楊　秀　麗

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150030)

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精準扶貧的困境及法制化研究

楊秀麗

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150030)

摘要：精準扶貧是中國扶貧領(lǐng)域最新推出的理念。準確理解精準扶貧內(nèi)涵,科學(xué)精準識別貧困人群是扶貧的基礎(chǔ)。面對農(nóng)村貧困狀況的新變化，精準扶貧面臨政府部門責任不清、資金匱乏、制度保障缺乏的困境，解決新時期扶貧的最有效的途徑是依法扶貧。讓精準扶貧走上法制化軌道是依法治國的內(nèi)在要求、是建立精準扶貧長效機制的重要保證、是解決精準扶貧困境的必要之舉。中國已經(jīng)具備精準扶貧的理論基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，在精準扶貧法制化的過程中，需要強調(diào)立足于生存權(quán)保障的視角，統(tǒng)籌考慮、瞄準所有貧困對象，強化政府責任，加強資金的籌集和管理，基于依法扶貧的理念切實做到“扶真貧、真扶貧、治本扶貧”，從而提高民生福利。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；法制化；扶貧機制；綜合保障

新時期，中國扶貧工作已由特定區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向特定群體扶貧，精準扶貧政策理念的提出和實施是對扶貧工作提出的新思想新要求，是關(guān)鍵時期的關(guān)鍵之舉。精準扶貧作為一種正式的自上而下的扶貧政策，其在實施過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，只有通過立法，從法律層面解決精準扶貧面對的困境，才能提高精準扶貧的效果。

一、精準扶貧的提出與內(nèi)涵

1.精準扶貧的提出。2013年11月，習(xí)近平總書記赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅時首次提出精準扶貧。隨后，中共中央辦公廳在《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創(chuàng)新之一在全國推行。2014年3月5日，李克強總理做政府工作報告時特別指出，“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶”。2015年2月13日，習(xí)近平總書記主持召開陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會指出，“扶貧不是一句空口號，得有真辦法、實舉措、硬功夫才行”，并且強調(diào)“對貧困地區(qū)貧困人口要格外關(guān)注、格外關(guān)心、格外關(guān)愛，實施精準扶貧”。2015年3月“兩會”期間，習(xí)近平總書記再次提出“精準扶貧不能手榴彈炸跳蚤，絕不能讓任何一個地區(qū)掉隊”。精準扶貧的反復(fù)提出，充分彰顯了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對扶貧工作的重視，同時也標志著精準扶貧成為中國政府當前和今后一個時期關(guān)于貧困治理的指導(dǎo)性思想，其已上升為國家政策，在全國農(nóng)村廣泛開展，成為中國扶貧系統(tǒng)新的工作機制和工作目標。

2.精準扶貧的內(nèi)涵。多數(shù)學(xué)者將精準扶貧界定為，通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。汪三貴(2015)認為，“精準扶貧是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標”。左停(2015)認為，“精準扶貧是一個具體的戰(zhàn)術(shù)層次的工作要求，更應(yīng)體現(xiàn)為戰(zhàn)略上、原則上、理念上的要求”；李鹍(2015)提出，精準扶貧就是在科學(xué)有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并根據(jù)動態(tài)的準入和退出機制做出精準考核的過程。

從上述觀點中分析，精準扶貧的核心理念應(yīng)包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。其中，精準識別指按照民主、科學(xué)和透明的程序準確地將貧困村、貧困戶和致貧原因識別出來，使真正符合幫扶政策的個體得到有效扶持，其是精準扶貧的基礎(chǔ)工作；精準幫扶是指重視貧困村與貧困戶的特殊現(xiàn)實，充分考慮貧困村和貧困戶的致貧原因，在尊重當?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，設(shè)計具有針對性、有效性的幫扶措施和手段；精準管理意味著運用信息化的手段對貧困戶、貧困村和扶貧部門進行監(jiān)督與管理，包括對建檔立卡農(nóng)戶的扶持實施動態(tài)化管理，對扶貧資金與項目等工作進行督促，從而推動扶貧工作的進展；精準考核是通過量化考核，精準評價不同層級扶貧部門的工作成效，通過對貧困人口信息系統(tǒng)的監(jiān)測，及時識別貧困戶和貧困村、查看幫扶和管理取得的成效，以及扶貧資金和項目的使用與落實情況，以此調(diào)動駐村干部扶貧工作的積極性，確保精準扶貧真實有效。

二、新時期精準扶貧面臨的困境

1.精準扶貧工作缺乏制度保障。在中國，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。精準扶貧落實的核心是扶貧資源分權(quán)的管理體系和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在精準扶貧缺乏法制的前提下，國家提供的資源掌握在政府部門手里，容易滋生腐敗和產(chǎn)生扶貧不均。很多地方開始以扶貧到戶的形式開展農(nóng)村扶貧工作，由于缺乏專門立法，各地扶貧工作也出現(xiàn)了一些急于求成的短期行為，擠占扶貧資金、頻繁調(diào)整工作思路的半截子工程、追求政績的面子工程等行為時有發(fā)生，扶貧工作迫切需要通過立法來推動，從制度上確保扶貧資金的投入[1]。

