文/許艷麗

社會救助與慈善事業(yè)銜接的路徑選擇

文/許艷麗

摘要：目前，我國的社會救助與慈善事業(yè)尚未形成整合性力量，如救助主體各行其道，社會力量之間的相互銜接也存在問題；救助資源尚未實現(xiàn)互補(bǔ)，救助合作的領(lǐng)域有限；慈善組織參與社會救助存在一系列限制性因素，等等。為此，社會救助與慈善事業(yè)的有效銜接，需要秉持平等合作、協(xié)商對話、信息共享等原則。社會救助和慈善事業(yè)之間要理清職責(zé)分工，適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，建立互通互信的平臺，探索有效協(xié)作之路。

關(guān)鍵詞：社會救助；慈善事業(yè)；銜接路徑

2016年3月16日，我國首部《慈善法》獲得全國人民代表大會通過，將于2016年9月1日起施行?！洞壬品ā肥且?guī)范我國慈善事業(yè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律，將對我國慈善事業(yè)產(chǎn)生重要影響。為了更好地做好慈善工作，應(yīng)當(dāng)將社會救助與慈善事業(yè)有機(jī)地銜接起來，但實踐中兩者之間尚未形成整合性力量，亟需進(jìn)行深層次反思。

一 社會救助與慈善事業(yè)的現(xiàn)狀及問題分析

盡管我國的社會救助和慈善事業(yè)各有所長，但從當(dāng)前情況來看，兩者要想有力銜接，尚存在一些問題:

第一，救助主體多數(shù)時候各行其道，有待整合，社會力量之間的相互銜接也存在問題。改革開放以前，我國的社會救助是民政部門負(fù)責(zé)的救助工作，只針對城鄉(xiāng)孤寡老幼和極少數(shù)遭遇春荒困境的農(nóng)村居民。改革開放后的社會救助，必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者，從而進(jìn)入面向全民的社會救助時代。一個現(xiàn)實問題是，如何保障社會救助的財力并不斷擴(kuò)大救助制度的物質(zhì)基礎(chǔ)值得認(rèn)真應(yīng)對，如果不同時發(fā)展慈善事業(yè)作為補(bǔ)充，社會救助的持續(xù)發(fā)展將面臨風(fēng)險。而目前的實際情況是，政府實施的法定救助與民間的慈善事業(yè)未能有機(jī)協(xié)調(diào)。以災(zāi)害救助為例，2008年汶川地震期間，由于不少慈善組織的救援隊伍和志愿者隊伍是臨時組織起來的，對災(zāi)區(qū)情況不了解，任務(wù)劃分不明確，也沒有和當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行有效銜接，救援效率大打折扣；慈善組織之間缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制，無法達(dá)成協(xié)同互動，一定程度上導(dǎo)致了資源浪費(fèi)。因此，政府一方面要建立救災(zāi)慈善組織數(shù)據(jù)庫，日常保持聯(lián)系，了解各個組織的專長，同時在救災(zāi)過程中更好地統(tǒng)籌捐贈企業(yè)，更好地與慈善組織進(jìn)行合作，開展救災(zāi)。更重要的是，慈善組織之間應(yīng)當(dāng)組成聯(lián)盟，有自己的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，因為救災(zāi)階段涌入災(zāi)區(qū)的慈善組織特別多，政府不可能面對每一個慈善組織。另一方面，社會救助與慈善救助應(yīng)有明確的責(zé)任劃分，重塑社會救助的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制事實上已成為一項緊迫任務(wù)。以災(zāi)害救助為例，政府的責(zé)任應(yīng)界定在災(zāi)時或災(zāi)后緊急生活救助與公共衛(wèi)生服務(wù)等方面，而慈善組織應(yīng)分階段，分角色地介入災(zāi)后救助。

第二，救助資源尚未實現(xiàn)互補(bǔ)，救助合作的領(lǐng)域有限。社會救助建立在國家法制基礎(chǔ)之上，具有強(qiáng)制性；而慈善救助則建立在公眾自愿基礎(chǔ)上，具有志愿性。政府與慈善組織各有一定的資源優(yōu)勢，同時也都存在不足之處，兩者互為補(bǔ)充。慈善救助需要借助社會救助才能集中精力辦大事；同時，社會救助在實現(xiàn)普惠目標(biāo)之下，發(fā)揮慈善救助在集中社會閑散資源方面的優(yōu)勢，兩者才能形成巨大合力。目前社會救助中的扶貧、醫(yī)療救助、教育救助和災(zāi)害救助與慈善組織銜接合作較多，其他領(lǐng)域還有待于開發(fā)。社會救助和慈善事業(yè)的銜接要根據(jù)不同的救助類型規(guī)定不同的銜接方法，比如慈善組織參與災(zāi)害救助，更多的參與應(yīng)該放在災(zāi)害進(jìn)行中，而不是災(zāi)后重建過程中。

