文/黃 杰

鄰避沖突的生成與治理：基于鄰避項(xiàng)目實(shí)施過程的分析

文/黃 杰

摘要：當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入鄰避沖突高發(fā)頻發(fā)期，這類沖突嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家治理。分析鄰避項(xiàng)目從開始立項(xiàng)到最終結(jié)束的整個(gè)實(shí)施過程，可以幫助我們更全面深入地理解鄰避沖突的生成機(jī)理與治理策略等問題。通過對(duì)典型案例的梳理，可以概括出我國(guó)鄰避項(xiàng)目的實(shí)施大體上存在立項(xiàng)、抗議、博弈和終止四個(gè)階段。IRGC“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理框架”包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述與可接受性判斷和風(fēng)險(xiǎn)管理四個(gè)階段，該框架為思考鄰避沖突的治理提供了重要新思路。除上述策略外，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域深化改革和制度建設(shè)力度，以便為創(chuàng)造動(dòng)態(tài)社會(huì)穩(wěn)定奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；綜合風(fēng)險(xiǎn)治理

一 問題提出和研究背景

21世紀(jì)初的中國(guó)正在經(jīng)歷深刻的社會(huì)大轉(zhuǎn)型，與之相隨的是社會(huì)沖突的持續(xù)加劇，其中的一類沖突即鄰避沖突（NIMBY Conflict）［1］——由于鄰避設(shè)施（如垃圾焚燒場(chǎng)）的興建或環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的民眾反對(duì)行為與抵制運(yùn)動(dòng)——更是引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，這很大程度上是因?yàn)檫@類沖突對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政府合法性等構(gòu)成了非常現(xiàn)實(shí)且嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)《南方周末》報(bào)道，自1996年以來，鄰避沖突以29%的年增速困擾中國(guó)，它同非法拆遷征地、勞資沖突一起已經(jīng)成為了影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定最重要的風(fēng)險(xiǎn)源之一。［2］2014年2月24日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》指出:“環(huán)境污染是導(dǎo)致萬人以上群體性事件的主要原因，在所有萬人以上的群體性事件中占50%?！保?］如果從具有標(biāo)志性意義的“廈門PX事件”開始梳理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入了環(huán)境敏感期和鄰避沖突的高發(fā)頻發(fā)期。因此，如何理性看待和科學(xué)評(píng)估由于上馬鄰避類工程項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的源頭治理和標(biāo)本兼治，就成為了各級(jí)政府與研究者都必須直面的重要課題。

客觀而言，當(dāng)前我國(guó)鄰避沖突高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)并不令人意外，也并不具有中國(guó)特色——因?yàn)槭澜缟显S多國(guó)家在邁向現(xiàn)代化（主要是工業(yè)化）的進(jìn)程中都曾遭遇過類似問題。換言之，當(dāng)前我國(guó)鄰避沖突之所以高發(fā)頻發(fā)，在某種程度上是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)到了特定階段。雖然這一階段難以避免，但卻可以通過某些措施盡可能減少環(huán)境污染及其導(dǎo)致的沖突。不幸的是，當(dāng)前一些地方和一些企業(yè)置國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)于不顧，大肆破壞、污染環(huán)境的現(xiàn)象并未得到徹底遏制，“先污染后治理”——黨和政府多次強(qiáng)調(diào)中國(guó)絕不能走的道路——已在某種程度上成為了現(xiàn)實(shí)。［4］這種道路或者說畸形的政經(jīng)發(fā)展模式已付出巨大的環(huán)境和政治代價(jià)，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)后果，此起彼伏的鄰避沖突就是最為集中的體現(xiàn)。