2.精準扶貧資金的有限性。扶貧資金有限是制約精準扶貧工作的重要因素，精準扶貧僅靠中央財政專項扶貧資金是遠遠不夠的，部分地區(qū)按照工作要求建檔立卡三年就要脫貧，三年內(nèi)只能享受一次兩千元“雙到”扶貧資金扶持，這顯然解決不了什么問題[2]。與此同時，在資金管理上仍然存在部門職能交叉、多頭管理，資金投放分散等問題。如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求也同樣值得我們深思。

3.政府部門職責不明確。精準扶貧實行政府主導(dǎo)、扶貧部門實施、非政府組織部門參與，是集農(nóng)業(yè)、交通、公共服務(wù)、社會保障等于一身的社會系統(tǒng)工程。在部門設(shè)置上，常設(shè)的臨時議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)建立專門的領(lǐng)導(dǎo)班子，確定各自的扶貧聯(lián)系點(包括縣、鄉(xiāng)、村、組、戶)，籌集資金，實施幫困脫貧?，F(xiàn)實中存在各部門扶貧職責不明確問題，從中央、地方到社區(qū)都在抓，但缺失責任主體。作為綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)的扶貧辦，對項目資金的使用沒有決策權(quán)，難以發(fā)揮扶貧資金的作用。

三、精準扶貧法制化的客觀條件

1.精準扶貧法制化的理論基礎(chǔ)。共同富裕是中國特色社會主義理論體系中的重要基石，也是精準扶貧法制化思想產(chǎn)生的理論淵源。關(guān)于消滅貧窮的思路，鄧小平認為，“要讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來,大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點,帶動大部分地區(qū),這是加快發(fā)展、達到共同富裕的捷徑。”先進地區(qū)有“義務(wù)”對落后地區(qū)扶貧成為鄧小平扶貧思想的核心，只有將扶貧工作納入法制化軌道，這種“義務(wù)”才能具有強制執(zhí)行的效力，也是搞好扶貧工作的必然要求。

精準扶貧就是要求實施精細化的扶貧方式，“從扶貧機制上由主要依賴經(jīng)濟增長的‘涓滴效應(yīng)’到更加注重‘靶向性’，對目標人群直接加以扶貧干預(yù)的動態(tài)調(diào)整”[3]。因此，精準扶貧思想就是要幫助每一個貧困人口摸索出適合的致富路線，這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。

2.精準扶貧法制化的政策基礎(chǔ)。1984—2011 年，黨中央、國務(wù)院就扶貧開發(fā)問題，先后發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》《關(guān)于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》七個文件，明確扶貧開發(fā)的基本方針、目的意義、內(nèi)容途徑和政策保障等，特別是國家新十年《扶貧開發(fā)綱要》明確提出，2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房的奮斗目標，重視生態(tài)建設(shè)，改善公共衛(wèi)生等非收入性貧困，強調(diào)要進一步完善社會保障制度問題。黨和國家制定并實施的扶貧政策是符合客觀規(guī)律的、成熟的、成功的,使貧困人口脫貧實踐取得了舉世矚目的成績，備受民眾歡迎，也為法律在實踐中的全面實施奠定了客觀基礎(chǔ)。將黨的政策法律化，能夠充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意志和利益,能夠使法律全面正確地反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律，并且通過立法渠道將其上升為全國人民必須遵守的法律規(guī)范，使精準扶貧法制化，不僅可以促進扶貧工作的開展，也可以使扶貧工作落到實處。

3.精準扶貧法制化的實踐基礎(chǔ)。中國有組織、有計劃、大規(guī)模扶貧大致經(jīng)歷了四個歷史階段：大規(guī)模緩解貧困階段(1978—1985 年)、開發(fā)式扶貧階段(1986—2000年)、新世紀綜合扶貧階段(2001—2010年)和新時期精準扶貧階段(2011—至今)。開發(fā)式扶貧改變了以往救濟式扶貧的思路，使農(nóng)村貧困居民大幅減少，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，貧困狀況明顯改變。中國的扶貧開發(fā)從區(qū)域性集中轉(zhuǎn)向以貧困戶為主要對象的精準扶貧，推動了新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的新進程。依法扶貧的本質(zhì)是把多年來實踐檢驗行之有效的政策升華為法律，將近三十年來的有效扶貧從法律層面進一步提煉，使之成為精準扶貧法制化的實踐基礎(chǔ)，從而進一步促進扶貧事業(yè)的發(fā)展。

四、精準扶貧法制化需要強調(diào)的幾個問題

精準扶貧是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，法律也不可能馬上解決所有的問題。從長遠來看，扶貧法制化是一項需要長期探索和逐步完善的任務(wù)。