第三，救助合作機(jī)制空缺。目前，政府與慈善組織之間存在零星的合作實踐，規(guī)范的合作機(jī)制尚未建立。就當(dāng)前的合作實踐來看，慈善救助在扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的主體作用，尤其在醫(yī)療救助與教育救助領(lǐng)域，慈善救助和社會救助合作比較廣泛。事實證明，政府除了通過購買服務(wù)支持慈善事業(yè)之外，建立政府與慈善組織之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制非常重要，既有利于增強(qiáng)慈善救助的功能，同時還能加強(qiáng)政府對慈善組織的監(jiān)管。

第四，慈善組織參與社會救助存在一系列限制性因素，如資金來源的非穩(wěn)定性、非專業(yè)化、非獨(dú)立性，慈善行為的志愿性、非經(jīng)常性、非固定性，等等。慈善事業(yè)發(fā)達(dá)程度與不同地區(qū)發(fā)展程度之間存在著非對稱性矛盾，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)慈善事業(yè)也較發(fā)達(dá)，反之亦然。慈善組織實際上承擔(dān)了一部分應(yīng)屬于政府的社會救助責(zé)任，而政府沒有給予慈善組織相應(yīng)的優(yōu)惠政策（如稅收優(yōu)惠）。根據(jù)慈善組織對政府責(zé)任替代的程度，應(yīng)分層給予財政支持。《慈善法》的通過，將在一定程度上緩解慈善組織的不利因素，如第八十條規(guī)定:“自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！钡诎耸粭l規(guī)定:“受益人接受慈善捐贈，依法享受稅收優(yōu)惠?！钡诎耸臈l還規(guī)定:“國家對開展扶貧濟(jì)困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策?！边@些法規(guī)對慈善事業(yè)的促進(jìn)作用值得期待。

二 社會救助與慈善事業(yè)銜接的路徑思考

（一）主體銜接的條件

社會救助與慈善事業(yè)有聯(lián)系也有區(qū)別（見表1）。第一，單純的社會救助難以實現(xiàn)被救助對象的社會融合，慈善組織做了很多政府做不到的事情（如低保邊緣人群問題、基金會資助特定區(qū)域人員等）。第二，明確社會救助的責(zé)任是發(fā)揮各主體救助功能的前提。政府做制度范圍內(nèi)的事情，解決普遍性公平性的問題，政府救助標(biāo)準(zhǔn)是剛性的、統(tǒng)一的；慈善組織解決特殊性、個別性的問題，其救助的標(biāo)準(zhǔn)是柔性化、差異化。第三，慈善事業(yè)與社會救助銜接的前提在于慈善組織身份獨(dú)立、職能明確，并與政府享有平等地獲得信息、資金等資源的地位；慈善組織反映民意，關(guān)注社會弱勢群體參與救助政策的制定過程，政府要為慈善組織搭建平臺。

從上述分析中，我們可以據(jù)此思考解決問題的具體辦法:第一，從政府和慈善組織兩方面看:政府方面應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，為慈善組織提供良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境，實現(xiàn)雙方的信息溝通與共享，并加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)督，幫助慈善組織提高社會公信力。慈善組織方面應(yīng)量入為出，把政府急需的救助工作作為慈善救助的首要任務(wù)，［1］把社會保障體系尚未覆蓋到的部分，作為慈善救助的重點。同時我們也應(yīng)看到慈善在社會救助中的功能是動態(tài)變化的，以希望工程為例，當(dāng)年的希望工程以救助小學(xué)生為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)橹С执髮W(xué)生的發(fā)展與素質(zhì)提高，這背后的主要原因在于政府在2005、2006年實施了“兩免一補(bǔ)”政策。

表1 社會救助與慈善事業(yè)的區(qū)別

第二，慈善組織的活動應(yīng)充分考慮與政府社會政策和公共管理緊密結(jié)合，實現(xiàn)職能、資源等的對接和互動支援，出臺政府購買社會救助服務(wù)措施，充分利用社區(qū)平臺，發(fā)揮社工、志愿者等社會力量作用。

