我國長期實(shí)行的計(jì)劃生育政策，盡管到當(dāng)前已面臨人口老齡化嚴(yán)重、出生率下降等現(xiàn)實(shí)問題，但由于人口數(shù)量及增長速度不僅涉及人口結(jié)構(gòu)自身是否合理的問題，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生其它更為廣泛和深遠(yuǎn)的影響，因此國家意志在政策調(diào)整的進(jìn)度和步伐上與社會(huì)呼喚之間存在一定的滯后性。但毋庸置疑，這種謹(jǐn)慎的穩(wěn)定態(tài)度和決策方式下所處理的國家意志和社會(huì)意志之間的張力，從長遠(yuǎn)上體現(xiàn)了兩者的共識(shí)與交融。

四 公共政策過程是社會(huì)意志—國家意志對(duì)立性交融的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)

公共政策過程是其在運(yùn)行中所體現(xiàn)出的動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)。政策議程、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估與政策終結(jié)等各個(gè)政策環(huán)節(jié)的開展及整個(gè)政策周期的推進(jìn)，具體、形象、生動(dòng)地展現(xiàn)出了社會(huì)意志與國家意志之間的對(duì)立性交融關(guān)系。

（一）在公共政策議程中的體現(xiàn)

按照性質(zhì)和內(nèi)容，政策議程包括公眾議程和政府議程兩種類型。前者是指某個(gè)社會(huì)問題獲得公眾的廣泛關(guān)注和議論，進(jìn)而呼吁政府制定政策予以應(yīng)對(duì)，本質(zhì)上是議論性議程，體現(xiàn)為眾說紛紜的情形；后者是指某個(gè)問題被政府關(guān)注并納入自己的議事日程、決定通過政策加以解決，本質(zhì)上是行動(dòng)議程，體現(xiàn)為政府的一系列決策行為。顯然，推動(dòng)或阻止某個(gè)問題進(jìn)入政府議程是社會(huì)意志的體現(xiàn)，而政府決定或拒絕將某個(gè)問題納入自己的議事日程是國家意志的體現(xiàn)，政策議程能否設(shè)置、何時(shí)設(shè)置、通過何種途徑設(shè)置，則體現(xiàn)了社會(huì)意志與國家意志的對(duì)立性交融關(guān)系。當(dāng)社會(huì)公共問題及主流民意通過公眾議程順利到達(dá)政府議程時(shí)，更多體現(xiàn)出二者的交融性，而當(dāng)議程設(shè)置受阻而長時(shí)間無法推進(jìn)時(shí)，則可能說明二者的對(duì)立性尚居于上風(fēng)。例如，關(guān)于我國的小假期調(diào)整政策，盡管近年來社會(huì)中頻繁地出現(xiàn)恢復(fù)七天小長假的呼吁，但卻遲遲得不到官方的正式回應(yīng)，更沒有形成明確的路線圖和時(shí)間表。這便是社會(huì)意志并未進(jìn)入政策議程而形成的與國家意志尚未交融、暫時(shí)對(duì)立的局面。

（二）在公共政策規(guī)劃中的體現(xiàn)

公共政策規(guī)劃是“由多種行動(dòng)主體參與其中，并且相互間發(fā)生各種互動(dòng)關(guān)系的活動(dòng)過程”。［8］瓊斯強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃“不必局限于一套人馬，最好是由兩套以上的人馬提出競(jìng)爭(zhēng)性、互補(bǔ)性的建議”。［9］在實(shí)踐中，政策規(guī)劃的過程必然受以政府為代表的國家意志的主導(dǎo)、引領(lǐng)和干預(yù)，也會(huì)充斥著來自不同群體和個(gè)體的社會(huì)意志的角逐。在不同的規(guī)劃方案中，有的體現(xiàn)國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性，有的則體現(xiàn)二者的交融性。隨著社會(huì)意志的發(fā)展成熟，其在政策規(guī)劃中對(duì)國家意志的影響也越來越廣泛而深入。例如，新醫(yī)改方案醞釀過程中，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部際協(xié)調(diào)工作小組面向社會(huì)征集方案和建議，前后共收到各類建議和意見35929件（其中包括網(wǎng)民意見31320條，傳真584份，信件4025封），并通過對(duì)這些意見和建議的研究與分析，在最終發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中吸納建議190余處。［10］這190余處修改便是社會(huì)意志與國家意志交融的縮影；同時(shí)，剩余沒有被采納的方案或建議則可以體現(xiàn)出兩種意志所存在的偏差或者對(duì)立。

（三）在公共政策決策中的體現(xiàn)