黨的十八大報(bào)告明確指出，要把“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位……努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。［5］黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào):要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并在“加快生態(tài)文明建設(shè)”部分中提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。［6］黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中有如下的要求:“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境……促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。”［7］毫無疑問，近年來黨在其工作報(bào)告和重大決定中對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要性進(jìn)行如此高度強(qiáng)調(diào)是前所未有的。這表明，黨不僅對(duì)我國(guó)面臨的嚴(yán)重環(huán)境問題以及由此可能導(dǎo)致的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)有著清醒的認(rèn)識(shí)，而且認(rèn)識(shí)到了要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的到來，就必須切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，并從全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度去努力建設(shè)一個(gè)真正的“美麗中國(guó)”。這是理解和研究我國(guó)鄰避沖突問題最重要的現(xiàn)實(shí)背景和出發(fā)點(diǎn)。

二 解釋鄰避沖突：基于鄰避項(xiàng)目實(shí)施過程的四階段模型

客觀而言，無論對(duì)于媒體、民眾還是官員而言，近年來我國(guó)頻繁爆發(fā)的鄰避沖突已經(jīng)不再新鮮，因?yàn)樽詮摹皬B門PX事件”以來它們呈現(xiàn)出了比較雷同的情節(jié)或者說發(fā)生模式，且這類事件正在和將在各地連續(xù)上演。那么，究竟如何全面理性地認(rèn)識(shí)這類沖突？如此雷同的事件過程反復(fù)上演，難道僅僅是“純屬巧合”嗎？

圖1 鄰避項(xiàng)目實(shí)施過程的四階段模型

答案是否定的。筆者前期研究發(fā)現(xiàn)，近年來我國(guó)各地發(fā)生的鄰避沖突存在某種相似的規(guī)律性，且前后的不同事件之間還存在明顯的模仿、借鑒即“學(xué)習(xí)效應(yīng)”。［8］以近年來的十起典型案例為經(jīng)驗(yàn)樣本:“廈門PX事件”（2007年6月）、“廣州反垃圾焚燒場(chǎng)事件”（2009年11月）、“大連PX事件”（2011年8月）、“四川什邡反鉬銅礦事件”（2012年6月底7月初）、“江蘇啟東反王子造紙廠事件”（2012年7月）、“寧波PX事件”（2012年10月）、“昆明PX事件”（2013年5月）、“廣東江門反核事件”（2013年7月）、“杭州反垃圾焚燒場(chǎng)事件”（2014年5月）和“上海金山PX事件”（2015年6月），筆者嘗試性地概括出了當(dāng)前我國(guó)鄰避類工程項(xiàng)目從開始上馬到最終結(jié)束的四階段模型，基于該模型就可以更全面深入地理解鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理。如圖1所示，鄰避類工程項(xiàng)目的實(shí)施過程通常包括四個(gè)緊密聯(lián)系的階段:一是鄰避類項(xiàng)目開始立項(xiàng)論證或準(zhǔn)備上馬的階段——風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和不斷累積；二是由于項(xiàng)目消息擴(kuò)散或項(xiàng)目開工之后導(dǎo)致大眾動(dòng)員與抗議的階段——風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的沖突；三是當(dāng)?shù)卣粍?dòng)回應(yīng)、采用“軟硬兼施”的手段應(yīng)對(duì)抗議的階段——官民之間的多重博弈；四是當(dāng)?shù)卣扔诜序v的民意和維穩(wěn)的壓力而最終中止或取消鄰避項(xiàng)目的階段——以妥協(xié)讓步實(shí)現(xiàn)沖突消解。概言之，鄰避類工程項(xiàng)目的實(shí)施過程大體上包括“立項(xiàng)—抗議—博弈—終止”等四個(gè)階段。［8］當(dāng)然，在各個(gè)階段特別是①和②這兩個(gè)重要的互動(dòng)過程中，由于不同利益相關(guān)者采取了大致相同但又各具特色的抗?fàn)巹∧颗c回應(yīng)策略，特別是一些地方政府采取了多重的維穩(wěn)機(jī)制，如在抗?fàn)幒笸癖姷挠憙r(jià)還價(jià)、制度化程序?qū)ι鐣?huì)不穩(wěn)定因素的吸納等，［9］這就導(dǎo)致各地鄰避沖突在基本符合上述階段特征的同時(shí)，在發(fā)生過程和結(jié)局等方面存在一定的差異性。需要說明的是，圖1中的①主要是指在鄰避項(xiàng)目導(dǎo)致沖突發(fā)生后的官民博弈階段，由于政府不當(dāng)?shù)纳踔潦清e(cuò)誤的回應(yīng)策略，而使得事件暫時(shí)結(jié)束后又持續(xù)發(fā)酵和沖突升級(jí)，或者是由于非直接利益相關(guān)者（如現(xiàn)場(chǎng)或網(wǎng)絡(luò)的圍觀者）卷入事件中，從而導(dǎo)致事件偏離最初的議題而呈現(xiàn)出新的圖景。