第三，要重視和培養(yǎng)基金會從業(yè)人員的道德素質(zhì)，加強(qiáng)社會監(jiān)督；把評估各主體的救助效率事宜提上日程，加強(qiáng)對慈善救助效果和政府購買服務(wù)等方面的效果評價。

（二）主體銜接的前提和原則

社會救助與慈善事業(yè)主體銜接的前提是法制建設(shè)。2014年2月我國出臺了一部行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》，這只是臨時性的行政規(guī)范，不足以完整規(guī)范、剛性約束整個制度的運(yùn)行，迄今仍未能制定“社會救助法”。我國慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了諸多違法或失范現(xiàn)象， “郭美美事件”極大損害了中國紅十字會的形象和公信力，中華慈善總會 “尚德詐捐門”事件引發(fā)了社會對于慈善捐贈財產(chǎn)去向的關(guān)注。從制度層面看，法律責(zé)任制度的缺失是導(dǎo)致慈善活動失范和無序的重要原因?！洞壬品ā返陌l(fā)布正當(dāng)其時，首先賦予慈善組織獨(dú)立的法人地位，明確其性質(zhì)、使命、管理及運(yùn)行規(guī)則，根據(jù)立法篩選出真正的慈善組織。兩部法律可以實現(xiàn)社會救助和慈善事業(yè)的規(guī)范化和法制化。

并且，兩主體進(jìn)行有效銜接，秉持以下原則是十分必要的:一是平等合作原則。政府承擔(dān)的法定救助與慈善組織的慈善救助“互促互補(bǔ)”，目的是一致的，都是為了扶貧濟(jì)困，保障困難群體的最低生活需求，只不過兩者運(yùn)用的方式方法和所動用的資源有所區(qū)別。政府與慈善組織有相互獨(dú)立的救助原則和決策機(jī)制，任何一方都不受另一方的左右，兩者在法律地位上是平等的。政府方面應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，為慈善組織提供良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境，賦予慈善組織獨(dú)立的法人地位，使得社會救助和慈善救助能在平等基礎(chǔ)上實現(xiàn)合作，提高救助效率。

二是協(xié)商對話原則。應(yīng)以整體性治理來統(tǒng)籌社會救助與慈善救助，而協(xié)商對話是整體性治理中實現(xiàn)主體整合的基本原則。在社會救助與慈善救助銜接過程中，政府要完善社會救助的多元參與、多方互動機(jī)制，以社區(qū)為基礎(chǔ)建立聯(lián)合救助機(jī)制。在多元參與、多方互動過程中，對救助資源的共享與救助各環(huán)節(jié)的銜接上，各方要通過互相配合完成救助目標(biāo)，需要參與各方制定具體的協(xié)調(diào)機(jī)制。在合作救助時，參與各方免不了會出現(xiàn)矛盾和問題，在充分理解各方意愿和要求的基礎(chǔ)上，通過對話方式尋求問題和矛盾的化解，提高合作效果和相互信任。

三是信息共享原則。長期以來各類社會救助資源缺乏信息共享與溝通機(jī)制，部分貧困病患群眾享受多頭救助。在災(zāi)害救助中，由于各救助主體根據(jù)各自獲得的信息進(jìn)行救助，大大降低了救助效率。因此，社會救助與慈善救助進(jìn)行整合的一個關(guān)鍵點是信息共享問題，兩者的銜接要通過健全信息共享機(jī)制，回應(yīng)救助對象的需求，發(fā)揮不同救助主體的差異化功能，以此來促進(jìn)社會救助的公平公正。救助前，多個救助部門通過信息共享獲取救助對象的救助信息；救助后，把救助情況及時告知民政部門，實現(xiàn)救助信息的互通。

四是救助效果原則。救助效果是對政府與慈善組織合作機(jī)制的一種測量和評價?？梢試L試創(chuàng)新政府購買機(jī)制。政府購買公共社會救助服務(wù)是合作治理的體現(xiàn)，其為綜合利用政府的資金優(yōu)勢和慈善組織的服務(wù)優(yōu)勢提供途徑。通過創(chuàng)新政府購買服務(wù)機(jī)制，增加社會救助服務(wù)的供給，提供社會救助資源的配置績效。另外，還要突出對特困群眾的重點救助。