決策是整個(gè)政策制定的中樞環(huán)節(jié)，包括政策方案的采納和政策合法化。該環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是“社會(huì)意志的集中表達(dá)”和“國家意志的集中生成”過程，在形式上體現(xiàn)為國家機(jī)構(gòu)的決策與立法活動(dòng)，在內(nèi)容上體現(xiàn)為國家意志的形成和確認(rèn)。在此過程中的社會(huì)意志和國家意志，無論是對(duì)立還是交融都比其它環(huán)節(jié)更為激烈。例如，民主集中制作為我國公共決策的基本組織原則和決策機(jī)制，可以顯著地體現(xiàn)國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性交融。其中，民主即社會(huì)公眾表達(dá)社會(huì)意志的過程，但并非所有的社會(huì)意志都可以上升為國家意志，國家需要對(duì)諸多社會(huì)意志進(jìn)行判斷、權(quán)衡和取舍，因而需要一個(gè)“集中”的過程，最終上升為國家意志的部分即實(shí)現(xiàn)了兩種意志的交融。也就是說，“集中”的過程既發(fā)揮著數(shù)學(xué)意義上的“公約”作用，又發(fā)揮著篩除“差異”與“對(duì)立”的作用，本身就是既面向交融又面向?qū)α⒌摹?/p>

（四）在公共政策執(zhí)行中的體現(xiàn)

政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度不僅取決于政策制定水平，也取決于政策執(zhí)行效果，來自以社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人為代表的社會(huì)意志的認(rèn)可往往是一個(gè)重要前提條件。一般而言，因政策執(zhí)行而受益人群的社會(huì)意志與國家意志形成交融；因政策執(zhí)行而利益受損人群則可能引起兩種意志的對(duì)立，且政策目標(biāo)群體會(huì)由于持有不同意志而表現(xiàn)出支持或抵抗政策的不同行為。例如，對(duì)于國家為營造良好的社會(huì)環(huán)境而出臺(tái)的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，絕大多數(shù)市民所代表的主流社會(huì)意志與之存在交融性，因而支持政策執(zhí)行；而對(duì)于為自我營利而破壞市容市貌的商販來講，其代表的個(gè)別社會(huì)意志與國家意志便存在對(duì)立，因此很容易出現(xiàn)抵制政策執(zhí)行的行為。

（五）在公共政策評(píng)估中的體現(xiàn)

政策評(píng)估是指評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策制定執(zhí)行過程及其效果的評(píng)價(jià)，以作為政策調(diào)整與改進(jìn)的依據(jù)。對(duì)任何評(píng)價(jià)活動(dòng)來說，“標(biāo)準(zhǔn)”都是核心與關(guān)鍵所在。在政策效果評(píng)估中，不同主體從不同角度、不同側(cè)重所形成的不同標(biāo)準(zhǔn)，將得出不同的評(píng)估結(jié)論，并將其作為影響政策走向的依據(jù)。不同角度、不同側(cè)重、不同標(biāo)準(zhǔn)均體現(xiàn)出不同的價(jià)值傾向即不同的意志。實(shí)踐表明，當(dāng)政府作為政策評(píng)估主體時(shí)，將代表國家意志對(duì)政策效果做出評(píng)定并據(jù)此來調(diào)整政策；而不同的社會(huì)主體作為評(píng)估主體時(shí)，也將體現(xiàn)他們各自的社會(huì)意志。于是，一項(xiàng)公共政策的效果到底如何以及如何作出調(diào)整，便會(huì)出現(xiàn)國家意志與不同社會(huì)意志之間的對(duì)立性或交融性關(guān)系。例如，關(guān)于公務(wù)員薪酬政策的評(píng)估，政府和研究機(jī)構(gòu)一般得出“水平偏低”的結(jié)論，并據(jù)此建議調(diào)高；而社會(huì)公眾的非正式評(píng)估則提出“一直很高”的結(jié)論，并據(jù)此不支持甚至反對(duì)調(diào)高。在此情況下，公務(wù)員薪酬調(diào)整過程必然包含了國家意志與不同社會(huì)意志之間的對(duì)立性交融，最終的薪酬調(diào)整政策既不由國家意志也不由社會(huì)意志來單方?jīng)Q定，而是二者的某種組合狀態(tài)。

（六）在公共政策終結(jié)中的體現(xiàn)