以2013年5月的云南“昆明PX事件”為例，可以對(duì)這類事件中的官民博弈過程進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。在該事件中，沖突演化和官民博弈同如下四個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)緊密相關(guān):（1）5月4日，2000多名市民在昆明市中心街頭，用和平方式抗議1000萬噸煉化項(xiàng)目的上馬。（2）5月6日，昆明市相關(guān)負(fù)責(zé)人首度回應(yīng)安寧項(xiàng)目審批情況。（3）5月10日，昆明市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，市長(zhǎng)李文榮公開宣稱:“將充分尊重公眾的意愿，嚴(yán)格按大多數(shù)群眾的意愿辦事?！敝惺驮颇鲜偨?jīng)理胡兢克明確表示:“整個(gè)項(xiàng)目不含PX裝置，也不生產(chǎn)PX產(chǎn)品”。［11］（4）5月16日，數(shù)千昆明市民再次上街（聚集在省政府前）抗議煉化項(xiàng)目的興建。在筆者看來，民眾之所以在16日再次上街抗議，同地方政府（和企業(yè)）在第一次抗議后采取的一些不明智甚至錯(cuò)誤的回應(yīng)策略有關(guān):在5月4日抗議之后，昆明地方政府一方面強(qiáng)調(diào)要積極同市民進(jìn)行對(duì)話、溝通和協(xié)商（如市長(zhǎng)李文榮開通了實(shí)名微博）；但另一方面，云南省發(fā)改委卻對(duì)外宣稱:“中石油煉油項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告涉密不公開”，這引起了民眾的不滿。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣€對(duì)口罩、打字復(fù)印等實(shí)行了實(shí)名制管理，從而掀起了不小的輿論波瀾。有評(píng)論指出:“昆明的‘創(chuàng)新’……最典型地表達(dá)了地方普遍存在的維穩(wěn)情緒——一切都能納入維穩(wěn)工作，一切都要以維穩(wěn)的眼光看。……它還展示了一種維穩(wěn)心態(tài)——公眾正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求是維護(hù)穩(wěn)定的敵人?！保?2］可見，昆明地方政府以維穩(wěn)心態(tài)而非協(xié)商對(duì)話去應(yīng)對(duì)民眾的維權(quán)行為，這在沖突治理過程中是應(yīng)當(dāng)竭力避免的。

圖中②主要指當(dāng)?shù)胤秸c民眾之間的博弈持續(xù)一段時(shí)間之后，地方政府由于種種原因通常會(huì)作出不同程度的妥協(xié)，如對(duì)可能存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的鄰避項(xiàng)目做出不同程度的調(diào)整，具體的調(diào)整措施主要包括:一是永久終止涉嫌環(huán)境污染的工程項(xiàng)目，如2012年“啟東事件”發(fā)生幾天后，官方就發(fā)布公告稱:“將永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目”；二是在加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)或提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)之后擇機(jī)再次開工建設(shè)或運(yùn)行該項(xiàng)目；三是在進(jìn)一步修改和完善原來工程項(xiàng)目計(jì)劃的基礎(chǔ)上，重新進(jìn)行立項(xiàng)審批和環(huán)境影響評(píng)價(jià)；四是在當(dāng)?shù)刂匦逻x址或搬遷到異地重建，如廈門PX項(xiàng)目最后搬遷到了福建省漳州市。