1.強化政府部門主體責任。生存權(quán)保障理念，即為貧困人口提供最低限度生活的保障已成為政府的一項責任。若從法律的角度對精準扶貧中的政府責任進行界定，政府責任至少應(yīng)包含權(quán)利保障、資金保障和服務(wù)保障等內(nèi)容。

進入精準扶貧階段，必須對中央和地方各級政府的扶貧職責進行界定，分層次界定扶貧職責，各司其職、各擔其責，并以法律的形式予以確定。中央政府的扶貧職責主要是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決省與省之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；省級(市、縣)政府應(yīng)落實好上級扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目，主要職責是解決下一級政府(縣、鄉(xiāng))之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；鄉(xiāng)級政府是解決農(nóng)民家庭貧困問題的直接執(zhí)行者，落實扶貧政策的基層政府的主要職責是將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目落實到貧困村、組、戶，解決本鄉(xiāng)貧困村、組、戶的貧困問題。扶貧工作走上法制軌道，從法律上明確扶貧開發(fā)的責任主體，規(guī)定扶貧的決策者和執(zhí)行者的責任，對于嚴重失職者追求法律責任，以杜絕扶貧工作中產(chǎn)生的腐敗和扶貧不均帶來的消極影響，這樣才能保證扶貧的效果。

2.加強扶貧資金多渠道籌資和管理。扶貧資金籌集和管理直接影響到扶貧效果。在中國精準扶貧立法的過程中，首先，要明確扶貧資金的管理主體，使行事權(quán)和財權(quán)高度統(tǒng)一。其次，扶貧資金管理權(quán)限要下放，做到扶貧資金在基層的整合，提高扶貧到戶的效率。實際中，扶貧項目和扶貧方式應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況自主確定，扶貧資金的管理應(yīng)進一步下放到縣級政府。建立扶貧項目的資金管理制度、健全扶貧資金的監(jiān)管機制以及責任追究機制，中央和省級政府負責依法監(jiān)督、檢查、考核和評估資金的使用，才能提高精準扶貧的針對性和效果。最后，要探索多渠道籌資模式，一方面，要探索地方政府與金融機構(gòu)扶貧的合作模式；另一方面，要大力發(fā)展專業(yè)性的民間組織參與扶貧到戶工作，擴大籌資范圍，并以法律的形式加以規(guī)范和制約。

3.通過法制化瞄準所有的貧困人群。扶貧法制化要求精準扶貧對象應(yīng)當瞄準所有的貧困人群，不應(yīng)有所遺漏，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差別的視角，綜合性界定扶貧人群。按照以往農(nóng)村扶貧開發(fā)條例的內(nèi)容，扶貧對象鎖定為農(nóng)村具有勞動能力的農(nóng)戶，這存在一定的扶貧盲區(qū)，非農(nóng)村、因病、因殘和年老喪失勞動能力的，甚至是發(fā)達地區(qū)都存在貧困人口。現(xiàn)階段，中國的貧困人員分布更加分散，無論城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，導(dǎo)致貧困的原因越加趨同，與此相應(yīng)的扶貧模式也從開發(fā)式扶貧向綜合保障型扶貧轉(zhuǎn)變，社會保障和公共服務(wù)均等化建設(shè)成為保障貧困人口平等享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要工程。綜合保障扶貧是集社會政策、行業(yè)扶貧、區(qū)域政策于一體的綜合治理格局，以扶貧開發(fā)為重要方式、以社會扶貧為重要補充的多角度、全方位的扶貧機制。精準扶貧法制化的首要任務(wù)是依靠法律來規(guī)范扶貧對象。加強精準扶貧法制化建設(shè)，不僅可以實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作規(guī)范化、長期化和可持續(xù)，還可以為貧困群眾脫貧致富提供有力支持。

參考文獻：

[1]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查[J].貴州社會科學(xué)，2015，(5)：157-163.

[2]楊云鵬，楊臨宏.關(guān)于扶貧工作法治化的思考[J].學(xué)術(shù)探索，2000，(4)：47-49.

[3]許佳，劉嵐麗，彭志強.精準扶貧之路徑思考[J].政治研究，2015，(6)：21-22.

[責任編輯：房宏琳，曾博]

中圖分類號：F323.8

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)01-0108-03

作者簡介：楊秀麗(1973—)，女，副教授，管理學(xué)博士，從事公共政策分析、社會保障理論與實踐和行政管理理論研究。

基金項目：黑龍江省統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)研究(2013R0242)；黑龍江省應(yīng)用技術(shù)研究與開發(fā)計劃項目；黑龍江省農(nóng)村扶貧開發(fā)政策研究(LBH-Z14022)；黑龍江省博士后資助項目

收稿日期：2015-10-12；

修訂日期：2015-11-05

·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展·