政策終結(jié)是指一項(xiàng)公共政策已經(jīng)完成使命或者在實(shí)踐中無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而終止的過程。政策終結(jié)其實(shí)可以看作是政策制定的一種特殊方式，因此適用于政策制定中國家意志與社會(huì)意志的對(duì)立性交融關(guān)系的邏輯分析。需補(bǔ)充說明的是，在一項(xiàng)公共政策實(shí)施后期，若政策的內(nèi)在理念和外在效果已經(jīng)在執(zhí)行中為社會(huì)公眾所接受和認(rèn)可，即政策中所包含的國家意志已成功轉(zhuǎn)化為社會(huì)意志和自覺行動(dòng)，那么這項(xiàng)政策便可以走向終結(jié)；同樣，若一項(xiàng)政策在實(shí)踐運(yùn)行中并不能解決問題或者不能為社會(huì)意志所接受，也同樣要走向終結(jié)。一項(xiàng)積極的公共政策終結(jié)提前或者一項(xiàng)消極的公共政策終結(jié)滯后，都將造成社會(huì)意志與國家意志的對(duì)立。例如，2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》中指出“凡沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明和蓋章環(huán)節(jié)，原則上一律取消”，這就將之前以部門通知或口頭指令等形式形成的有關(guān)證明或蓋章的政策予以了終結(jié)，進(jìn)一步推動(dòng)了簡(jiǎn)政放權(quán)工作的開展。該項(xiàng)政策終結(jié)體現(xiàn)出政府不斷提升工作效率的國家意志與群眾希望簡(jiǎn)化辦事流程的社會(huì)意志之間的交融。

五 公共政策功能是社會(huì)意志—國家意志對(duì)立性交融的外在結(jié)果

公共政策功能即由公共政策內(nèi)在本質(zhì)所決定的、在政策落實(shí)后表現(xiàn)出的外在功效和能力。實(shí)現(xiàn)預(yù)期功能是一項(xiàng)公共政策活動(dòng)的最終目標(biāo)，同時(shí)也是檢驗(yàn)政策是否合理有效、調(diào)整公共政策走向的重要依據(jù)。公共政策運(yùn)行所發(fā)揮的規(guī)制、導(dǎo)向、調(diào)控和分配等四方面功能都是社會(huì)意志與國家意志對(duì)立性交融的結(jié)果。

（一）公共政策發(fā)揮規(guī)制功能

規(guī)制功能是公共政策為保證社會(huì)正常秩序而發(fā)揮的制約和規(guī)范功能，簡(jiǎn)言之，它意味著政府為社會(huì)公眾制定了有所為和有所不為的行為準(zhǔn)則。通過約定基本規(guī)則，使公眾遵守社會(huì)規(guī)范，維護(hù)公共秩序，減少并防止特定行為的發(fā)生。例如，我國2013年開始實(shí)施的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部123號(hào)令）對(duì)酒后駕駛行為作出吊銷駕駛證、罰款等嚴(yán)厲處罰，對(duì)遵守交通法則、維護(hù)公共秩序的社會(huì)公眾來講，所實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)意志與國家意志的交融；而對(duì)有意以身試法、違背交通規(guī)定的人來說，所體現(xiàn)的卻是兩種意志的對(duì)立。但政策的權(quán)威性和強(qiáng)制性對(duì)后者出現(xiàn)的對(duì)立狀態(tài)將予以嚴(yán)肅處理，從而達(dá)到對(duì)社會(huì)意志產(chǎn)生規(guī)制的客觀效果。

（二）公共政策發(fā)揮導(dǎo)向功能

導(dǎo)向功能是公共政策為解決某個(gè)社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)特定目標(biāo)或者引導(dǎo)公眾某種行為而發(fā)揮的功能。社會(huì)公眾內(nèi)部往往目標(biāo)不一致、行動(dòng)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)向功能既包括行為的導(dǎo)向也包括觀念的導(dǎo)向，可以為其明確同一目標(biāo)和行為方式。例如，為解決人口老齡化以及未來勞動(dòng)力不足問題，我國在2015年全面放開二孩政策，這是國家在綜合考慮各類社會(huì)問題、各種指標(biāo)數(shù)據(jù)之后所形成的最終意志。當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)我國人口數(shù)量的態(tài)度、對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力的考慮等持有諸多不同的看法，而二孩政策所提供的法律保障和政策支持將引導(dǎo)更多的民眾考慮生育二孩，即對(duì)社會(huì)意志具有導(dǎo)向作用。