三 “綜合風(fēng)險(xiǎn)治理”與鄰避沖突的化解

毋庸置疑，當(dāng)前我國(guó)鄰避沖突的大量發(fā)生是由多重因素——如社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益分化、剛性維穩(wěn)、政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)感知、怨恨情緒、恐懼心理和政治動(dòng)員等共同作用的結(jié)果。從本質(zhì)上看，這類沖突是在社會(huì)大轉(zhuǎn)型和高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨的背景下形成的一種民眾維權(quán)表達(dá)同黨政體制維穩(wěn)之間的嚴(yán)重沖突。從典型案例來看，大多數(shù)鄰避沖突最后都是“雙輸”甚至“多輸”的結(jié)果——這在事實(shí)上成為了“整個(gè)國(guó)家的困惑”。［13］從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種結(jié)果對(duì)于民眾、政府和企業(yè)等利益相關(guān)者而言都是得不償失的，不應(yīng)成為一種發(fā)展的常態(tài)，而應(yīng)從綜合風(fēng)險(xiǎn)治理與國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度去思考鄰避沖突的治理之道。

當(dāng)前，我們已全面進(jìn)入了烏爾里希·貝克所謂“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的新時(shí)代。為了有效應(yīng)對(duì)各種新挑戰(zhàn)，近年來國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理領(lǐng)域越來越多地涉及到了“治理”的內(nèi)容，“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理”（Integrated Risk Governance）已成為國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)研究領(lǐng)域中一個(gè)重要的新發(fā)展方向。如“國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會(huì)”（IRGC）針對(duì)全球性的風(fēng)險(xiǎn)問題構(gòu)建了“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理框架”，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)治理”是與風(fēng)險(xiǎn)信息如何被收集、分析和溝通，以及如何制定管理決策等相關(guān)的所有參與者、規(guī)則、管理、過程和機(jī)制的總和，它需要不同利益相關(guān)者的參與，同時(shí)還需考慮社會(huì)背景因素。［14］具體而言，IRGC提出的風(fēng)險(xiǎn)治理框架包括四個(gè)階段:（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估；（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；（3）風(fēng)險(xiǎn)特征描述與可接受性判斷；（4）風(fēng)險(xiǎn)管理。上述四個(gè)階段構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)往復(fù)的連續(xù)過程，每個(gè)階段之間都要相互溝通信息，即風(fēng)險(xiǎn)溝通在風(fēng)險(xiǎn)治理的整個(gè)過程中發(fā)揮核心作用（參見圖2）。［15］總之，西方學(xué)者提出的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論、特別是“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理”框架，為思考鄰避沖突的治理提供了重要新思路。下文將基于該框架及其本土化運(yùn)用、從過程的視角出發(fā)對(duì)如何治理鄰避沖突進(jìn)行具體探討。