（三）主體銜接的思想觀念

社會救助制度是最基本最悠久的制度安排，是一種兜底性制度安排。社會救助在改革開放后出現(xiàn)了幾大轉(zhuǎn)變:（1）社會救助的領(lǐng)域從狹義到廣義的轉(zhuǎn)變，既是制度發(fā)展的進(jìn)步，也是在改革過程中其他制度缺失的一種補(bǔ)充和強(qiáng)化；（2）從上世紀(jì)90年代之前的政府恩賜上升為1999年之后的國民權(quán)利；（3）從單項救助到綜合性救助；（4）從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。整個社會救助惠及的人口總數(shù)應(yīng)能達(dá)到人口總數(shù)的10%，但是近年來發(fā)生的河南信陽干尸事件、河北保定鋸?fù)仁录龋f明社會保障制度還存在殘缺，制度運(yùn)行的環(huán)節(jié)還不能有效銜接，民眾對制度的不信任，可能會上升為對政府的不信任。

社會救助能增進(jìn)國民認(rèn)同，慈善事業(yè)可以增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，具有引人向善的功能，營造有利于慈善事業(yè)的思想觀念，可以從以下幾點考慮:（1）做慈善要講文化認(rèn)同和慈善傳統(tǒng)與慈善共識，鄉(xiāng)土意識未必不能生長我國的慈善事業(yè)，可以立足社區(qū)搞慈善；（2）傳統(tǒng)慈善觀和現(xiàn)代財富觀的結(jié)合，有財富的人應(yīng)該是積極分子；（3）現(xiàn)代慈善要尊重自然，尊重理性，引導(dǎo)人們有心向善；（4）營造輿論氛圍與法治建設(shè)同樣重要，應(yīng)該有意識地營造氛圍，倡導(dǎo)人人向善。

總之，慈善事業(yè)與社會救助的銜接必須根植于中國的現(xiàn)實國情和傳統(tǒng)文化，我國現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展受制于家庭本位的差序求助文化、家國同構(gòu)的集體權(quán)威主義以及私民社會倫理。因此，生存權(quán)理念、社會共同責(zé)任理念、傳統(tǒng)慈善觀念和現(xiàn)代財富觀的有機(jī)結(jié)合等理念尤其重要。［2］作為我國慈善事業(yè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律，《慈善法》對“慈善”進(jìn)行了明確的規(guī)定，第三條指出慈善活動的內(nèi)容，包括扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；符合本法規(guī)定的其他公益活動。這一條的設(shè)定在某種程度上為慈善事業(yè)與社會救助的銜接提供了方向和范圍。

三 對社會救助與慈善事業(yè)銜接的幾點反思

在滿足一定前提和原則的條件下，社會救助與慈善事業(yè)雖然可以得到有效銜接，同時也應(yīng)看到，我國的社會救助制度本身尚存在問題，慈善組織的發(fā)展也有很長的路要走，因此對社會救助和慈善事業(yè)銜接現(xiàn)實問題做如下反思:

一方面，結(jié)合國家現(xiàn)行的社會救助政策（如捆綁式救助；社會救助者的籌資機(jī)制，過于強(qiáng)調(diào)地方責(zé)任問題；部門分割式的社會救助管理形式等），反思慈善組織是否可以發(fā)揮作用促成問題的緩解或解決。中國慈善組織有相當(dāng)一部分具有政府背景，某種程度上是政府職能的延伸；然而，這部分組織往往在慈善行業(yè)中處于強(qiáng)勢地位，但由于缺乏獨(dú)立性，其原本應(yīng)有的靈活性、創(chuàng)新性則大打折扣。

另一方面，結(jié)合國外社會救助政策的演變過程以及我國社會救助制度存在的問題（如以低水平的物質(zhì)救助為主，缺乏能力救助和反社會排斥的有效措施），思考慈善事業(yè)在解決特殊性需要方面的作用時，應(yīng)跳出傳統(tǒng)扶危濟(jì)困思維，上升到通過救助弱者來推動社會公平、促進(jìn)社會和諧的高度，最終是促進(jìn)整個社會的發(fā)展，而不僅僅是一部分人。

注釋：

［1］關(guān)信平： 《“救急難”需要政府救助與慈善救助有效銜接》，《中國社會組織》2014年第20期。

［2］鄭功成： 《關(guān)于慈善事業(yè)立法的幾個問題》，《教學(xué)與研究》2014年第12期。

責(zé)任編輯 劉秀秀

學(xué)院副教授，北京市，100872。

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）04-0039-04

基金項目：中國勞動關(guān)系學(xué)院院級項目（10YYA003）；中央高?；痦椖浚?1zy006）；

作者簡介：民政部委托項目“社會救助法律制度及相關(guān)主體責(zé)任問題研究”（MSJ15-12）許艷麗，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障專業(yè)博士后，中國勞動關(guān)系