（三）公共政策發(fā)揮調(diào)控功能

調(diào)控功能是公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)公眾行為選擇、協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層、不同團(tuán)體之間利益關(guān)系的功能。公共生活中存在著資源分配不均衡現(xiàn)象，公共政策通過對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)，從而優(yōu)化資源和利益分配格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。以個(gè)人所得稅政策為例，當(dāng)前我國對(duì)公民的收入政策是既要破除平均主義、鼓勵(lì)多勞多得、合理拉開收入差距，又要采取措施調(diào)節(jié)過高收入、緩解社會(huì)分配不公的矛盾、避免兩極分化。其中，單純追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化的公民或企業(yè)所代表的個(gè)別社會(huì)意志便與國家意志存在對(duì)立性；而與理解和重視改善貧困人群生活狀態(tài)、縮小收入差距帶來的兩極分化格局的群體形成了共識(shí)，而稅收政策將對(duì)社會(huì)意志進(jìn)行調(diào)節(jié)，達(dá)到兩種意志交融的狀態(tài)。

（四）公共政策發(fā)揮分配功能

公共政策意味著對(duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，即政府以公共政策作為手段，將權(quán)力、財(cái)富、知識(shí)等社會(huì)資源按照一定的規(guī)則分配給體系內(nèi)的社會(huì)成員，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)均衡穩(wěn)定發(fā)展。例如，為扶持中小企業(yè)發(fā)展，2014年相繼出臺(tái)了《中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《關(guān)于小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問題的通知》等一系列政策，發(fā)揮對(duì)中小企業(yè)提供資金支持、稅收優(yōu)惠和創(chuàng)新培育等功能，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。在這其中，以中小企業(yè)為代表的社會(huì)意志就與國家意志實(shí)現(xiàn)了交融，而資金、技術(shù)等資源供給方以及未被重點(diǎn)支持者所代表的社會(huì)意志便與之存在潛在的對(duì)立。

綜而言之，公共政策既體現(xiàn)以社會(huì)公眾為代表的社會(huì)意志，也體現(xiàn)以政府為代表的國家意志，最終的公共政策內(nèi)容與功能是社會(huì)意志和國家意志的組合狀態(tài)。在社會(huì)主義民主條件下，我們要鼓勵(lì)社會(huì)意志的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也要重視強(qiáng)化國家意志的權(quán)威地位，促進(jìn)社會(huì)意志與國家意志的和諧統(tǒng)一。

需要說明的是，國家與社會(huì)之間的關(guān)系是復(fù)雜的，不是站在某一角度、立足某一方面、著眼某一層面、沿著某一邏輯就能實(shí)現(xiàn)全面而深刻理解的。必須承認(rèn)，本文關(guān)于國家與社會(huì)之間“對(duì)立性交融”關(guān)系的觀點(diǎn)，也絕不是對(duì)國家—社會(huì)關(guān)系的全部內(nèi)容的完整揭示，而僅僅是從公共決策角度做出的一種理解而已。事實(shí)上，本文的初衷是提供一種重新理解公共政策的角度，旨在形成對(duì)公共政策本質(zhì)更為全面、深刻的理解，在此意義上，國家—社會(huì)關(guān)系在本文中是作為一條邏輯主線而發(fā)揮作用的，因此主要是提取了其與公共決策最為密切的元素——對(duì)立性和交融性關(guān)系。

注釋：

［1］Woodrow Wilson，“The Study of Administration”，Political Science Quarterly， Vol.2， no.2（1887），pp.197-222.

［2］霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)等譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第163頁。

［3］斯賓諾莎：《神學(xué)政治論》，溫錫增譯，北京：商務(wù)印書館，1963年，第271-273頁。

［4］洛克：《政府論兩篇》，趙伯英譯，西安：陜西人民出版社，2004年，第201-203頁。

［5］霍布斯：《利維坦》，第131頁。

［6］孫光：《現(xiàn)代政策科學(xué)》，杭州：浙江教育出版社，1998年，第27頁。

［7］錢再見：《現(xiàn)代公共政策學(xué)》，南京：南京師范大學(xué)出版社，2007年，第10頁。

［8］嚴(yán)強(qiáng)：《公共政策學(xué)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第152頁。

［9］Charles O. Jones， An Introduction to the Study of Public Policy， Mass.： Duxbury，1977，p.49.

［10］《新醫(yī)改十問——發(fā)改委、衛(wèi)生部負(fù)責(zé)人就醫(yī)改意見和實(shí)施方案發(fā)布答問》，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，北京：人民出版社，2009年，第39-41頁。

責(zé)任編輯 余 茜

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）04-0077-08

基金項(xiàng)目：河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提速河北省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策工具研究”（HB15GL064）；河北省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“打通河北省科技成果轉(zhuǎn)化前后‘一公里’的公共政策研究”（164576266D）

作者簡(jiǎn)介：王春城，河北師范大學(xué)公共政策評(píng)估中心副教授，管理學(xué)博士，石家莊市，050024；周琦珊，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院研究生，石家莊市，050024。