圖2 IRGC的風(fēng)險(xiǎn)治理框架

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估（Pre-Assessment）。在這一階段主要進(jìn)行的是風(fēng)險(xiǎn)源與利益相關(guān)者的識(shí)別，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和監(jiān)控。艾文等人指出，風(fēng)險(xiǎn)問題一般會(huì)影響到社會(huì)中政治的、商業(yè)的、科學(xué)的和公民社會(huì)等四個(gè)主要的利益相關(guān)者。此外，其他一些群體如大眾傳媒、文化精英、意見領(lǐng)袖和一般公眾等也在風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮作用，上述不同利益相關(guān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知存在很大差異性。［16］在某種程度上可以說，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理得以有效開展的前提是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)識(shí)別和分類。就我國(guó)鄰避沖突的主要風(fēng)險(xiǎn)源而言，它來自于各種重大工程項(xiàng)目和在城鎮(zhèn)周邊興建的鄰避設(shè)施，這些項(xiàng)目和設(shè)施涉及到的利益相關(guān)者非常廣泛，因而必須采用科學(xué)有效的方法去識(shí)別和分類。同時(shí)，在上馬重大工程項(xiàng)目時(shí)，各級(jí)政府不僅要進(jìn)行立項(xiàng)方面的評(píng)估（包括可行性研究報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)），當(dāng)前更應(yīng)當(dāng)高度重視和積極健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，因?yàn)閺泥彵軟_突的典型案例來看，后者在很大程度上可以為有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與沖突防控工作提供關(guān)鍵性的依據(jù)和支撐。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（Risk Appraisal）。為理解不同利益相關(guān)者的關(guān)注點(diǎn)和訴求，應(yīng)努力收集風(fēng)險(xiǎn)感知信息以及預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的社會(huì)反應(yīng)和行動(dòng)。通過文獻(xiàn)梳理和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制普遍存在一個(gè)問題，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知的疏忽。這種疏忽導(dǎo)致了嚴(yán)重后果:一是地方政府更關(guān)注如何迅速遏制現(xiàn)實(shí)的抗?fàn)幮袆?dòng)，而不太關(guān)注抗?fàn)幈澈蟮男睦怼⑽幕蛏鐣?huì)因素。二是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)很少關(guān)注“科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”之外的公眾“關(guān)注評(píng)估”，［17］因而沒有將不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知作為風(fēng)險(xiǎn)決策與風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)。因此，將風(fēng)險(xiǎn)感知視角引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中是當(dāng)務(wù)之急，這樣可以通過問卷調(diào)查和深度訪談等形式科學(xué)測(cè)量與全面收集不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知信息；［18］同時(shí)，要在制度上保障將可能存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重大工程項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)列入到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍中。

（三）容忍與可接受性判斷（Tolerability & Acceptability Judgement）。這一階段的主要任務(wù)是正確描述和科學(xué)判斷給定風(fēng)險(xiǎn)的可容忍度與可接受性。其中，容忍是指“盡管需要采取一些風(fēng)險(xiǎn)降低措施，但由于所帶來的收益而被認(rèn)為是值得執(zhí)行的活動(dòng)”；可接受性是指“風(fēng)險(xiǎn)較低，沒有必要采取額外的風(fēng)險(xiǎn)降低措施的活動(dòng)”。［19］就重大工程項(xiàng)目而言，地方政府和企業(yè)應(yīng)采取各種有效措施評(píng)估和消減項(xiàng)目可能導(dǎo)致的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵就是在全面了解當(dāng)?shù)孛癖婏L(fēng)險(xiǎn)感知的情況下，盡可能地做到財(cái)富（利益）分配與風(fēng)險(xiǎn)分配的相對(duì)平衡——這本質(zhì)上是一些地方官員所強(qiáng)調(diào)的“矛盾化解措施”的內(nèi)容，從而有效提升公眾對(duì)潛在或現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的可容忍性。

更進(jìn)一步來看，近年來我國(guó)發(fā)生的許多鄰避沖突，其背后真實(shí)原因并非環(huán)境保護(hù)、公民權(quán)利或民主自由等價(jià)值層面的東西，而更多的是由于利益受損進(jìn)行的維權(quán)抗?fàn)?。這突顯了我國(guó)鄰避沖突發(fā)生動(dòng)因和民眾抗?fàn)幉呗缘奶厣?如果民眾為了公平的甚至是更多的利益分配而直接抵制重大工程項(xiàng)目，可能會(huì)受到地方政府的強(qiáng)力彈壓，這樣做得不償失；然而，如果民眾一旦找到工程項(xiàng)目可能存在嚴(yán)重污染環(huán)境的“把柄”，他們就可以理直氣壯地通過互聯(lián)網(wǎng)甚至街頭行動(dòng)進(jìn)行抗議?！鞍b成環(huán)保議題，原因在于:一、公眾對(duì)這種議題高度關(guān)注，但又知之甚少，迫切需要減少心中的困惑和不確定性。二、環(huán)?！握_’、風(fēng)險(xiǎn)最小，最易引起群眾共鳴并參與集體行動(dòng)?！保?0］也就是說，當(dāng)利益分配議題被環(huán)境保護(hù)議題替代后，鄰避抗?fàn)幍男袆?dòng)邏輯和發(fā)展圖景就煥然一新了。此時(shí)地方政府和企業(yè)往往陷入了一種進(jìn)退維谷的不利境地。如在“什邡事件”發(fā)生后，學(xué)者單光鼐等人對(duì)3000位什邡市民進(jìn)行民意調(diào)查，調(diào)查的一些結(jié)論具有顛覆性:“顯然不是鄰避運(yùn)動(dòng)，是利益型群體事件”，即鉬銅項(xiàng)目上馬后可能受到影響的部分小化工業(yè)主和食品企業(yè)，正是他們利用群眾關(guān)注環(huán)保的心理，動(dòng)員群眾抵制項(xiàng)目，最終釀成了暴力群體性事件。［21］概言之，不同主體間的利益沖突催生了“什邡事件”。因此，為了應(yīng)對(duì)鄰避沖突的挑戰(zhàn)，各級(jí)政府在公共決策時(shí)應(yīng)樹立“利益—風(fēng)險(xiǎn)”分配均衡的思維，通過風(fēng)險(xiǎn)感知分析識(shí)別出公眾的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益等訴求，通過社會(huì)協(xié)商對(duì)話等機(jī)制在政府、企業(yè)和公眾等主體間形成利益—風(fēng)險(xiǎn)分配的重疊共識(shí)，這樣做才是積極應(yīng)對(duì)和治理鄰避沖突、推動(dòng)“多輸”走向“共贏”的現(xiàn)實(shí)可行策略。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理（Risk Management）。這一階段的主要任務(wù)是設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理的備選方案，主要包括形成備選方案、備選方案評(píng)估、方案評(píng)價(jià)與選擇、方案實(shí)施和監(jiān)測(cè)與反饋等五個(gè)步驟［22］——它們同四川遂寧、江蘇淮安等地實(shí)踐中形成的“五步工作法”（參見表1）有很大的相似性（主要在三、四、五步）。在重大工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理階段，地方政府應(yīng)根據(jù)掌握到的第一手資料，對(duì)立項(xiàng)可能帶來的不穩(wěn)定因素（如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)）進(jìn)行逐項(xiàng)科學(xué)分析和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，客觀公正地作出評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（如較大、一般和無等三種情況）。針對(duì)前兩種情況，要研究制定具有針對(duì)性的化解措施和處置預(yù)案，在此基礎(chǔ)上編制出《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，并組織專家評(píng)審和履行審批程序。當(dāng)然，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用不能僅僅體現(xiàn)在重大決策實(shí)施前的評(píng)估上，還應(yīng)做好全過程的跟蹤與反饋——“各級(jí)維穩(wěn)部門可設(shè)立相應(yīng)督查機(jī)構(gòu)，督促責(zé)任部門動(dòng)態(tài)追蹤決策的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)采取有效的防控措施。”［23］顯然，采取該措施可以更好地保障重大決策的順利實(shí)施，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和化解實(shí)施中出現(xiàn)的問題，盡可能地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。

表1 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“五步工作法”

（五）風(fēng)險(xiǎn)溝通（Risk Communication）?！熬C合風(fēng)險(xiǎn)治理框架”高度強(qiáng)調(diào)各群體間風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要性，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程中，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)治理取得成功的關(guān)鍵所在——它有利于增強(qiáng)不同利益相關(guān)者對(duì)相互沖突的觀點(diǎn)的可容忍性，有利于建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的信任機(jī)制，為風(fēng)險(xiǎn)研究者、相關(guān)企業(yè)家、科學(xué)家、政策制定者和公眾參與風(fēng)險(xiǎn)治理奠定可靠的基礎(chǔ)。［24］從實(shí)踐來看，近年來我國(guó)鄰避沖突迅速增加同政府決策過程的封閉性和信息不公開是直接相關(guān)的。因此，在決策中如何保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)已成為鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理中亟待解決的難題。破解該難題的關(guān)鍵在于:各級(jí)政府在重大工程項(xiàng)目的立項(xiàng)（決策）、施工（建設(shè)）和投產(chǎn)（運(yùn)行）的各階段都必須進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。2013年的“江門反核事件”很大程度上就是因?yàn)橛行эL(fēng)險(xiǎn)溝通的缺失——“政府在項(xiàng)目決策過程中對(duì)民眾需求考慮不足，一味回避，令民眾恐懼加深；政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)未對(duì)相關(guān)項(xiàng)目做足夠分析及講解，包括可能帶來的收益和危害。”［25］所以，各級(jí)政府在公共決策時(shí)必須嚴(yán)格遵循“重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”的原則，積極創(chuàng)造條件保障利益相關(guān)者參與和協(xié)商決策，以便達(dá)成廣泛共識(shí)，這是現(xiàn)代國(guó)家民主決策的客觀要求，也是獲取政治信任、鞏固合法性的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)然，有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通離不開前文所述四個(gè)階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通與風(fēng)險(xiǎn)治理存在相輔相成的關(guān)系，當(dāng)前的努力方向是通過制度化和法治化建設(shè)使得風(fēng)險(xiǎn)溝通成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中不可或缺的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

四 結(jié) 論

本文基于典型案例概括出了我國(guó)鄰避類工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)束整個(gè)實(shí)施過程的四階段模型——“立項(xiàng)—抗議—博弈—終止”，并論證出該模型在解釋許多鄰避沖突時(shí)具有較強(qiáng)解釋力和適用性。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用IRGC“綜合風(fēng)險(xiǎn)治理框架”探討了鄰避沖突的治理策略等問題。近些年來，鄰避沖突已成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定最重要的風(fēng)險(xiǎn)源之一，它折射出了現(xiàn)行環(huán)境管理和風(fēng)險(xiǎn)治理體制的弊端。在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，執(zhí)政黨和政府應(yīng)立足于鄰避沖突的發(fā)展態(tài)勢(shì)、傳統(tǒng)維穩(wěn)模式的困境及各地的實(shí)際情況，從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度思考如何實(shí)現(xiàn)這類沖突的標(biāo)本兼治。

具體而言，在全面深化改革的時(shí)代，亟須在如下一些“有效的制度”建設(shè)上加倍努力:一是進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家基本制度建設(shè)特別是“基礎(chǔ)性國(guó)家能力”——它是國(guó)家建設(shè)的“基礎(chǔ)設(shè)施”，包括強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分、吸納與整合等——的建設(shè)，［26］其目的在于以制度化的方式和有效政府去正面回應(yīng)鄰避沖突等各種社會(huì)沖突；二是在培育自主和自治社會(huì)力量成長(zhǎng)的同時(shí)，深入推進(jìn)政府改革和創(chuàng)新社會(huì)治理體制，如健全和落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以便更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理、動(dòng)態(tài)治理和依法治理；三是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)剛性維穩(wěn)模式和政治體制改革的力度，重點(diǎn)是推進(jìn)執(zhí)政黨的適應(yīng)性改革、法治國(guó)家（法治政府）和協(xié)商民主（如社會(huì)協(xié)商對(duì)話）的建設(shè)，以便最大程度地消除誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的體制性因素和結(jié)構(gòu)性障礙，從而為建設(shè)一個(gè)真正的“美麗中國(guó)”、創(chuàng)造社會(huì)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安奠定更堅(jiān)實(shí)可靠的基礎(chǔ)。

注釋：

［1］Carissa Schively，“Understanding the NIMBY and LULU Phenomena：Reassessing Our Knowledge Base and Informing Future Research”， Journal of Planning Literature， vol.21（2007），pp.255-266.

［2］馮潔、汪韜：《“開窗”求解環(huán)境群體性事件》，《南方周末》2012年11月29日。

［3］《14年間百人以上群體事件發(fā)生871起》，《新京報(bào)》2014年2月24日。

［4］賈峰：《中國(guó)沒有“先污染后治理”的“資本”》，《世界環(huán)境》2006年第4期。

［5］胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》2012年第22期。

［6］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月6日，第1版。

［7］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月29日，第1版。

［8］朱正威、黃杰：《重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的新態(tài)勢(shì)與治理策略》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年5月21日，第13版。

［9］Ching Kwan Lee and Yonghong Zhang， “The Power of Instability：Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”，American Journal of Sociology， vol.6（2013），pp.1475-1508.

［10］國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心城市輿情室：《城市輿情周刊：昆明PX項(xiàng)目傳聞引發(fā)群體事件》，2013年5月16日，http：//www.town.gov.cn/ztbd/201305/16/ t20130516_748640.shtml，2016年3月23日。

［11］張文凌：《昆明市長(zhǎng)就PX項(xiàng)目表態(tài)：群眾不讓上就不上》，《中國(guó)青年報(bào)》2013年5 月14日。

［12］《昆明“實(shí)名制”：維穩(wěn)已經(jīng)黔驢技窮？》，2013年5月27日，http：//guancha. gmw.cn/2013-05/27/content_7760283.htm，2016年4月15日。

［13］嚴(yán)定非：《什邡后遺癥 “這是整個(gè)國(guó)家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。

［14］張?jiān)馒櫟龋骸冬F(xiàn)代綜合風(fēng)險(xiǎn)治理與后常規(guī)科學(xué)》，《安全與環(huán)境學(xué)報(bào)》2008年第5期。

［15］IRGC，White Paper on Risk Governance：Towards an Integrative Approach， International Risk Governance Council，2005.

［16］Terje Aven，Ortwin Renn，Risk Management and Governance：Concepts，Guidelines and Applications，Springer-Verlag，Berlin Heidelberg， 2010，pp.181-183.

［17］IRGC，White Paper on Risk Governance：Towards an Integrative Approach，2005.

［18］黃杰、朱正威、王瓊：《風(fēng)險(xiǎn)感知與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的健全》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第2期。

［19］張繼權(quán)等：《綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第157頁(yè)。

［20］單光鼐：《保障合法，反對(duì)非法，制裁暴力——對(duì)近兩年群體事件新變化的認(rèn)識(shí)》，《南方周末》2013年5月2日。

［21］嚴(yán)定非：《什邡后遺癥 “這是整個(gè)國(guó)家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。

［22］張繼權(quán)等：《綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)論》，第159頁(yè)。

［23］董幼鴻：《“穩(wěn)評(píng)”安全閥也會(huì)失靈？》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年5月27日，第4版。

［24］Peter M. Sandman， Responding to Community Outrage：Strategies for Effective Risk Communication，the American Industrial Hygiene Association，2012.

［25］《核燃料項(xiàng)目遭民眾反對(duì) 廣東江門鶴山政府宣布不申請(qǐng)立項(xiàng)》，2013年7月14日，http：//www.zaobao.com/special/report/politic/cnpol/ story20130714-227783，2016年5月2日。

［26］王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期。

責(zé)任編輯 余 茜

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）04-0098-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與我國(guó)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型研究”（13CZZ032）；中國(guó)博士后科學(xué)基金第54批面上資助項(xiàng)目“‘維穩(wěn)’轉(zhuǎn)型視野下的社會(huì)穩(wěn)定險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”（2013M542332）；西安交通大學(xué)“新教師科研支持計(jì)劃”資助項(xiàng)目“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)評(píng)估機(jī)制的國(guó)家戰(zhàn)略研究”

作者簡(jiǎn)介：黃杰，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院講師，公共管理博士后，西安市，710049。